Реферат: Возможные пути совершенствования системы территориального управления России

Уткин Э. А. Денисов А. Ф.

Во всем мире задачи повышения эффективностигосударственного управления приобретают все большую значимость. Однакоуниверсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, несуществует, каждое государство должно вырабатывать собственную модель, наиболееподходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетомнациональных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмыслениянационального, и мирового опыта выживания и развития в меняющихся условиях. Наего основе необходимо создать новую модель территориального управления России,создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны. Возрастающеевнимание органов государственной власти к данной задаче позволило ускоритьпроцесс разработки и внедрения различных механизмов повышения эффективностивертикали государственной власти. К сожалению, отсутствие системного подходапри их разработке обусловило слабую проработку механизмов их реализации. Крометого, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалосьсильно осложнено.

Важным достижением мировой науки за последниедесятилетия следует считать осознание того факта, что наша планета имеетограниченные запасы природных ресурсов и что их бездумное расходование приводитк нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессуформирования новых, глобальных подходов к территориальному управлению,определяемых законами природы и вынуждающих политиков к отказу от привычныхсхем.

Особенностями положения России являются огромныеразмеры территории, на 60—70% покрытой вечной мерзлотой, затрудненность доступавнутренних регионов к открытым океанам, расположение на стыке разных культурныхмиров и цивилизаций. Обеспеченность природными ресурсами в расчете на одногожителя России почти в 5 раз выше, чем в США, и в 19 раз больше, чем в ЗападнойЕвропе. До распада СССР Россия имела свободный доступ практически ко всем видамминерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, обеспечиваясамодостаточный характер экономики, хотя и в условиях значительных энергетическихзатрат на их добычу и переработку. В настоящее время Российская Федерациялишилась доступа к 30—40% основных видов минерального сырья. Из-за нарушениямежотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены наотдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычунерентабельным. Утеряны наиболее привлекательные сельскохозяйственные районы,многие важные месторождения полезных ископаемых и транспортные артерии.

Характерной особенностью России является неравномерностьосвоения ее территории. Процесс организации территориального управления всегдаотличала неполная вовлеченность природных и иных территориальных ресурсов вобщий ресурсообмен, содержащий серьезные диспропорции. Подобнаянесбалансированность все более пагубно сказывается на возможности Россиисохранять контроль и эффективно управлять на своей территории и являетсяисточником серьезных долгосрочных угроз. Особенно ослаблена эффективностьуправления в малоосвоенных и быстро деградирующих регионах Крайнего Севера иСибири.

Одним из наиболее серьезных негативных последствийнесбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивогоразвития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасностьвсегда была достаточно актуальной для России, традиционно компенсировавшей своюуязвимость, возникающую из-за несбалансированного развития усилениемцентрализации власти, более жестким подчинением центру удаленных областей.

В большинстве индустриально развитых стран идетпроцесс реструктуризации компаний, слияний и поглощений, усиливается тенденцияроста числа соглашений о совместном проведении крупных финансовых операций,осуществлении единых промышленных проектов большого масштаба. В то же время вовзаимоотношениях хозяйствующих субъектов на постсоветском пространстве решающеезначение имеют горизонтальные связи между предприятиями, строящимися с учетомкраткосрочных финансовых интересов. Долгосрочные, стратегические экономическиесвязи должного развития, к сожалению, пока не получили.

Количественной мерой экономической интегрированноститой или иной территории может служить доля товарообмена, приходящаяся насоседние регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.

В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80%общего суммарного вывоза из союзных республик, а весь межреспубликанский оборотв суммарном внешнеторговом обороте до 70%. В начале 90-х гг. товарооборот междустранами СНГ достигал 21% их суммарного ВВП, в то время как в странахЕвропейского Сообщества — 14%. В 2000 г. товарооборот между странамиСодружества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в Европейскомэкономическом сообществе на долю взаимных поставок приходится около 62%внешнеторгового товарного оборота.

Такое положение связано с тем, что на первом этапестановления СНГ в бывших республиках в основном происходили процессыдезинтеграции. По экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связеймежду бывшими союзными республиками выпуск конечной продукции уменьшился всреднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе стратегическиважных.

Разрыв кооперационных связей между предприятиямипородил ряд сложных проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и передроссийскими. Многие регионы России не только экспортируют стратегические видыпродукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов,комплектующих изделий из стран Содружества. Хотя в России и сконцентрированоболее 20 % мировых запасов природных ресурсов, экономика испытывает острыйдефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова,редких металлов, ртути и др. Новая для России проблема дефицита ряда сырьевыхресурсов привела к снижению объемов производства, а в ряде случаев и к снижениюкачества продукции металлургии, сокращению выпуска высококачественныхлегированных сталей и сплавов. В то же время как на внешних, так и навнутренних рынках часто возникает экономически нерациональная и необоснованнаяконкуренция производителей из разных стран СНГ, вызывающая значительныефинансовые потери. Разрушение единого экономического пространства на территориибывшего СССР произошло и по многим другим жизненно важным направлениям.

При резком сокращении объема российских инвестиций вэкономики государств СНГ значительно увеличились прямые инвестиции западных инвесторов.Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в сферы, представляющиеинтерес для России. Следует учитывать, что целью иностранных инвестиций, восновном, является не долгосрочное развитие объекта инвестиций, а получениестратегического контроля над ключевыми объектами экономики.

Под контроль иностранных компаний уходят не толькоместорождения полезных ископаемых, но и новейшие оборонные предприятия свысокими технологиями, выпускающими наукоемкую продукцию, которые могли быстать опорными “точками” экономического роста и возрождения интеграционныхпроцессов. Зарубежные компании часто скупают напрямую или через подставныефирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов инфраструктуры и,становясь их собственниками, замораживают или свертывают производство.

Взяв курс на активное проникновение в экономическоепространство бывшего Советского Союза, страны ЕС и США продолжают сохранятьжесткие ограничения на вхождение в их экономику. Стремление России и стран СНГвключиться в мировую рыночную экономику сдерживается, порой Россия вытесняетсядаже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была конкурентоспособной ипользовалась спросом. Для этого экономически развитые страны используют двойныестандарты в подходах к развитию торгово-экономических связей с Россией,различные протекционистские меры по защите своих товаров, антидемпинговое икомпенсационное законодательство.

Остро встает вопрос о путях обеспечения жизненноважных интересов России. В наиболее общем виде такими интересами будут двепотребности:

— в выживании, обеспечении самосохранения ибезопасного существования общества и государства как первичного условия для ихпоследующего развития;

— в собственном развитии указанных субъектовбезопасности, раскрытии и наиболее полном использовании их возможностей,качественном совершенствовании.

Исходя из необходимости отстаивания данных интересовна современном этапе государственная стратегия повышения эффективноститерриториального управления должна быть ориентирована в первую очередь наподдержание достаточного уровня жизни населения, на обеспечение целостности иединства экономического пространства страны, формирование условий дляустойчивого и стабильного развития реального сектора экономики России. Эти целидолжны быть не только определены, но и обоснованы, одобрены и поняты всемиполитическими силами общества. Важным условием достижения поставленных целейявляется формирование соответствующей нормативно-правой базы.

