Реферат: Демократия и экономическое развитие

: мировой опыт и уроки для постсоциалистических стран

Выход из социализма может быть определен как сокращение и прекращениегосударственного патернализма. Поэтому сокращение объема государственныхобязательств является одной из краеугольных проблем постсоциалистическихэкономик. Необходимо понять, что это означает с точки зрения закономерностейразвития постсоциалистических обществ и экономик.

К государственным обязательствам в чисто функциональном смысле можно отнестине только пассивы (объем социальных обязательств, ценовые и производственныедотации, расходы расширенного правительства), но и активы (государственнаясобственность), поскольку само наличие последних порождает и обязательства вграфе пассивов. Поэтому выход из социализма можно рассматривать по следующимосновным направлениям: приватизация; снижение бюджетной нагрузки расширенногоправительства на экономику; реформирование социальной сферы; развитиеконтрактного права.

Имеющийся опытприватизации государственной собственности впостсоциалистических странах позволяет сформулировать гипотезу о том, чтостатистически фиксируемый масштаб преобразований собственности (доляприватизированных предприятий, число занятых на них и т.п.) прямого отношения ктемпам и завершенности системной трансформации не имеет. Приватизация должнапринести преимущественно изменения на микроуровне, повышение эффективности деятельностипредприятий, изменение хозяйственных стимулов и мотиваций. В лучшем случае этосреднесрочный процесс, условием действительной реализации которого являетсяинституциональная и правовая реформа (точно такие же изменения на микроуровнеприносит приватизация в нормальной рыночной институциональной среде).

Единственный критически важный с точки зрения системной трансформации аспектприватизации — отделение финансов предприятия от государственных, снятие сгосударства, с налогоплательщика ответственности, обязательств платить посчетам предприятия, превращение таким образом государственного бюджета в своегорода «предприятие с ограниченной ответственностью». Однако этотаспект может реализовываться и помимо собственно приватизации (в то же время онспособен не полностью реализовываться и в рамках приватизации) в разныхвариантах корпора-тизации.

Это хорошо демонстрирует постсоциалистическая экономическая история. Так,страны, имевшие традицию час-гной собственности (мелкой и средней) ипредпринимательства даже в рамках социалистической экономики (Польша, Венгрия)и не проводившие в постсоциалистический период массовой приватизациигосударственных предприятий, в плане реализации стратегических целейприватизации (рост инвестиций, повышение эффективности менеджмента, усилениехозяйственных мотиваций, внедрение рыночных стимулов и механизмов намикроуровне и пр.) продвинулись дальше, чем многие страны, осуществившиемассовую приватизацию и формально имеющие более высокую долю частныхпредприятий в структуре производства ВВП, но не имеющие опыта некриминальногочастного хозяйствования (большинство государств бывшего СССР). В то же времянекоторые государства, осуществившие массовую приватизацию впостсоциалистический период и имевшие крайне ограниченный опыт частногопредпринимательства в рамках социалистической экономики (Чехия, Словакия,Эстония), достигли больших успехов в формировании механизмов и стимуловэффективного частного хозяйствования.

Приватизация становится не формальной, а реальной только в случае, если онадополняется принципиальными институциональными изменениями (утверждениеконтрактного права, механизма финансовой ответственности предприятий, включаябанкротства, механизма ипотеки, современных форм бухгалтерской отчетности иаудита и т.п.). Они приводят рыночную организацию на микроуровне в соответствиес рыночной организацией на макроуровне. Но это уже процесс, выходящий, на мойвзгляд, за рамки собственно системной трансформации.

Снижение долигосударственных изъятий, расходов расширенного правительстваимеет более прямое воздействие на содержание и темпы системной трансформации.Нельзя, конечно, напрямую увязывать темпы экономического роста с долейгосударственных изъятий в ВВП. Это, в конце концов, противоречит историческойфактуре. Да и в период постсоциалистической трансформации ряд стран, дальшедругих продвинувшихся в «капиталистическом строительстве» (преждевсего страны Вышеградской группы), имеет более высокий уровень государственныхизъятий в ВВП, чем у остальных постсоциалистических стран, таких успехов недобившихся.

Другое дело, насколько долгосрочной может оказаться стратегия сохранениябольших объемов государственных обязательств (главным образом социальных), хотябы и в полной мере профинансированных за счет высоких государственных изъятий.Есть основания считать, что она имеет довольно ограниченные временные рамки. Обэтом же говорит и опыт развитых рыночных экономик. Те из них, которые долгоевремя держали завышенной долю расходов расширенного правительства в ВВП (преждевсего скандинавские страны), столкнулись с долгосрочной тенденцией затуханияэкономического роста и вынуждены были пойти на весьма радикальное сокращениегосударственных социальных расходов. Тем не менее в краткосрочном плане увязатьвозможности выхода из социализма, его темпы и результативность с быстротойснижения доли государственных изъятий из ВВП и уровнем, на котором онистабилизируются, не представляется возможным.

В макроэкономическом смысле капитализм — это система эффективных финансовыхрынков, связанных институционально-правовой и денежно-кредитной сетямиотношений. И в этом макроэкономическом смысле сокращение государственногоприсутствия в экономике прямо пропорционально росту присутствия в нейкапитализма. Государство уступает место тем самым финансовым рынкам, которыепрежде оно собой подменяло. Но количественно измерить этот процесс не просто.Показатель доли государственных изъятий в ВВП отражает его весьмаприблизительно. Здесь действуют и значимы несколько разных критериев, вряд лисводимых к единому интегральному показателю. Уход государства из ситуацииподмены финансовых рынков определяется и долей бюджетного дефицита и льготныхкредитов Центробанка в ВВП, и долей бюджетных изъятий, обслуживаемыхуполномоченными банками, и долей государственных закупок, проходящих черезтендерные механизмы, и т.п.