Необходимо создание прочной законодательной базы,обеспечивающей условия для долгосрочного развития страны за счет более полногои сбалансированного использования внутренних ресурсов. Одним из основныхпрепятствий для создания такой базы является отсутствие целостной системытерриториального управления. В настоящее время ни одна страна не может занятьдостойное место в мире, быть конкурентоспособной при отсутствии эффективноготерриториального управления внутри страны.

Долгосрочная стратегия социально-экономическогоразвития России может быть научно обоснованной и реализуемой на практике толькотогда, когда она в полной мере учитывает территориальные факторы:исключительное разнообразие природных, социально-экономических,национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает ихво всех направлениях государственной политики. В настоящее время неоднородностьразвития социально-экономического пространства России оказывает все болеесущественное влияние на функционирование государства, структуру и эффективностьэкономики. Рыночные реформы обострили основные проблемы межрегиональнойдифференциации.

Прежде всего, это связано с ослаблением регулирующейроли государства, отказом от территориального районирования, отменойбольшинства региональных экономических и социальных компенсаторов,существовавших во времена СССР. Органы государственной власти России оказалисьнеспособны создать и применить аналогичные механизмы в условиях рыночнойэкономики. В результате регионы стали испытывать жесткое воздействиеконкурентных преимуществ и недостатков, выявилось также фактическое неравенствостатуса различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях сцентром.

В результате по величине производства валовогорегионального продукта на душу населения и среднедушевым доходам населениясубъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такаярезкая дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции,расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмовэкономического взаимодействия регионов и нарастанию межрегиональных противоречий.Это существенно затрудняет проведение единой общероссийскойсоциально-экономической политики. Хотя территориальные социально-экономическиедиспропорции во многом обусловлены объективными причинами, необходимость ихсмягчения очевидна. Ни одно государство, стремящееся сохранить единство, неможет позволить существование подобных территориальных диспропорций. Опытэкономически развитых государств подтверждает это. Чрезмерные различия вусловиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны могутприводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.

Поэтому стратегически важным для России являетсяпроведение государственной территориальной политики, направленной насглаживание темпов социально-экономического развития. Устойчивый и стабильныйрост национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в проблемныхрегионах страны. Современное экономическое пространство Российской Федерациивключает множество больших и малых территорий, характеризуемых особой степеньюостроты социальных, экономических, экологических проблем.

К подобным проблемным территориям относятся районы,подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф,масштабных военно-политических конфликтов, критических спадов производства иуровня жизни, вызывающих деградацию накопленного экономического потенциала изначительные размеры вынужденной миграции населения. К числу проблемныхтерриторий могут быть отнесены районы, экономический потенциал которых в силуразличных причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономикахарактеризуется мало диверсифицированной структурой промышленности,слаборазвитой инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в помощигосударства, которое должно стимулировать процессы их саморазвития.

Особую проблему представляют северные территории. Присуществующей социально-экономической политике государства сильные конкурентныепреимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд цветных металлов идр. не компенсируют такие негативные для хозяйственной деятельности факторы,как суровый климат и высокая стоимость жизни, повышенные энергетические,строительные и транспортные издержки, экологическая уязвимость. Без грамотнойполитики экономического районирования, применявшейся во времена СССР, илиполитики, аналогичной проводимой Канадой, бедственное положение северныхтерриторий исправить не удастся.

Значительную проблему представляет дезинтеграцияэкономического пространства Российской Федерации. Объем товарообмена регионовснизился существенно больше, чем объемы производства. Значительно сократилсямежрегиональный пассажирооборот, что является признаком дезинтеграции единогопространства страны. Неконтролируемое и нерегулируемое государством повышениетарифов на электроэнергию, связь, транспортные перевозки привело к ослаблениюмногих прежних экономических связей, а зачастую и к их вытеснениювнешнеэкономическими. Хотя с точки зрения краткосрочной экономической выгодыдля регионов такие связи были более выгодны, в целом для страны с учетом долгосрочныхстратегических, геополитических интересов подобные внешнеэкономические связимогут представлять значительную угрозу для национальной экономическойбезопасности.

В рыночных условиях экономическая интеграциятерриторий основана на взаимной долгосрочной заинтересованности в стабильных,надежных экономических связях, в широком рынке сбыта. Возможность преодолениядезинтеграционных тенденций в основном связана с возобновлением экономическогороста, с созданием вертикально интегрированных компаний, с проведением политикирегулирования тарифов естественных монополий. Преодоление негативных тенденцийи совершенствование территориального управления может осуществляться только подвоздействием целенаправленной политики государства. Саморазрешение накопившихсяпроблем с помощью “невидимой руки рынка”, или “иностранных инвестиций”невозможно.

Соседство с развитыми и быстро развивающимися странамидает приграничным территориям определенные экономические преимущества, но такжесоздает немало проблем, связанных с конкурентоспособностью местногопроизводства, миграцией, предотвращением контрабанды и др.

При включении России в процесс экономическойглобализации должна быть решена основная задача — максимизация положительногоэффекта при нейтрализации негативных последствий для территорий. Процессинтеграции в мировое пространство необходимо использовать для усилениявнутренней экономической интеграции. В этой связи особое значение имеют проектыразвития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через территорию России.

Более сбалансированному развитию страны способствовалабы модернизация и расширение внутренней транспортной инфраструктуры.Транспортные грузопотоки во многом формируют размещение производительных сил натерритории. Не случайно на постсоветском пространстве развернулась ожесточеннаяборьба между ведущими державами мира за контроль над существующимигрузопотоками и право формирования новых транспортных путей. Как пишет Н.Н.Моисеев, “самый короткий, быстрый и дешевый путь, связывающий Тихоокеанский и Атлантическийрегионы, лежит через Россию. Переоценить этот фактор нельзя… А Северныйморской путь в два раза сократит дорогу из Европы в Японию и Китай. Он нетолько в два раза короче, но и в 1,6 раза дешевле других путей”. Но еслисоздание и развитие этих путей очень дорого, то уже сейчас Россия может сминимальными затратами значительно укрепить свое геополитическое игеоэкономическое положение, развивая южный транспортный коридор: грузы изИндийского океана разгружаются в портах Ирана, далее железной дорогой черезИран, затем паромом через Каспийское море, далее через Волгу или внутренниежелезные дороги России, затем — на морской транспорт в Санкт-Петербурге илитранзит в Европу через территорию союзной Белоруссии. Доставка контейнерныхгрузов из Азии в Европу таким путем в 1,5 раза быстрее и дешевле, чем черезСредиземное море. Развитие этого пути позволит нашей стране компенсироватьфактическую потерю традиционного для России транспортного коридора через Черноеморе.

Для России роль трансконтинентальных и другихмеждународных магистралей не может ограничиться только ролью транзитного пути,а должна воздействовать на развитие экономики, включая освоение новых природныхресурсов, размещение производств по переработке перемещаемых грузов,обеспечение строительства и функционирования транспортных путей.

Геостратегические интересы будут играть важную роль вомногих направлениях эволюции экономического пространства России, особенно вразвитии приграничных и приморских территорий. В ряде случаев придется поступитьсякраткосрочными экономическими преимуществами в пользу долгосрочных национальныхинтересов и экономической безопасности.

Приграничные регионы в Российской Федерации, имеющейсамую протяженную в мире границу с шестнадцатью приграничными странами, играютважную роль в обеспечении безопасности и международной кооперации. Помимопротяженных сухопутных границ Российская Федерация имеет значительное морскоеприграничное пространство, охватывающее внутренние и территориальные воды,исключительную экономическую зону, континентальный шельф, конвекционные морскиерайоны. Для России проблемы развития прибрежных регионов и использованияресурсов прилегающего шельфа имеют огромное экономическое значение.

В интересах усиления экономического единства страныпограничные регионы не должны превращаться в экономические эксклавы,ориентированные исключительно на внешнеэкономические рынки, они должны бытьэкономически тесно интегрированы с внутренними регионами России.

Очевидно, что в ближайшие десятилетия возрастет интересмирового сообщества не только к традиционным энергетическим, минеральным,биологическим ресурсам России, но и к ее малозаселенным территориям как кстратегическому резерву общепланетарного значения. Необходимо учитывать ихзначимость при разработке системы территориального управления.

Главными внутренними проблемами стратегиитерриториального развития России на федеральном уровне являются:

— развитие общедоступных транспортных, энергетических,телекоммуникационных систем на новой технической базе, обеспечивающее реальнуюинтеграцию экономического пространства;

— регулирование миграционных потоков с учетомпотребностей экономики (достижение, в первую очередь, стабилизации населенияСевера, стимулирование заселения южной части Дальнего Востока и ряда приграничныхтерриторий).

Ограниченные инвестиционные ресурсы федеральногобюджета необходимо направлять, в первую очередь, на те нужды, которыесоответствуют важнейшим целям и функциям Федерации, но при этом не представляютдостаточного коммерческого интереса для частных инвесторов, региональных имуниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной сферой дляфедеральных инвестиций является производственная инфраструктура федеральногозначения: магистральный транспорт, единая энергетическая система, сетителекоммуникаций. Только федеральный центр может и должен определять стратегиюи направления развития базовой инфраструктуры и аккумулировать необходимые дляее реализации собственные и привлекаемые финансовые ресурсы.

Необходимо создание системы экономических регуляторов,ориентированных на усиление интеграции страны. Решению этой задачи способствуетразвитие и совершенствование не только материальной инфраструктуры, но иденежной, кредитной, платежно-расчетной систем.

Для поддержания и стимулирования процессов интеграцииособое значение будет иметь политика в области энергетических и транспортныхтарифов. Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и развития связеймежду Дальним Востоком, Сибирью и центральными регионами страны. Это подтверждаетпрактика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки топлива, рыбы инекоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего Востока. Без льготныхтарифов на дальние перевозки внутри страны обеспечить необходимой уровеньэкономической интеграции не удастся.

В связи с реформированием МПС сужается сферагосударственного регулирования железнодорожных тарифов. Однако естественнаямонополия на дальние и сверхдальние перевозки массовых грузов в значительноймере сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных путей, а вазиатской части и конкурентоспособных автодорог). Поэтому сохранитсянеобходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные проблемысуществуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в периферийныхрайонах.

Необходимо завершить процесс создания правовых основэкономических взаимоотношений центра и субъектов Федерации, оказыватьсодействие развитию интеграционных форм пространственной организации исаморазвития территорий.

При оказании федеральной финансовой помощи тем илииным территориям необходимо руководствоваться следующими подходами:

— использование нормативных методов при определенииобъективно необходимых, минимальных бюджетных расходов субъектов РоссийскойФедерации;

— наличие и реализация в проблемных районах программувеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощииз федерального бюджета;

— повышение регулирующей, координирующей иконтролирующей роли федерального центра при оказании государственной помощи длярешения социально-экономических проблем, относящихся к предметам совместноговедения;

— обязательное долевое участие субъектов РоссийскойФедерации в реализации федеральных программ и проектов с целью повышения ихзаинтересованности в конечном результате;

— оценка эффективности принимаемых решений по оказаниюфедеральной финансовой помощи субъектам Федерации.

Реформирование государственной северной политикитребует четкого определения южной границы районов Крайнего Севера,установленной на основе природно-климатического районирования. Это позволитсконцентрировать ресурсы для поддержки наиболее проблемных территорий. При этомгосударственную поддержку поставок энергоносителей и продовольствия на Севернужно осуществлять дифференцированно, с учетом значительных различий в объемахсобственных доходов, транспортно-географических условий и энергопотенциаловкаждой северной территории. Особое внимание необходимо уделить обеспечениюэкологической безопасности в Арктике. Требуется установление особого режимаприродопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий какмирового экологического ресурса.

Эффективность развития единого экономическогопространства страны в значительной мере зависит от скоординированностифункционирования всех административно-территориальных структур игосударственного регулирования социально-экономических процессов.

В условиях, когда процесс разграничения предметовведения между федеральным Центром, субъектами Федерации и муниципальнымиобразованиями не завершен, органы государственной власти на всех уровняхвынуждены искать новые организационные и финансово-экономические формы решениянакопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить ассоциации экономическоговзаимодействия, а также созданные на основании Указа Президента РФ Федеральныеокруга. Деятельность подобных структур в целом эффективна, но с точки зрениянаучного управления имеет резервы улучшения и нуждается в научном анализе иосмыслении. Кроме того, возникла необходимость выработки целостной моделитерриториального управления.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, чтофедеральные органы власти пока не нашли должных форм экономическоговзаимодействия с регионами через ассоциации. Не определены до конца функции изадачи Федеральных округов, а также механизмы их взаимодействия с другимиорганами власти.

Образование и функционирование надрегиональных органов'управления народным хозяйством страны связано с большими трудностями,вызванными не только кризисным состоянием экономики всей страны, но инедостаточной проработкой многих методологических, теоретических и практическихвопросов их формирования и деятельности. Эти недостатки наглядно проявились вдеятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РоссийскойФедерации. Среди наиболее важных нерешенных вопросов является создание единойинфраструктуры, критерии формирования, взаимодействия с федеральным Центром,создание оптимальной организационной структуры управления, принципыспециализации регионов, стратегическое планирование и др.

Чтобы регламентировать деятельность подобныхобразований необходимо сформулировать основы территориального управления. Ввиду обширности поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающихподходов за основу может быть принята оценка с позиции экономическойбезопасности страны.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупныхрыночных структур находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поискомоптимальных вариантов организации. На уровне субъектов Федерации идетобъективный естественный процесс консолидации административно-территориальныхсубъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить основойукрупненных звеньев административно-территориального устройства России, если ихдеятельность окажется более эффективной по сравнению с существующей системойтерриториального управления.

Ассоциации экономического взаимодействия и федеральныеокруга в настоящее время выполняют роль необходимых связующих звеньев ворганизации территориального управления страной. Их деятельность способствуетрешению многих задач: рациональному размещению производительных сил и развитиюоптимальной территориальной специализации, развитию межрегиональнойинфраструктуры, обеспечению нормальной жизнедеятельности населения,формированию и поддержанию функционирования единого правого и экономическогопространства страны.