Реформированиесоциальной сферы вообще оказалось в весьма небольшойстепени реализованным и почти во всех постсоциалистических странах оченьсущественно отстало от других сфер. Огромный груз государственно-патерналистскойсистемы удовлетворения социальных потребностей, зафиксированный в бесконечномреестре государственных социальных обязательств, сохраняется практически вовсех постсоциалистических странах. И даже в тех случаях, когда он существенно уменьшился,это не было результатом продуманных реформ, а специфическим феноменомпослевоенных кризисных экономик, когда сама разруха девальвируетгосударственные обязательства.

Отчасти такое положение связано с повышенной инерционностью самих социальнойи коммунальной систем. В свое время они дольше всего сопротивлялись вторжениюсоциализма, его отношений и критериев. Теперь же точно так же препятствуютутверждению капиталистических отношений и институтов.

Отчасти оно связано и с разноуровневостью решения социальных проблем,большей их вмененности региональному и муниципальному уровням власти, а такжеих большей политической «температурой». Если реформированиесоциальной сферы не попадает в первое «окно политически возможного»сразу после распада социалистической системы, то затем оно становится вообщепрактически неосуществимым даже на градуалистской основе до открытия второго«окна», что может быть связано с чрезвычайным обострением бюджетногокризиса либо с внеэкономическими катаклизмами1.

Развитиеконтрактного права важно потому, что оно создаетинституциональную структуру, присущую капиталистической рыночной экономике. Длясоциализма характерны не горизонтальные (контрактные, договорные), а вертикальные(директивные, плановые) отношения. Даже связи двух в юридическом смысленезависимых хозяйствующих субъектов опосредовались отношениями каждого из них сгосударством и его институтами. И обязательства этих хозяйствующих субъектовотносительно друг друга могли существовать только как проявление взаимныхобязательств хозяйствующего субъекта (как, впрочем, и физического лица) игосударства. Поэтому выход из социализма — одновременно и сокращение ролиобязательств по линии «хозяйствующий субъект — государство», иформирование горизонтальных отношений по линии «субъект — субъект»,оформляющихся в виде контрактного права. При этом отношения «субъект — государство» становится частным случаем отношений «субъект — субъект» и также оформляются контрактным правом.

Если же сокращение вассальных обязательств предприятия перед государством несопровождается компенсирующим развитием горизонтальных отношений контрактногоправа, судебной реформой2, то возникает ситуация вакханалии иразвала налоговой, финансовой, кредитной дисциплины, ухода предприятий в«тень» и т.п. На практике именно так и развивались события послепринятия небезызвестного «Закона о государственном предприятии»,который ослабил вертикальные отношения, не дав взамен компенсации в видеразвития горизонтальных отношений.

Общий вывод можно сформулировать следующим образом: выход из социализма длябольшинства постсоциалистических стран, в том числе и России, произошел,скорее, как формальный акт, чем как акт реальный. Имел место сломгосударственно-политической системы социализма, плановой системы распределения.Однако с собственно экономической точки зрения социализм еще довольно сильноукоренен в хозяйственной системе нынешних постсоциалистических стран. Именноэто является наибольшим препятствием для их выхода на траекторию высокого иустойчивого экономического роста.

Реальный выход из социализма предполагает развитие постсоциалистическойэкономики как капиталистической экономики на собственной основе, т.е. решениепроблемы накопления, эффективного использования добровольных сбережений приутверждения их высокой доли в ВВП. Это в свою очередь требует снижения долигосударственных изъятий в ВВП.

Можно утверждать, что реальный выход из социализма требует установленияосновных параметров экономической политики далеко за рамками утвердившихся вразвитых рыночных экономиках. Так, доля расходов расширенного правительства вВВП не должна превышать 25-27% ВВП, уровень сбережений должен составлять неменее 22-25% доходов домашних хозяйств. Ниже должны быть крутизна и предельныйуровень прогрессии налогообложения индивидуальных доходов. Целесообразно ивведение предельных уровней отчислений во внебюджетные фонды (социальныйналог), с тем чтобы не только снизить общее налоговое бремя на предприятия, нои стимулировать их к выходу из «тени», к законопослушности вхозяйственном поведении. К началу 1997 года социальный налог как совокупностьотчислений во внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательногомедицинского страхования и занятости), а также в региональные фонды образованияи правоохранительных органов составлял 40,5% фонда заработной платы. Наширасчеты показывают, что для выхода на траекторию устойчивого экономическогороста социальный налог не должен превышать 32-33% фонда заработной платы.

Говоря о выходе из социализма, я делаю акцент на том, как выходить, какиездесь закономерности и особенности. Но ведь можно поставить вопрос и иначе: кудавыходить? Ответ вроде бы очевиден: в капитализм. Немало страниц посвященоописанию капиталистической системной трансформации. Однако должен ли это бытьобязательно капитализм того типа, который сформировался в развитых странахрыночной демократии (я говорю сейчас не о том, каким может статьроссийский капитализм в близкой перспективе по комплексу объективныхобстоятельств его становления и развития, а о том, каково здесь целеполагание,к чему нужно стремиться, какова субъективная цель трансформации иреформ), с большим государством, мощными перераспределительными механизмами,огромным налоговым бременем и т.п.? Ведь это результат не вполне естественногоразвития. В известном смысле это послевоенный капитализм, и отмеченные (исходные) его черты — суть издержки военного времени. Это капитализм, переживший«холодную войну», наложившую на него свой неизгладимый отпечаток.

Безусловно, социализм вчистую проиграл «холодную войну», полностьюподорвавшую его воспроизводст-снные механизмы. Но и капитализм ее не выиграл.Понуждаемый социалистическим вызовом в рамках «холодной войны», онпопался в ловушку пресловутого welfare state (государства всеобщегоблагоденствия). В 50-70-е годы государственные обязательства и государственныерасходы практически во всех развитых капиталистических странах стремительноросли (и в абсолютных величинах, и в долях от ВВП). Государство брало на себяобязательства в областях образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения,социального вспомоществования. Особенно быстрым был рост социальныхтрансфертов. В результате нарастали налоговое бремя, дефицитностьгосударственных бюджетов, внутренний долг, снижались нормы накопления,эффективность воспроизводственных процессов. В конечном счете подрывалисьосновы экономического роста в долгосрочном аспекте (данные МВФ о нарастанш:государственных расходов в развитых капиталистических странах приведены втаблице).