Деятельность подобных организационных структурсталкивается с трудностями, связанными с отсутствием законодательногооформления механизмов практической реализации принимаемых ими решений, а такжес отсутствием механизмов связи деятельности таких организационных структур сединой системой государственного территориального управления в России. Частоони претендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеютдля этого необходимых полномочий и ресурсов. Для организации эффективнойдеятельности подобных структур, способствующих более эффективномутерриториальному управлению, необходимо решить ряд важнейших проблем. В первуюочередь, важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответственности иподотчетности. Также необходимо выработать конкретные механизмы взаимодействиякаждого уровня управления с единой территориальной системой управления страны.

Непосредственной реализацией политики должнызаниматься координационные органы соответствующего уровня управления.Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной поотношению к различным территориям с учетом их демографического, ресурсного,социально-экономического положения, а также совокупного потенциала, необходимогодля решения поставленных задач.

Опыт показал объективную необходимость надрегиональныхобразований для организации эффективного территориального управления развитиемнародного хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системытерриториального управления с четким распределением полномочий иответственности между уровнями и элементами системы, отсутствие единой системыстратегического планирования значительно снижает эффективность хозяйственнойдеятельности на территории Российской Федерации.

Создаваемые организации (ассоциации экономическоговзаимодействия, федеральные округа) не могут нормально функционировать иразвиваться без стратегического управления. Возникает вопрос о правомерностииспользования принципов, приемов и методов стратегического управления дляуправления создаваемыми образованиями как особыми организациями. Очевидно, чтоинструментарий менеджмента можно и нужно использовать для управленияэкономическими и организационными процессами, так как специально разработанногоинструментария управления для территории просто не существует. Автор предлагаетиспользовать до появления специального инструментария методологиюстратегического управления, экономической безопасности и экономическогорайонирования.

Содержание стратегического управления развитиемтерриторий состоит в научно обоснованном определении долговременных направленийи пропорций развития экономики с учетом источников ресурсного обеспечениявыполнения поставленных целей и особенностей развития регионов. Необходимозаранее учесть основные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условиядля нормального функционирования и развития экономики на всей территориистраны.

Решение данных задач возможно путем формирования иобеспечения работы механизма взаимоотношений всех уровней власти в России повопросам совместного стратегического планирования и координации деятельности порешению конкретных задач.

Новая модель территориального управления должнабазироваться на принципах:

— комплексности, т.е. необходимости анализа всехсторон объекта исследования (территориальной, социальной и др. составляющих);

— системности, т.е. учете внутреннихвзаимозависимостей и внешних факторов с позиций рассмотрения объектаисследования как элемента системы более высокого уровня;

— приоритетности решения задач и осуществлениямероприятий, направленных на сохранение и улучшение условий жизнедеятельностинаселения, поддержания нормальных условий его существования;

— приемлемого риска, т.е. выявлении и реализациидоступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и недопущениепреодоления пороговых ситуаций;

— рассмотрения задач развития отдельных территории врамках задач развития страны в целом, при этом за основу принимаются проблемы,элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню РФ.

При разработке модели необходимо учитывать следующиефакторы:

— асимметричная федеративная структура России имногочисленные территориальные диспропорции;

— разобщенность и отсутствие стратегическихкооперационных связей между предприятиями, расположенными на территории бывшегоСССР;

— агрессивная политика иностранного капитала позахвату контроля над стратегически важными для России экономическими объектами;

— невозможность использования РФ для отстаивания своихэкономических интересов большинства механизмов международных организаций в тойстепени, в которой их используют ведущие западные державы;

— жесткие ограничения, поставленные экономическиразвитыми странами на пути российского высокотехнологического экспорта;

— необходимость обеспечить условия для долгосрочногоразвития за счет более полного и сбалансированного использования внутреннихресурсов.

Необходимой базой для функционирования предлагаемоймодели является четкая градация в стране объектов народного хозяйства, объектовинфраструктуры, разведанных запасов полезных ископаемых и иных природныхресурсов, а также связей между ними по уровням (муниципальный, региональный,федеральный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или иной группе должныбыть четко и объективно определены и в случае необходимых исключенийкорректироваться на основании заложенных в систему принципов.

Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяетсяформированию при наличии стратегического одобрения государствафинансово-промышленных групп, создающихся на базе предприятий единойтехнологической цепи, то есть предприятий — участников полногопроизводственного цикла товара, начиная от сырья и заканчивая конечнойпродукций. Финансовое обслуживание таких групп (обеспечение расчетов,кредитование, дополнительные услуги) должны осуществлять контролируемыегосударством банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп,государство получит возможность интегрировать экономическое пространство нетолько России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и недопустить передачи иностранному капиталу стратегически важных для Россииэкономических объектов. Среди других преимуществ активного использования ФПГследует выделить:

— исключается большое число посредников, в том числе ииностранных, не участвующих непосредственно в производстве продукции, чтоспособствует уменьшению цены продукции, повышению рентабельности;

— обслуживающие расчеты банки обеспечат надлежащийконтроль за сбором налогов, что уменьшит затраты на различные налоговые службы;

— произойдет выравнивание рентабельности предприятийразличных отраслей, за счет вертикальной интеграции прибыли и убыткираскладываются между всеми участниками цепи.

В предлагаемом механизме территориального управленияразвитием страны ключевым звеном, на уровне которого возникает необходимость ипоявляется объективная возможность обеспечения стабильного и устойчивогоразвития, являются субъекты Российской Федерации. Поэтому обеспечение развитиясубъектов Федерации становится главной задачей, от которой зависитбесперебойное функционирование экономики всей страны. Для обеспечения развитиясубъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его потребности, то естьобъем и структуру текущего и минимально необходимого потребления дляподдержания жизнедеятельности населения и функционирования территориальнойинфраструктуры, а также основные продукты ввоза и вывоза региональныхпредприятий. Оценка потребностей должна осуществляться в тесном взаимодействиис органами местного самоуправления, которые имеют наиболее полное представлениео потребностях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю потребляемыхтоваров производит сам регион или сможет производить без существенныхдополнительных затрат в случае неожиданного разрыва экономических связей.Экономические связи региона необходимо разделить по группам риска. Наименеевероятным принимается разрыв связей с соседними областями, регионами, входящимив один и тот же экономический район (при децентрализованной системе возможнаситуация, когда соседние регионы прерывают экономические связи друг с другом посубъективным соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами,не входящими в данный экономический район, но являющиеся Российскойтерриторией. Еще большую неопределенность несут экономические связи сзарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализаразмеров возможного ущерба создается система приоритетов развития связей с темили иным предприятием, регионом, страной.

Например, регион может обеспечить себя продовольствиемза счет собственных ресурсов лишь на 50%. Для обеспечения минимальногобиологического уровня снабжения населения необходимо производить 55%. Дляуменьшения подобной продовольственной зависимости региону необходимо увеличитьпроизводство продукции сельского хозяйства до 55%. Если же это невозможно из-заклиматических условий или потребует необоснованно высоких финансовых затрат,необходимо гарантировать поставки недостающей доли продовольствия из региона,имеющего наименьшие показатели по риску. Для этого можно создать на еготерритории подконтрольные предприятия или приобрести в собственность ужесуществующие.

Далее необходимо проанализировать структуру закупокоставшихся 45% продовольствия. Если их производство на территории регионаобъективно менее выгодно, чем производство в другом регионе с учетомтранспортных издержек и риска возможного прекращения поставок, то необходимоминимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию закупок и предпринявшаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей (например, за счетдолевого участия в производстве).

Многие регионы (например, Московский) закупают частоболее дорогие товары у местных производителей, а не на Западе не столько попатриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимостиот импорта. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так какнецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполнятьсяцентрализованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны проводиться и вотношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и поряду других позиций. Важно осознавать, что не нужно пытаться достичьсамодостаточности любой ценой, значительно более выгодным может быть открытиепроизводства в соседнем регионе, заключение соглашения. При этом приоритетдолжен отдаваться стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход коценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферахэкономики.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза ивывоза, сделанные для субъектов Федерации, в расчеты для экономических районови максимально согласовать взаимные внутрирайонные связи. Большинство районоввыделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по основным жизненноважным продуктам. Это хорошо видно по структуре транспортных перевозок и доли вних внутрирайонного грузооборота.

Если раньше Центр решал, какие экономические связиболее целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами регионы, атакже вести собственное стратегическое планирование и создавать программыразвития экономических районов с учетом интересов всех входящих в районтерриторий. Задача более высоких административных или экономических звеньев —не вычислять за низовые звенья оптимальный уровень потребления, рассчитыватьпороговые значения безопасности или подготовить программу развития, акоординировать и согласовывать усилия регионов, задавая общие направленияразвития и ограничения с точки зрения развития страны в целом. Внутри группприоритетных связей (регионы одного экономического района, регионы другихэкономических районов, иностранные государства и компании) необходимо такжепровести детальное ранжирование с учетом геополитических особенностей ихположения.

При увеличении потребления какой-либо продукции врегионе или при более глубоком разделении труда необходимо сразу рассчитывать,как это отразится на продовольственной, энергетической, финансовойбезопасности, и принимать меры по минимизации вновь возникающих рисков. Вразвитых странах, подобные действия считаются само собой разумеющимися.Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого рисковвключают не только продукты первой необходимости, но и науку, медицину,образование, культуру и многое другое. Правительство РФ, в лучшем случаесамостоятельно может минимизировать риски лишь по некоторым глобальнымпараметрам. Задачи по обеспечению стабильности и безопасности конкретныхрегионов целиком ложатся на их органы власти. Используя методику расчетапотребления, характерного для данной территории, ее зависимости по важнейшимпродуктам, можно создать систему коэффициентов, динамично отражающую всесущественные изменения в положении региона. Аналогичные системы целесообразнобыло бы создать для экономических районов и для страны в целом, причем системыдолжны быть совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно необходимыхобъектов — только часть задач обеспечения экономического развития, необходимообеспечить также долгосрочное развитие. Для устойчивого и сбалансированногоразвития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район, должныопределить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей специализациигруппы товаров, которые можно производить не только для внутреннего рынка, но идля внешнего рынка. Эти группы товаров за счет повышенной ихконкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в развитие экономики иинфраструктуры регионов. При отсутствии таковых необходимо разработатьпрограммы по совершенствованию старых или созданию новых продуктов, отвечающиммировым требованиям. Целесообразно обеспечить бесперебойность поставки сырья икомпонентов для их производства из других регионов. Если удастся значительнозадействовать потенциал отраслей специализации экономических районов, то можнорассчитывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что длярешения этих и многих других проблем, стоящих перед ними, необходимакоординация усилий в рамках тех экономических районов, которые формировалисьдесятилетиями. Задача органов власти, осуществляющих руководствонадрегиональными образованиями, — выравнивание экономических, правовых исоциальных условий в рамках своего экономического района.

Каждый экономический район с точки зренияэкономической безопасности должен обеспечивать себе некоторый минимальныйуровень самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а недостаток по нимстремиться возместить из российских экономических районов, имеющих избыток вданной продукции, или за счет поставок из стран, связи с которыми будутспособствовать геополитической устойчивости Российской Федерации. Поставкистратегических, с точки зрения региона, продуктов должны быть надежнообеспечены соответствующими договорами или долевым участием в производстве.Подсчитав уровень потребления тех или иных продуктов, можно определить,насколько данная территория может сама себя обеспечить по данным показателям внастоящее время и в перспективе, а затем обоснованно ставить задачу увеличенияобеспеченности территории по продовольствию, строительным, материалам и др.

Экономические районы, в отличие от отдельных субъектовФедерации, являются вполне сопоставимыми по многим параметрам и центру легчеучитывать их особенности, вырабатывая общефедеральную политику. Возможностьнеобоснованного предоставления льгот отдельным субъектам Федерации в ущербдругим регионам будет существенно затруднена при условии внесениясоответствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следуетнеобходимость восстановления жестко централизованного государственногоуправления народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития иэкономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства средствавоздействия. Частное децентрализованное управление, конечно, более эффективнопо сравнению с централизованным в плане извлечения прибыли, однако без четкихграниц деятельности созданных законодательно и подкрепленных правительственнойполитикой и долгосрочных стратегических целей оно не в состоянии обеспечитьнеобходимый запас устойчивости крупным экономическим районам, что хорошопрослеживается в деятельности таких крупных экономических систем кактранснациональные корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерациирасположены 11 из 18 сформированных во времена СССР после долгих попыток оптимизацииуправления страной экономических районов. Распад единой народнохозяйственнойтехнологической цепи повлек катастрофические последствия. Более всегопострадали регионы, наиболее полно и всесторонне включенные в межрегиональноеразделение труда — Северо-Кавказский, Центральный, Северо-западный,Волго-Вятский. В относительно более благоприятном положении оказались регионы,обладающие возможностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а такжепервичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и др.Наибольшее падение производства — в легкой промышленности, машиностроении,поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве отраслей специализации,оказались в наиболее трудном положении. Деградация сельского хозяйства практическиво всех районах делает ситуацию особенно опасной с точки зренияпродовольственной безопасности. Наиболее эффективным решением данной проблемымогло бы стать введение сетевого планирования в экономике страны хотя бы дляпродукции, производство которой необходимо для обеспечения населениюминимального уровня жизнедеятельности. Это позволит обеспечить приемлемыйуровень экономической безопасности.

Главное отличие сетевого планирования отдецентрализованного состоит в том, что при последнем экономические связи никакне регулируются, и их целесообразность определяется преимущественнократкосрочными ценовыми или иными преимуществами. В сетевой структуре связиструктурированы по целому ряду объективных факторов: географическое положение,относительные преимущества, направления грузопотоков и т.п. Даже частичноеиспользование подобной модели позволило Госплану СССР достаточно долгоподдерживать статичную централизованную систему организации экономики,исправляя многие управленческие ошибки центра. Децентрализованная структура,пришедшая в нашей стране на смену централизованной в соответствии с логикойразвития систем, является прогрессивным шагом, однако она не отражает последнихмировых тенденций. В мировой экономике набирает силу процесс перехода кследующей стадии развития — сетевой организации планирования, естественно,такое планирование осуществляется с учетом стратегических интересов иэкономической безопасности. Создание транснациональных корпораций,интеграционных группировок стран — хорошо видимый результат этой трансформации.Поэтому, хотя отказ от централизованной системы управления и был обоснован,отказ от экономического районирования не только не целесообразен, но и вредендля народного хозяйства, стремящегося к использованию все более эффективных методоворганизации. Рано или поздно, нам придется вернуться к районированию, однако,если этого не сделать сейчас, велика вероятность того, что интенсивностьпромышленного производства, составляющая сейчас лишь около 50 % от уровня 1990года и снизившаяся преимущественно за счет отраслей специализации экономическихрайонов, надолго останется на данном уровне. Поддерживать производственныефонды, коммуникации, инфраструктуру и кадровый потенциал значительно проще идешевле, чем воссоздавать их с нуля в дальнейшем.