В 90-е годы ряд развитых стран сделал попытку сократить безмерно разросшиесягосударственные обязательства. В основе этого лежало два обстоятельства:во-первых, крах социалистической системы, девальвировавший социалистическийвызов как важнейший стимул наращивания объема государственных социальныхобязательств в развитых странах; во-вторых, снижение эффективности экономикэтих стран, их конкурентоспособности на мировых рынках. Швеция, Великобритания,

Государственные расходы (в % отВВП)

Страна 1937г. 1960г. 1980г. 1996г. Швеция 10,4 31,0 60.1 64,7 Франция 29,0 34,6 46,1 54,5 Бельгия 21,8 30,3 58,6 54,3 Италия 24,5 30,1 41,9 52,9 Австрия 15,2 35,7 48,1 51,7 Нидерланды 19,0 33,7 55,2 49,9 Германия 42,4 32,4 47,9 49,0 Норвегия - 29,9 37,5 45,5 Канада 18,6 28,6 38,8 44,7 Испания 18,4 18,8 32,2 43,3 Великобритания 30,0 32,2 43,0 41,9 Швейцария 6,1 17,2 32,8 37,6 Япония 25,4 17,5 32,0 36,2 США 8,6 27,0 31,8 33,3 В среднем 18,3* 28,5 43,3 47,1


* Без учета Германии и Японии, ведшихв то время войны или военные приготовления.

Бельгия, Нидерланды смогли несколько снизить объемы государственных изъятийиз ВВП. Однако их опыт показывает, что политически сделать это внеэкстраординарных условиях чрезвычайно трудно.

Поэтому выход из социализма — ни в коей мере не попытка скопировать системугосударственных обязательств, публичных финансов, распределения национальногодохода, существующую в стабильных, развитых рыночных демократиях. Верхнийпредел государственных обязательств для России должен определяться отнюдь немаксимальным, а минимальным их уровнем среди развитых стран. Это уровень США — 1/3 ВВП. Однако на практике избежать копирования макроэкономических пропорций,структуры государственных обязательств, политического устройства и т.п. в ходекапиталистической системной трансформации не удается.

Опыт посткоммунистической трансформации 90-х годов более чем 20 странбывшего восточного блока свидетельствует, что имеется два основных вариантасоздания политических условий, политического «сопровождения»реализации либеральных экономических реформ — краткосрочный и среднесрочный. Ихможно назвать революционным и эволюционным периодами, системной трансформациейи собственно реформами, периодами «особой политики» (по терминологииЛ. Бальцеровича) и обычной политики. Суть дела от этого не меняется. Важно, чтов краткосрочный период «особой политики» раскрывается «окнополитически возможного», позволяющее произвести максимально радикальныепреобразования.

«Окно возможностей» может открыться один раз, за которым последуетпериод нормальной политики. Оно может открываться два раза, наверное, может ибольше. Пока же, как мне кажется, больше двух раз ни в одной стране «окнавозможности» не было. И очень многое в ходе реформ определяется двумявещами: первое — насколько глубокие преобразования были проведены в период«особой политики» и второе -какой характер общенациональногоконсенсуса складывается к моменту выхода из этого периода.

Первое «окно возможностей» открывалось в конце 80-х — начале 90-хгодов с разбросом в несколько месяцев в разных постсоциалистических странах иопределялось оно, конечно, глубиной предшествующего кризиса. 4ei>' глубжекризис, тем решительнее преодолеваются основные препятствия на пути системнойтрансформации.

На этом пути, да и вообще на пути радикальных реформ существует барьерлегитимности прошлого. Его преодоление во многом связано, как отмечают Т. Эгери П. Вайс [2], с соотношением сил между конформизмом (его представляют теобщественные группы, которые выигрывают от сохранения старого строя) иантиконформизмом (связанным с теми общественными группами, которые проигрываютот сохранения строя). К началу 90-х годов в России, как и во всех другихпостсоциалистических странах, сложилась ситуация явно преобладающегоантиконформизма, в которой к числу проигрывающих от сохранения социализмаотносилось подавляющее большинство социальных страт, а немногие выигрывающие(часть бюрократической элиты) были настолько ослаблены и дискредитированыситуацией системного кризиса и «проигранной холодной войны», чтооказать серьезного сопротивления переменам не могли.

Такого рода ситуации в истории известны. Можно вспомнить системныетрансформации во Франции с 1793 года (после поражений в войнах с Австрией иПруссией), в Пруссии с 1807 года (после поражений от наполеоновской Франции), вРоссии с 1861 года (после поражения в Крымской войне), затем с 1906 года (послепоражения в русско-японской войне) и с 1917 года (в результате затяжной Первоймировой войны) — правда, в особом варианте социалистической трансформации.

В период «окна возможного» прошлый строй и прошлая политика, ихлегитимность настолько девальвированы, что общество готово на значительныесоциально-экономические жертвы в ходе радикальных преобразований,конституирующих новый строй и новую политику. Соотношение между конформизмом инонконформизмом в политической структуре принципиально меняется в пользунонконформизма: силы, стремящиеся к изменению status quo, преобладаютнад силами, которых устраивает его сохранение. На этом базисе можно проводитьдостаточно глубокие преобразования, и, собственно говоря, та ситуация, которуюмы видим сейчас, во многом определяется тем, насколько продолжительным был этотпериод и насколько далеко удалось тогда продвинуть глубинные преобразования.

Однако что происходит затем? Стабилизируется новый политический режим,стабилизируется новый строй, вырисовываются структуры политических партий,общественных институтов. И тут мы видим довольно интересную вещь: некоторыестраны Центральной Европы выходят из периода «особой политики» впериод нормальной политики в ситуации, когда ряд параметров экономической политикии ряд параметров в организации гражданского общества оказывается очень похожимна то, что имеет место в развитых странах. Скажем, уровень изъятий расширенногоправительства из ВВП и в Польше, и в Венгрии, и в Чехии похож на то, что есть вЗападной Европе, даже на то, что есть в Скандинавии.