Даже если сетевая организация экономики в стране небудет востребована в ближайшее время полностью, она позволит максимально быстропройти стадию децентрализации с наименьшими потерями для будущего развития иобеспечит приемлемый уровень экономической безопасности. В противном случаеРоссийской Федерации грозит быть экономически, а впоследствии и политическиразорванной и включенной в набирающие силу интеграционные образования Европы иАзии.

В соответствии с подобным подходом, помимофедерального центра и субъектов Федерации, необходимо создать дополнительныйуровень управления, способствующий более гибкой и эффективной организацииэкономики. В рамках этой модели выделяются федеральные экономические округа,объединяющие группы субъектов РФ в региональные комплексы по вполнеопределенным признакам и показателям, имеющим объективный характер. Состав играницы этих округов определяются на основе общности экономико-географическогоположения, природных условий и других объективных факторах. В основе их формированиядолжен лежать производственный принцип, в соответствии с которым любойэкономический округ представляет собой прежде всего комбинированныйтерриториально-производственный комплекс, охватывающий совокупностьэкономических, исторических, географических и демографических (в том числеобучение и подготовка к трудовой деятельности) особенностей данной территории.

Процесс создания федеральных экономических округов недолжен встретить значительные трудности, так как в основу берется сеткаэкономических районов, формировавшаяся в течение всей истории России иотражающая территориальные, экономические и демографические особенности страны,относительные преимущества и недостатки регионов. Преимуществом подобной моделиявляется то, что за основу берется методика, разработанная и эффективноприменявшаяся Госпланом, ежегодно составлявшего планы развития дляэкономических районов с расчетом и обоснованием основных производственныхцепочек. Последний полновесный план был создан в 1990 году. Эту методикудостаточно легко адаптировать к существующим условиям. Отличием будет то, чтосетевое планирование будет осуществляться на уровне регионов дляпроизводственных цепочек, расположенных на территории отдельного субъектаФедерации. Для межрегиональных цепочек планирование будет производиться науровне федеральных экономических округов и, наконец, для цепочек, затрагивающихпредприятия, расположенные в разных федеральных экономических округах илистранах — на уровне федерального центра. Это позволит избежать управленческих ошибок,возникавших при планировании в Центре всех хозяйственных связей для небольшихрегиональных предприятий. Так как инфраструктура, производственные объектысущественных изменений не претерпели, большинство производственных цепочек,рассчитанных Госпланом в качестве объективно оптимальных для определенныхтерриторий, таковыми и остались. Данные о них легко получить из соответствующихархивов или от людей, производивших планирование.

К основным задачам федеральных экономических округовможно отнести:

— синхронизацию и координацию товарных, финансовых иматериальных потоков в целях комплексного развития территории страны;

— разработку совместных планов развития по отраслям,являющимися отраслями специализации в территориальном разделении труда свыбором конкретных товаров, производство которых будет признано стратегическиважным и наиболее полно отражающих относительные преимущества даннойтерритории.

Эффективность их деятельности можно повыситьпосредством координационных центров округов, расположенных в крупнейших городахФедерации. На эти центры возлагаются примерно те же задачи, которые раньшерешал Госснаб СССР, — синхронизация товарных, финансовых и информационныхпотоков между союзами, а также компенсация неизбежных управленческих ошибокфедерального центра. Центры координации, куда должны входить руководителифедеральных округов, совместно с федеральным правительством формируют исогласуют основные направления экономической деятельности и утверждают проектыобщегосударственного значения, в первую очередь, транспорта, связи истратегических инвестиций. На центры координации ложатся также функцииоперативного управления и контроля за выполнением принятых планов и решений.Для того, чтобы эта структура управления не выродилась в неработоспособнуюструктуру типа СНГ, федеральный центр должен сохранить за собой ряд ключевыхуправляющих функций:

— утверждение и согласование планов развития,представляемых федеральными экономическими округами в целях устойчивогоразвития страны;

— сохранение государственного контроля запроизводством и торговлей стратегическими ресурсами и продуктами;

— монополию на основные управленческие связи вструктуре управления и ее резервными ресурсами;

— контроль за макроэкономическими показателями с цельюсохранения их в пределах, обеспечивающих устойчивость страны в целом.

При сохранении за собой этих функций федеральный центрбудет иметь дело с достаточно крупными надрегиональными образованиями,самостоятельно решающими многие внутренние проблемы.

Чем выше уровень системы управления, тем болееглобальные и консолидированные показатели развития должны рассматриваться, ноза основу надо брать показатели самого низового звена. При применении подобнойсистемы у нижестоящих уровнях управления появляется возможностьаргументированно доказать вышестоящим уровням необходимость принятия тех илииных мер, а последние не будут перегружены как во времена СССР необходимостьюрассчитывать многочисленные показатели, многие из которых имеют лишь местноезначение.

Таким образом, мы получаем многоуровневую структурууправления, в которой каждый уровень состоит из своего рода модулей, обладающихнекоторым собственным запасом устойчивости и способных, в некоторомгипотетическом случае, к полностью самостоятельному существованию. То есть, мыможем говорить о “живучести” регионов как временно обособленных единиц. Задачаэкономического развития региона решается по мере роста его участия вмежрайонном, а затем и в международном разделении труда. Однако одновременно спроцессом более тесной экономической интеграции с регионами, районами, странамии мировой экономикой в целом, должен происходить процесс структурированияхозяйственных связей каждой территории в соответствии с системой приоритетов,образованной данной структурой управления. Открытость системы в направленияхразвития территории и ее закрытость в сферах, содержащих потенциал дляподобного развития (основные транспортные связи и коммуникации, отрасли,обеспечивающие функционирование отраслей специализации территорий и др.),позволяют избежать отставания в развитии из-за чрезмерной замкнутости системы.Вместе с тем сохраняется стабильность и устойчивость роста из-за закрытой илидостаточно защищенной базы для развития. Так как каждый из модулей обладаетопределенным запасом “живучести”, то есть способности к автономномусуществованию, сохраняется возможность изменения состава более крупных модулейпо мере развития более мелких или при существенных изменениях вгеоэкономической ситуации. Вышестоящие модули будут обеспечивать устойчивость ипрогрессивное развитие нижестоящих модулей, а последние — обеспечиватьмаксимальную эффективность в каждой конкретной части системы. Территория,структурированная по принципу модулей, может эффективно вписаться практически влюбую другую систему управления, так как меняться будут преимущественно связи,а не сами элементы, как в современных гибких производственных системах.Способность к выживанию, обеспечению необходимого уровня экономическойбезопасности и адаптивность к любой структуре управления являются основнымитребованиями к модулям системы. Даже в случае полного распада или временномразладе общей системы управления и товарно-денежных потоков каждый из регионовсможет обеспечить какое-то время некоторый минимальный уровень своему населениюи предприятиям.