Складывается определенный консенсус относительно сути социальной иэкономической политики в нормальный период. Общество готово на значительныежертвы в период «особой политики», но не готово на это в периоднормального, стабильного развития. Ход дальнейших преобразований определяетсяпреимущественно двумя параметрами. Во-первых, тем, насколько далекопродвинулись, реформы в период открытого «окна возможного»(достигнутые пределы жесткости бюджетной и денежно-кредитной политики, защитыправ собственности, либерализма внешнеторговой и курсовой политики и т.п. затемстановится довольно трудно подвергать переоценке). Во-вторых, тем. каковхарактер общенационального социально-политического консенсуса относительнообласти допустимых значений экономической политики, характера реформ на период«обычной политики».

В ходе распада идеологической и политической системы социализма в 80-е годына основе соединения идей демократии (политический либерализм) и капитализма(экономический либерализм) такой консенсус сложился в бывших социалистическихстранах. Он стал не только движущей силой политической революции(«бархатные революции» 1989 года в странах Восточной Европы, август1991 года в СССР и т.д.), но и движущей силой формирования «Вышеградскогоконсенсуса» (а также его варианта — «Балтийского консенсуса»)относительно ориентиров и инструментов экономической политики. В России жетакой консенсус оказался чрезвычайно неустойчивым, поскольку не скреплялся ценностнойустановкой на достижение национально-государственной независимости. Длябольшинства населения России и других бывших советских республик (кромеприбалтийских) национальная независимость была не столько ценностью, за которуюлюди были готовы платить терпением за жесткость реформ, сколько жертвой, закоторую требовалась компенсация.

«Вышеградский» (а также «Балтийский») консенсус нетолько не разрушился в первые годы после краха коммунизма, но и стал основойдолгосрочного прагматического общенационального консенсуса относительнонеобходимости проведения глубоких либеральных реформ и жесткойфинансово-экономической политики. Важным его следствием оказалось то, что сменаправительств, переход правящих партий в оппозицию и наоборот не опровергалипринципов реформистской экономической политики, а развивали их. Объяснениеэтого феномена требует отдельного исследования. Здесь же можно указать на такиемоменты, как гомогенность общества в указанных странах, наличие традиций«буржуазной демократии», неискорененность частной собственности ипредпринимательской инициативы даже в период социализма, ориентация общества назападные ценности, в том числе и в сфере экономической политики.

Однако «Вышеградский консенсус» не только продвигает реформы, но иставит социально-политические пределы их радикальности. Перенос на почву,которая приносит от 2 до 4 тыс. долл. на душу населения в год урожая ВВП (отЛитвы до Венгрии), политико-экономических реальностей, характерных для стран сгодовым ВВП на душу населения на порядок большим (от 20 до 40 тыс. долл., отВеликобритании до Швейцарии), создает стопорящую дальнейшие преобразования ипрепятствующую долгосрочному устойчивому экономическому роступолитико-экономическую конструкцию «относительно богатогогосударства». Так, в Польше, имевшей в 1995 году 2790 долл. ВВП на душунаселения, отчисления в распределительную пенсионную систему составили 15,4%ВВП, что превышает уровни многих развитых стран и создает труднопреодолимыепрепятствия долгосрочному экономическому росту.

Другой долгосрочной проблемой является утверждение в большинствепостсоциалистических стран имитационной модели демократии (режим относительнодемократического государства, т.е. создающего те же демократические структуры ипроцедуры, что и развитые рыночные демократии, при отсутствии аналогичных«кредитных историй» демократии, структуры и согласованностигражданского общества). В целом это ведет к утверждению худших сторон западнойдемократии (структурированного лоббизма в интересах организованных групп,разного рода политико-экономических корпораций) при относительной неразвитостилучших ее сторон -механизма индивидуальной и коллективной ответственности запринятие и реализацию важных решений. Понятно, что на ранних этапах развитиядемократия не может не быть имитационной (то же характерно и для странЛатинской Америки, Восточной Азии). Однако в Центральной и Восточной Европеиспользование демократических институтов и процедур в интересах организованныхгрупп давления особенно явно и масштабно.

В целом можно резюмировать, что тот уровень общественного баланса, прикотором большинство восточноевропейских стран вышло из периода «особойполитики», создает очень серьезные проблемы для долгосрочногоэкономического роста.

Таким образом, получается, что есть две границы глубины преобразований.Во-первых, это те границы, которые дает существующий опыт развитых стран, — ипо параметрам государственных изъятий, и по налогообложению, величине дефицитагосударственного бюджета, и по другим макроэкономическим параметрам. Вообще,этот опыт не столь блестящий. Характерный пример — Швеция, где в течениедолгого времени поддерживался запредельно высокий уровень государственныхизъятий (расходы расширенного правительства) из ВВП — 60-70%. В результатестрана, занимавшая по уровню ВВП на душу населения (интегральный показательобщественного богатства) в 1970 году четвертое место в мире, к 1990-муопустилась на девятое, а к 1995 году — даже на шестнадцатое.

В любом случае позволить себе такого рода нежесткую макроэкономическуюполитику могут лишь страны с достаточно большим ВВП на душу населения. Но когдатакого же рода политику проводят страны, у которых он в несколько раз меньше(не 20-40 тыс. долл. на душу населения, а 2-4 тыс. долл.) — а этопрактически все центрально- и восточноевропейские страны, кроме Словении — возникают очень серьезные среднесрочные экономические проблемы. Имея ВВП надушу населения в пять, а то и в десять раз меньше, они позволяют себе такой жехарактер макроэкономической политики, такой же уровень государственныхобязательств, попытку держать такую же долю ВВП, затрачиваемую на социальноеобеспечение, как в абсолютно богатых странах.

Во-вторых, границу глубины преобразований задает тот характер национальногоконсенсуса, который складывается после системной трансформации в этих странах ине позволяет серьезно менять параметры проводимой политики. Скажем, экономистампонятно, что тот уровень пенсионных отчислений, который существует в странахВышеградской группы (в Польше, например), непозволительно высок, но заставитьобщество считаться с перспективой его снижения чрезвычайно трудно. Сложиласьдостаточно жесткая система социального баланса, политического баланса, вкоторой центрально- и восточноевропейские страны очень быстро воспроизводят всенедостатки политической системы развитых демократий. Представительные органы восновном являются выразителями интересов наиболее организованных и сильных влоббистском смысле слоев общества, интересы налогоплательщика представленыменьше всего, а интересы организованных бюджетополучателей — в наибольшейстепени. В этом же плане действуют и другие структуры гражданского общества,например профсоюзы (Польша — характерный пример). Плюс к тому мы видим некую«двуличность» политических партий: налицо разрыв между риторикой иэкономическим содержанием, между политическим смыслом деятельности той или инойпартии и экономической политикой, которую она поддерживает. Так, в Венгриипервое послекоммунистическое правительство, правительство Венгерскогодемократического форума, продемонстрировало пример того, как политическийлиберализм отлично уживается с экономическим социализмом. Социалистических черту этой партии было гораздо больше, чем у той партии, которая называет себясоциалистической. Такого рода примеры можно встретить и в других странах. Это иЛитва, где правительство Трудовой партии проводило более либеральнуюэкономическую политику, чем правительство Саюдиса. В России вспоминается,например, движение «Яблоко» — политически либеральное и при этомэкономически-социалистическое.

Вот этот набор проблем: социальный баланс в обществе, который не готовпринять ужесточение макроэкономической политики, плюс определенная структураполитических партий, вынужденных быть политически либеральными, но могущих себепозволить при этом быть экономически нелиберальными, плюс структурагражданского общества, профсоюзы и т.д. — все это становится наборомблокираторов на пути экономических реформ, на пути проведения более разумноймакроэкономической политики. Набор этих проблем наиболее ярко проявляется встранах Вышеградской группы.

Другая группа — Балтийские страны. Там многое похоже, но социальный балансудается достигнуть на уровне гораздо меньших государственных изъятий из ВВП,т.е. общества этих стран готовы были пойти на большие жертвы и на болеерастянутые во времени лишения в области ожесточения макроэкономическойполитики, чем общества стран Вышеградской группы. Наверное, это определяется итем, что у HRX гораздо позже решился вопрос об успешности системнойтрансформации. Они очень долго ощущали опасность с Востока, от нас. Этопозволяло обществу достичь гораздо большей степени мобилизации, гораздо большейготовности нести дополнительные жертвы. Достаточно вспомнить о серьезныхизменениях в пенсионном законодательстве Эстонии, об очень быстро проведеннойрадикальной жилищно-коммуналь-ной реформе во всех странах Балтии.

Причем и внутри балтийского блока есть разница между экономической политикойЭстонии и Латвии, с одной стороны, и Литвы — с другом. Я хочу высказатьгипотезу, что это во многом связано с разным демографическим составомнаселения. То, что эстонское и латвийское общества по существу биэтнические,стимулировало их политическую элиту к большей отмобилизованности, оначувстчовалз большую опасность неудачи трансформации, сворачизанил сначалаполитических, а затем и всех остальных преобразований. В Литве же эта опасностьощущалась в 90-е годы как гораздо меньшая и потому общество скорее достигалоуровня социальной комфортности, характерного для более экономически развитыхгосударств.

Такой быстрый выход на уровень комфортности, с моей точки зрения,чрезвычайно опасен для судьбы преобразований. «Ничто не угрожаетполитической системе, достигнут некий социальный баланс, работают основныеинституты гражданского общества, ну, что же вы после этого хотите, чтоб мысокращали отчисления в фонды социального страхования, чтоб мы повышалипенсионный возраст и сокращали изъятия из ВВП для пенсионных нужд? Этоабсолютно невозможно». Такова типичная логика рассуждений в подобнойситуации.

Конечно, реальное многообразие политик, проводимых а разных странах, гораздошире той простой формулы, которая включает успешность преобразования в период«особой политики» и характер достигаемого затем национальногоконсенсуса. Есть примеры стран, в частности Болгарии, перед которыминеоднократно открывались «окна политической возможности» для быстрыхпреобразований.

Первое «окно» для Болгарии распахнулось тогда же. когда и передостальными центральноевропейскими странами — в период «бархатныхреволюций» 1989 года. Но она не воспользовалась этим «окном».Там были самые медленные преобразования: это касается и отношенийсобственности, и институциональных реформ, и денежной политики, имакроэкономической политики. Особенно это касалось периода деятельности второгоправительства социалистов. Тогда проводилась чрезвычайно мягкая и чрезвычайнослабая макроэкономическая политика. Однако для Болгарии открылась возможностьвторого «окна». Ее создал глубокий финансовый кризис, начавшийся в1995 году, который опять-таки девальвировал как легитимность существовавшейполитической системы, позволил провести досрочные выборы, так и основымакроэкономической политики, проводившейся социалистическим правительством.Общество оказалось готовым к тому, чтобы согласиться на довольно серьезноеужесточение всех параметров макроэкономической политики.

В этом смысле финансовый кризис в Болгарии оказал благотворное воздействие.Выход из него был достаточно позитивен, на мой взгляд, благодаря тому, что вБолгарии оказалось два быстро извлекаемых ресурса. Во-первых, это политическийресурс, политическая альтернатива, известная в обществе, пользующаяся егодоверием, абсорбировавшая хороших профессионалов и пользоваршаяся кредитомдоверия в международном финансовом сообществе. То есть можно было достаточнобыстро передать рычаги управления макроэкономической политикой этойструктурированной готовой политической силе. Во-вторых, в Болгарии имелисьресурсы быстрого и глубокого ужесточения денежной политики, поскольку впредшествующий период она была чрезвычайно мягкой. Это все и произошло послетого, как был установлен режим currency hoard денежной политики,проведены досрочные выборы, сформировано новое правительство и общество второйраз за сравнительно короткий промежуток времени согласилось на достаточносерьезное ужесточение основных параметров проводимой экономической политики.