Предлагаемая система позволяет Российской Федерациипосредством использования нескольких промежуточных уровней управления создатьцелостную систему стратегического сетевого планирования, максимально учитыватьособенности социально-экономического развития различных регионов, объединитьинтересы субъектов Федерации, не нанося ущерба интересам страны в целом. Вопроссоздания и применения описанной в работе системы территориального управленияразвитием народного хозяйства страны является вопросом выживания России в XXI векев условиях, возрастающей глобализации и экономической интеграции.

Далее приводится возможное деление субъектовРоссийской Федерации на экономические районы на базе ранее действовавшихэкономических комплексов с учетом геополитических интересов России. Даетсяперечень их отраслей специализации, основных, продуктов ввоза и вывоза в рамкахмежрайонного разделения труда, а также краткая характеристика основных задач,стоящих перед экономическим комплексом.

Северный экономический район

(Архангельская область, Ненецкий автономный округ,Мурманская область, Республика Карелия, Вологодская область, Республика Коми).

Отрасли специализации:

— лесная промышленность (25% производства деловойдревесины, 16% пиломатериалов, 43% бумаги в РФ), задачи — стабилизация заготовокдревесины, более глубокая переработка древесины;

— черная и цветная металлургия (15% чугуна и 13% сталиРоссии, алюминий, никель);

— горно-химическая и химическая отрасли (апатитовыйконцентрат, нефелин, лесохимия);

— пищевая промышленность (рыбная — 20% России,маслодельная);

— топливная промышленность (нефть, газ, энергетическиеи коксующиеся угли);

— сельское хозяйство (лен).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: продовольствие, корма, машины и оборудование, потребительскиетовары, металл, стройматериалы.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: нефть, газ, апатитовые руды, лес и лесоматериалы, цветныеметаллы, бумага, картон.

Наличие широкой сырьевой базы несколькостабилизировало последствия разрыва межрайонных связей. Однако нынешняяфедеральная политика делает разработку сырья в данном регионе менее выгодной.Первоочередная задача — поддержание нормальных условий жизнедеятельностинаселения и улучшение демографической ситуации. Слабым местом района являетсянизкая самообеспеченность продовольствием, важно сохранить имеющийся потенциалдобычи рыбы и морепродуктов. Необходимо укреплять связи с южными регионами РФпо поставкам продовольствия. В краткосрочном плане переориентация на экспортприродных ресурсов за рубеж выгодна, но подрывает экономическую безопасностьрайона в долгосрочном периоде.

Северо-Западный экономический район

(Санкт-Петербург, Ленинградская область, Новгородскаяобласть, Псковская область, Калининградская область). Отрасли специализации:

— машиностроение (высокотехнологичное, энергетическоеоборудование, судостроение, оптико-механические изделия, приборо- истанкостроение), задачи — увеличение производства электроники, наукоемкойпродукции, рационализация поставок сырья и металла;

— химическая промышленность (лакокрасочные материалы,резинотехнические изделия, химико-фармацевтические препараты, удобрения,химические волокна);

— лесная промышленность (пиломатериалы, фанера, мебельи др.), задачи — более глубокая переработка древесины, восстановление запасовдревесины;

— легкая промышленность (продукция народногопотребления);

— сельское хозяйство (лен).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: лесоматериалы (40% деловой древесины), металл (до 95%проката черных металлов), цемент (20%), топливо, продукция машиностроения.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: продукция машиностроения, химической, деревообрабатывающейпромышленности.

Регион значительно пострадал от разрыва межрегиональныхсвязей, так как практически отсутствует собственная сырьевая база. Необходиморазвивать легкую, пищевую промышленность, переработку древесины, однако главныеперспективы роста лежат в области машиностроения. Целесообразно развиватьтранспортную инфраструктуру. Отсутствие собственной топливно-энергетическойбазы и слабая продовольственная самообеспеченность — наиболее слабые местаданного района. Доведение импорта продовольствия в отдельных областях до 80% отпотребностей — ошибка, граничащая с преступлением, что нагляднопродемонстрировал кризис в августе-сентябре 1998 года. Жизненно важносохранение топливно-энергетической базы Северного экономического района,противодействие попыткам ряда западных транснациональных корпорацийпереориентировать на себя его ресурсы с последующим их вывозом черезсуществующие и создаваемые порты соответствующих северных регионов. Необходимотакже налаживать связи с южными регионами России по поставкам продовольствиядля достижения безопасного уровня самообеспеченности. Сохранение и развитиерыбной промышленности — залог долгосрочной устойчивости региона, возможнопромышленное разведение рыбы в многочисленных озерах региона.

Центральный экономический район

(Москва, Московская область, Рязанская область,Тверская область, Тульская область, Ярославская область, Орловская область,Костромская область, Калужская область, Ивановская область, Брянская область,Владимирская область, Смоленская область).

Отрасли специализации:

— машиностроение (высокодиверсифицированное, неметаллоемкое,высокотехнологичное, около 4/5 продукции идет на экспорт и в другие районы),основная задача — внедрение новых технологий, увеличение наукоемкогопроизводства, совершенствование станкостроения, снижение металлоемкости;

— химическая промышленность (технологически развитая,неэнергоемкая, производится 1/3 химических волокон и 1/5 автомобильных покрышекв России), задачи — увеличение доли фармацевтической продукции и продукциибытовой химии, совершенствование и внедрение новых технологий, решение экологическихпроблем, снижение затрат энергии и ресурсов;

— легкая промышленность (83% хлопчатобумажных, 58%шерстяных, 78% льняных и 45% шелковых тканей в России) задачи — увеличениекачества и ассортимента продукции, усиление конкурентоспособности, восстановлениенарушенных хозяйственных связей;

— сельское хозяйство (лен, картофель).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: металл (до 90% от потребностей), сырье для химическойпромышленности, энергоносители (до 100% от потребностей), продовольствие,хлопок, шерсть, шелк-сырец.

Разрыв связей негативно повлиял на данный район. Важноиспользовать временно сложившиеся финансовые преимущества на увеличениенадежности поставок топлива, энергии, сырья, продукции первичной переработки,продовольствия, укрепить собственное сельское хозяйство. Недостаток сырья,энергии, экологическая перегруженность района делает жизненно необходимымразвитие и применение ресурсосберегающих технологий, увеличение производстванаукоемкой продукции. Регион в перспективе должен обеспечить все районы РФ, необладающие достаточной научно-технической базой, микросхемами, компонентами дляэлектротехники и др. Целесообразно сохранять старейшую отрасль специализации —легкую промышленность, увеличивать производство товаров народного потребления.

Волго-Вятский экономический район

(Нижегородская область, Республика Марий-Эл, Кировскаяобласть, Чувашская Республика, Республика Мордовия).

Отрасли специализации:

— металлоемкое машиностроение (автомобилестроение,речное судостроение, моторо- и дизелестроение, станкостроение, производствоинструментов, светотехники и др.),

— химическая промышленность (минеральные удобрения,компоненты для продукции машиностроения),

— лесная промышленность (8% лесозаготовок, 12%производства бумаги в России), задачи — более глубокая переработка древесины,восстановление запасов древесины,

— легкая промышленность,

— сельское хозяйство (лен, картофелеводство, молочноеи молочно-мясное скотоводство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперациирайонов: металл (преимущественно с Урала), уголь, сырье и полуфабрикаты дляхимической промышленности, нефть и нефтепродукты, комплектующие длямашиностроения (преимущественно с Поволжья), продовольствие.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: древесина, нефтепродукты, продукция машиностроения, цемент.