Со сходной ситуацией теперь сталкиваются и страны СНГ, включая Россию. Послекороткого первого «окна политически возможного» происходилодлительное топтание на месте, когда не сложился общественный консенсусотносительно должного направления преобразований и в течение всех этих летпочти ежегодно общества стран СНГ должны были делать для себя политический иэкономический выбор, когда оказалось, что системная трансформация вовсе незавершена в первый период политически возможного и ее судьба находится подполитической угрозой постоянно.

Это воспроизводит потенциал для открытия второго «окна политическивозможного». Его составляют, с одной стороны, незавершенность системнойтрансформации, с другой — нестабильная неупорядоченная макроэкономическаяполитика, которая может воспроизводить глубокие кризисные ситуации,провоцирующие новую девальвацию легитимности предшествующего правительства,предшествующего курса. Мы видим такого рода моменты в Армении и в Грузии. Мывидим такого рода процессы на Украине и в России. Сейчас практически все страныСНГ оказываются в ситуации, когда перед ними открывается второе «окнополитически возможного», и весь выбор состоит в том, насколько удастся преуспетьв проведении глубоких преобразований. Причем выходом из них может оказатьсясоциальный консенсус на гораздо более низком уровне государственных изъятий изВВП, чем это было не только в странах Центральной Европы, но и в странахприбалтийской группы.

Если говорить об «окне политически возможного», то надо отличатьреальное «окно» от похожей на него политической ситуации. Пока впостсоциалистических странах их было не больше двух. В том числе и в России,которая переживает второе «окно возможного» сейчас. Были обстоятельства,выглядевшие похожими на «окно возможного». Апрель и октябрь 1993года, ноябрь 1994 года, наконец, июль 1996 года — вот те вехи, которые можнобыло принять за «окно возможного», но на самом деле таковыми неявлялись.

Дело в том, что, на мой взгляд, существует четыре параметра, по которымможем судить о том, открывается или не открывается второе «окновозможного».

Первое — «окно» должен конституировать не кризис системы, а кризисв системе, потому что кризис системы порождает первое «окно возможного»,а системная трансформация в дальнейшем данную проблему снимает. Но из этогоследует, что в России по крайней мере до середины 1996 года, когда вопросполитического реванша не снимался с повестки дня, не могло появиться реального«окна возможного». Дело в том, что в этой ситуации граждане,поддерживающие либеральные реформы, должны блокироваться с теми, кто их неподдерживает, против общего врага. Была настолько большая опасностькоммунистического реванша, что приходилось заключать союз. за который нужнобыло платить слишком большими компромиссами. Приходилось отказываться от оченьмногого в экономической политике, чтобы обеспечить невозврат в ту неприятнуюточку распада социализма, из которой мы вышли. Поэтому любые намеки на открытие«окна» до середины 1996 года, когда вопрос «кто кого?» былокончательно решен в пользу капитализма и капиталистическая системнаятрансформация стала необратимой, не могли получить условий реализации.Про-реформистские силы должны были вступать в антиреваншистские коалиции радисохранения наиболее общих условий продвижения реформ хотя бы и в сколь угодноурезанном виде. Платой за сохранение возможности проведения реформ зачастуюстановилось их фактическое непроведение.

Вторым важным условием открытия второго «окна возможного» являетсясерьезный, очень глубокий экономический кризис, затрагивающий не толькополитико-деловую элиту, но и общество в целом. Почему, например, кризис ноября1994 года после известного «черного вторника», когда банковская сферабыла потрясена, валютная политика опрокинута и в результате власти вроде быпоумнели, я не могу отнести к «окнам возможного»? Потому что это былкризис внутри элиты, а элита у нас была и остается объединенной финансовой иполитической. Здесь все происходило, как говорится «в семье», и меры,которые принимались после этого кризиса, были также локальными и ограниченными.Кризис же, способный открыть «окно», должен выйти за пределы элит.Таков фискальный кризис рубежа 1996-1997 годов. Он вышел за пределы финансово-экономическойэлиты, произвел значительные потрясения, спровоцировал массовые неплатежи позарплатам и пенсиям, тем вывел проблему кризиса за пределы интересов элит испровоцировал готовность к принятию значительно более радикальных мер, чем те,которые были приняты после осени 1994 года и привели к тому, что обычнонеправильно называется финансовой стабилизацией. Гораздо более корректно ееназывать денежной стабилизацией.

После осеннего кризиса 1994 года властям был предложен понятный им механизмвыхода из сложившейся ситуации. В результате вместо того, чтобы решать проблемуглобальную и труднейшую, настоящую проблему фискального кризиса, решализаменяющую (и гораздо более простую) проблему поиска так называемыхнеинфляционных источников финансирования бюджетного дефицита. И получилось, чтоденежная политика и политика формирования финансовых рынков вырвались вперед, афискальная политика здорово отстала. И действительно, в условиях серьезноголоббистского давления крайне трудно проводить меры финансового регулирования,гораздо легче осуществлять некие технические меры. которые позволяют как-топокрыть разрыв между государственными обязательствами и возможностью налоговогоих финансирования.

Поэтому наша налоговая реформа имеет уже пятилетнюю историю. (Причем, помоему глубокому убеждению, задача состоит совсем не в том, чтобы увеличитьналоговые сборы, а в том, чтобы просто по-другому их перераспределить, неподавляя стимулы к экономическому росту.) Поэтому у нас абсолютнонедореформированы все отрасли социальной сферы, которые одновременно тесносвязаны с расходными статьями бюджета. Все эти годы мы наращивалигосударственный долг, утешая себя тем, что мы очень далеки от красной черты:ведь в сравнении с европейскими странами по любому параметру (по отношениюдолга к ВВП, по отношению долга к объему экспорта, по стоимости обслуживанияотносительно экспорта) мы находимся на достаточно приличном уровне. Все этосоздало опасную ситуацию комфортности и расслабления для власти. Глобальныйкризис принимался за локальный, и его лечили локальными мерами. Такнакапливался тот горючий материал, который затем создал настоящий кризис, а онуже открыл «окно возможного».

Третий параметр отнесения политической ситуации к категории «окнаполитически возможного» — отсутствие близких политических ограничений, ккоторым относятся выборы, избирательные кампании и все неприятности, которые сними связываются. Причем чем дальше мы продвигаемся по пути превращения вдемократию (хотя бы имитационную демократию), тем более серьезным является для насэтот фактор. Скажем, если бы в период начала реформ нам грозили выборы,например в марте 1992 года, — это не было бы серьезным фактором ломкинормальной экономической политики. Но уже осенью 1993 года выяснилось, чтоприближающиеся выборы и принятие Конституции оказались тем фактором, которыйпоставил под сомнение разумную политику и не дал ей реализоваться. Еще болеезначимыми оказались в этом смысле выборы 1995-го и 1996 годов.

«Окно» открывается в том случае, если в политической перспективе(по крайней мере два года) нет парламентских или президентских выборов. Иначепровести разумные и комплексные преобразования не удастся. Они будут принесеныв жертву очередному приступу предвыборного популизма, как это произошло осенью1993 года, когда в целом ситуация казалась благоприятной для проведенияполитики реформ, но декабрьские выборы в Государственную Думу принципиальноизменили политическую картину в пользу популизма. Нужно иметь хотя бы полтора — два года для того, чтобы осуществлять более серьезные и трудные меры. чемманипуляции со ставкой рефинансирования, прежде всего долгосрочные мерыфискального оздоровления. До конца 1996 — начала 1997 годов такой возможностиоткрытого «окна» у нас не было.

Наконец, четвертый критерий — наличие программы преобразований, программыуглубления реформ и команды, способной ее реализовать, а также наличиеготовности во власти эти реформы поддержать. В разные периоды этот фактор в тойили иной степени присутствовал, но, по-моему, до начала 1997 года реформаторы вправительстве отрабатывали тот задел, который в основном был создан в конце1991 -начале 1992 года. Не было принципиально новых программных наработок,которые появились в начале 1997 года.

По всем этим критериям, то, что сложилось к началу 1997 года, было действительно«окном возможного». Два года до ближайших выборов. Достаточно длятого, чтобы начать преобразования и получить некоторые результаты от них.Создан задел серьезных наработок по налоговому законодательству, по бюджетномузаконодательству, по институциональным реформам, по реформе естественныхмонополий, по реформированию социальной сферы и т.д. Есть готовность командыреформаторов. И самое главное — налицо настоящий глубокий кризис: фискальныйкризис, а также финансовый кризис, развивающийся на базе фискального кризиса.Он действительно потрясает не только элиту, но и все общество, а для элитыставит вопрос о самосохранении. Она хочет выжить и физически, и как элита иготова применять горькие лекарства, готова к тому, что отдача будет не сегодня,а чуть позже.

Все это позволило, начиная с марта 1997 года, провести тот наборпреобразований, который в основном вписывается в рамки финансовогорегулирования: это и разработка нового налогового законодательства, новогобюджетного кодекса, системы конкурсных государственных закупок, котораяпозволяет экономить бюджетные средства, это переход к денежной приватизации,решающей фискальные, а не какие-то другие проблемы, это создание среднесрочногогоризонта финансового планирования, введение определенных лимитов нагосударственные расходы и т.д. То есть главная задача — минимизироватьгосударственные обязательства и фактические государственные расходы,застабилизировать налоговое бремя, изменив его структуру. Второй набор — институциональные реформы. Это касается и контроля естественных монополий, иразработки пенсионной реформы, и всего, связанного с земельной реформой(создание рынка земли, ипотеки и т.д.). И наконец, третий набор -мерысоциального регулирования, которые позволяют снизить бюджетное бремя в долгосрочномпериоде, реформы здравоохранения, образования (переход здесь к подушномуфинансированию не учреждений, а социальных услуг), меры по упорядочению системысоциальных пособий и т.д.

Конечно, процессы развиваются неоднозначно. Можно выделить два этапа. Смарта примерно до июля 1997 года реформы шли достаточно быстро и эффективно.Есть показатель этой успешности, более объективизированный, чем личныенаблюдения, — собираемость налогов. Налогоплательщик, особенноинституированный, очень хорошо реагирует на подлинную активное гь в областифинансового регулирования. Он начинает платить налоги, реагируя на то, чтогосударство делает п области сокращения своих обязательств, на то, что оноделает с реструктуризацией налоговой недоимки, с обращением взыскания наимущество должника и т.д.

А вот с июля 1997 года и субъективные, и объективные показатели начинаютидти вниз. Прежде всего это касается собираемости налогов, потому что во многомналогоплательщики перестали всерьез рассматривать меры по финансовому регулированиюкак реальные, рассчитанные не только на то, чтобы их объявить, но и на то,чтобы их реализовать. Наконец, известные события ноября 1997 года, попыткапосредством провоцирования громких политических скандалов «выдавить»реформаторов из правительства, настолько осложнили ситуацию, что возникаетвопрос, открыто ли еще это «окно» или оно уже захлопнулось? Во всякомслучае период времени, оставшийся до начала избирательной кампании (даже есливыборы в парламент будут в срок), далеко не достаточен для того, чтобызапустить такие серьезные вещи, как, скажем, реформа пенсионной системы даже втом «секвестированном» виде, в котором она сейчас предлагается. Идаже если предположить, что события будут развиваться самым лучшим образом и вовластных структурах будет достигнуто некое понимание необходимости вернуться ктому темпу преобразований, который был взят изначально, времени уже остаетсяочень мало.

Одна из основных проблем второго «окна политически возможного»состоит в том, что сопротивление противников «конкретных» реформвторой стадии (та или иная корпорация, естественная монополия с отрядом занятыхна ней) гораздо более организовано и динамично, чем сопротивление противников«общих» реформ на их первой стадии (население в целом, вкладчики вбанковские учреждения в целом, пенсионеры в целом и т.п.). Это видно хотя бы напримере взаимодействия правительства России с Газпромом и РАО ЕЭС.

Здесь перед нами вообще острейшая дилемма проведения либеральнойэкономической политики: выигрыши от нее равномерно получают все, поэтому каждыйне чувствует сгбя выигрывающим относительно других. Это психологическималозаметные выигрыши, проигрыши же четко связаны с определеннымикорпоративными, социальными, ведомственными, региональными группами. Так,отмена налоговых льгот несет вполне конкретный финансовый ущерб определеннымвесьма политически влиятельным корпорациям, что мобилизует сильное политическоесопротивление. В результате же такой отмены может быть облегчено финансовоебремя для всех налогоплательщиков, что очень полезно для экономики, но немобилизует адекватной политической поддержки. Соответственно, невозможно решитьэти задачи без решения проблем государственной бюрократии, ее качества иготовности содействовать реформам.

Почему? Какие политические проблемы определили недостаточно эффективноеиспользование того «окна», которое было и, возможно, еще все-такиприоткрыто? Я бы выделил здесь четыре момента разной степени значимости.

Первое. Принцип команды, хорошо себя зарекомендовавший в условиях первого«огна возможного» (героический период российских реформ),наталкивается в условиях второго «окна» на три трудноопределимыхпрепятствия: неготовность и некачественность государственной бюрократии;ненадежность, временность поддержки политического руководства страны, избыточноподверженного лоббистским влияниям; деструктивная позиция федеральнойзаконодательной власти в условиях, когда соответствующее законодательноеобеспечение реформ является обязательным условием их эффективности.

Мы постоянно наталкиваемся на то, что реформы идут в слишком разныхплоскостях, например в региональной плоскости. Реформаторы вынуждены постоянновзаимодействовать с региональными элитами. Они постоянно наталкиваются напределы в федеральном законодательстве, а проводить реформы на основе указовисполнительной власти становится все труднее. В частности, печальная судьбаналогового реформирования говорит о том, что здесь мы выходим за прежниепределы. Масштаб задач диктует необходимость перехода от кризисного управления,каковым является метод команды, к некоему нормальному управлению реформами,невозможному без создания достаточно широких прореформистских политических иобщественных коалиций.

Второе, с этим же связанное, — законодательная база, парламент.Представляется. что в ближайшее время парламентские выборы в России станутболее важными, чем президентские, независимо от того, сохранится ли тот перекосв сторону президентской власти, который зафиксирован в Конституции, илиситуация как-то изменится. В отличие, скажем, от 1995—1996 годов, когда выборыв парламент были всего лишь «праймерис» по отношению к президентскимвыборам. Следующие выборы в парламент будут иметь очень большое значениепотому, что без нормального взаимодействия правительства и парламента, безпринятия действительно нормального законодательства, прежде всего фискального,мы дальше продвинуться не сможем. Механизм парламентского большинства,штампующего нужные законы, будет крайне необходим.

Третий момент — проблема президентской власти. Преобразования и первой, ивторой волны, и первого, и второго «окна возможного» все-такиопирались на то, что реформаторы работают, а президентская власть дает имвозможность работать. Реформаторы не вмешиваются в дела президентской власти, аона не очень лезет в дела реформаторов. Так продолжается только в периодсобственно кризисного урегулирования. Когда пожар потушен или кому-то кажется,что он потушен, с президентской властью начинают происходить серьезныеизменения.

С моей точки зрения, президентская власть в ее нынешнем виде, внезависимости от персоналий себя серьезно исчерпывает: у нее очень большаяинерция преоб-разовывания в клановость. Преобразование в клановость, принятиерешений не по их экономической целесообразности, а по набору самых разныхдругих причин создают основу для возникновения тупиковой ситуации.

Четвертый, на мой взгляд, самый важный момент — неразделенность политическойи экономической власти. Существует точка зрения, согласно которой очень хорошо,что у нас происходит консолидация новой и старой политической элиты, грубоговоря, коммунистов и нынешней правящей «партии власти». От этого,дескать, открывается выход к некоему цивилизованному варианту развития:коммунисты постепенно преобразуются в социал-демократов, «партиявласти» тоже институционализируется в нормальную консервативную партию,единая элита и единые правила игры для единой элиты позволят в дальнейшемизбежать потрясений и стать нормальным цивилизованным обществом. Это было бытак, если бы речь шла только о консолидации политической элиты как таковой. Новедь происходит не консолидация политической элиты, а консолидация несколькихполитико-деловых элит. Каждая из них не только политическая, у каждой есть свояделовая компонента, и это, на мой взгляд, чрезвычайно опасно. Это делаетполитику в масштабах всего политического спектра слишком большой заложницейтого, каковы взаимодействия по линии «власть — деньги», по линиинескольких политико-деловых элит, ранее разорванных, а теперь способныхсоединяться и принимать такие решения, которые не идут на пользу реформам.

Сейчас в России под эгидой такой политической консолидации создаетсястратегический антиреформистский альянс тех, кто является сторонниками большогои сильного государства (обращенная в прошлое коммунистическая партия), и тех,кто выступает за ныне существующее большое слабое государство, в котором естьогромный набор обязательств и нет рычагов для их финансового обеспечения, естьогромная государственная собственность, но нет механизма, заставившего бы ееработать. Вот этот альянс тех, кто за большое и сильное, вышедшее из прошлого,и тех, кто за большое и слабое, укоренившееся в настоящем, по-моему, создаеточень серьезную стопорящую ситуацию для продвижения реформ в будущее.

Поэтому кроме тех моментов, которые были отмечены выше, все-таки центральнаязадача — это отделение собственно политической элиты, выделение ее из тогосимбиоза денег и власти, который существует сейчас, и развитие ее по своимсобственным законам. Если в какой-то степени эти задачи мы сможем решить кследующему циклу (а следующий цикл откроется с начала следующего тысячелетия),тогда можно будет говорить и о третьем «окне возможного», и о том,что его удалось использовать гораздо эффективнее, чем первые два.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Улюкаев А. Демократия, либерализм и экономический рост // Вопросыэкономики. 1997. №11.

2. Eger Т., Weis P. Economic Transformation Processes. Berlin, 1993.

еще рефераты
Еще работы по экономике