Разрыв межрегиональных связей и преобладаниеобрабатывающей промышленности сделали данный регион зависимым как отпоставщиков сырья, так и потребителей продуктов первичной переработки. Малаядоля наукоемкого машиностроения и отсутствие прямого выхода на мировой рынокделает район в значительной степени зависимым и от кооперации с другимирайонами. Занимает промежуточное положение между Центральным районом,Уральским, и Поволжским как по географии, так и по выпускаемой продукции.Характерна низкая самообеспеченность продукцией сельского хозяйства.Перспективы роста во многом связаны с экономическим ростом в соседнихэкономических районах.

Центрально-Черноземный экономический район

(Воронежская область, Липецкая область, Белгородскаяобласть, Тамбовская область, Курская область). Отрасли специализации:

— машиностроение (тяжелое металлоемкое, точноенеметаллоемкое, 19% химического оборудования, 15% кузнечно-прессовых машинРоссии);

— черная металлургия (обогащение руды, 17,3% чугуна и12,5% стали России);

— химическая промышленность (каучук, азотные ифосфорные удобрения, химические волокна (8% России), резинотехнические изделия(шины 10%), моющие средства и др.);

— строительные материалы (цемент — 10,5% от России,огнеупорные материалы, конструкционные изделия, мел);

— пищевая промышленность (42% сахарного песка, 20%растительного масла, плодоовощная и молочно-консервная продукция);

— продукция сельского хозяйства (зерно (пшеница,гречиха, просо, кукуруза, рожь, овес, ячмень, зернобобовые), подсолнечник,сахарная свекла, овощи, картофель, эфиромасличные культуры, конопля, табак,плоды, ягоды, молоко, мясо, яйца).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: газ, нефть и нефтепродукты, энергоносители, изделия легкойпромышленности.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: железная руда, черные металлы, минерально-строительныематериалы, хлеб, сахар.

Так как экономика района базируется преимущественно насобственных ресурсах, разрыв межрегиональных связей не повлек значительныхнегативных последствий. Главная задача — поддержание металлургии и всестороннееразвитие сельского хозяйства и продовольственной промышленности. В перспективе —важнейший сельскохозяйственный регион для Центральной России. Для укрепленияположения необходимо в кратчайшие сроки экономически превзойти своих основныхконкурентов — Белоруссию и Украину.

Поволжский экономический район

(Республика Татарстан, Пензенская область, Ульяновскаяобласть, Самарская область, Саратовская область, Астраханская область,Волгоградская область, Республика Калмыкия).

Отрасли специализации:

— электроэнергетика (гидроэлектростанции, всего 11%России);

— нефтедобыча (истощение запасов), нефтепереработка;

— газодобывающая и газоперерабатывающая отрасль;

— химическая и нефтехимическая промышленность (каучук,синтетический спирт, этилен, азотные удобрения);

— машиностроение и металлообработка (автомобили —первое место в России, станки, различное оборудование, авиастроение);

— строительные материалы (цемент 13%);

— пищевая индустрия (мукомольно-крупяная, рыбная,соляная — более 50%, бахчевые);

— сельское хозяйство (зерно (пшеница, рожь, рис,просо, гречиха), подсолнечник, горчица, бахчевые, плоды, ягоды, овощи, лен,мясо, шерсть, молоко).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: металл, лес, полуфабрикаты и компоненты продукциимашиностроения

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: нефть и нефтепродукты, газ, электроэнергия, цемент,тракторы, самолеты, автомобили, станки, рыба, зерно, овощебахчевые.

От разрыва связей пострадал несколько меньше другихрайонов. Необходимо решение экологических проблем путем применения более чистыхтехнологий. Имеется перспектива роста сельского хозяйства преимущественно длявывоза в Восточные районы. С точки зрения геополитики целесообразно развитиеАстраханской области (разведение и лов рыбы, сельское хозяйство, добычагазового конденсата). Район должен реализовать прекрасные возможности поувеличению выпуска авиации, продукции военного назначения. Значительная частьданной продукции может идти на экспорт.

Северо-Кавказский экономический район

(Ростовская область, Кабардино-Балкарская Республика,Краснодарский край, Республика Северная Осетия, Ставропольский край, Чеченскаяреспублика, Республика Адыгея, Ингушская Республика, Карачаево-Черкесская,республика, Республика Дагестан).

Отрасли специализации:

— базовые отрасли топливно-энергетического комплекса(угольная, нефтяная, электроэнергетическое хозяйство);

— машиностроение (металлоемкое, сельскохозяйственнаятехника, оборудование для нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности);

— химическая промышленность (химические волокна,азотные удобрения, пластмасса);

— пищевая индустрия (сахар, консервы, растительноемасло, мясные и молочные продукты, вино);

— сельское хозяйство (зерно (пшеница, рис, просо,кукуруза), сахарная свекла, овощи, плоды, ягоды, эфиромасличные культуры,виноград, чай, цитрусовые, табак, лен, мясо, шерсть);

— рекреационная отрасль (курортное хозяйство и т.п.).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: нефть, лесоматериалы, металл, продукция машиностроения,изделия легкой промышленности, удобрения.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: сельскохозяйственная продукция, продукция пищевой, легкойпромышленности, цемент, уголь.

Район наиболее сильно пострадал от разрываэкономических связей в Российской Федерации. Национальные республики постепенновозвращаются на доиндустриальный уровень развития. Основной отрасльюспециализации может стать сельское хозяйство. Важно развивать туризм.Перспективы промышленного роста сохранились преимущественно в западной частирайона (Ростовская, Краснодарская области). Геополитически самый нестабильныйрайон, без нормализации ситуации в этой сфере долгосрочное развитие невозможно.

Уральский экономический район

(Пермская область, Коми-Пермяцкий автономный округ,Оренбургская область, Свердловская область, Удмуртская Республика, Челябинскаяобласть, Республика Башкортостан, Курганская область).

Отрасли специализации:

— черная металлургия (чугун, сталь, прокат,трубопрокатная промышленность, ферросплавное производство);

— цветная металлургия (алюминий, цинк, никель, медь);

— машиностроение (металлоемкое, станкостроение —24,6%, кузнечно-прессовое оборудование — 21,4%, тяжелое машиностроение,энергетическое оборудование — 17%);

— химическая промышленность (серная кислота,кальцинированная сода, калийные удобрения, каучук);

— лесная промышленность (бумага — 20% России,лесозаготовки — 15,3%, целлюлозно-бумажная промышленность);

— сельское хозяйство (зерно, шерсть, молоко).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: топливо, руда, продукция народного потребления, коксующийсяуголь.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: продукция обрабатывающих отраслей.

Район пострадал от разрыва межрайонных связей примернона среднем по России уровне. Недостаток собственного сырья и топлива,продовольствия — слабые стороны района. Вместе с тем имеются возможностиразвития тяжелого Машиностроения для освоения Востока России. Экономическийрост вероятен при увеличении потребления продукции обрабатывающейпромышленности в западных районах. По соображениям экономической безопасностиважно сохранить собственную продовольственную базу.

Западно-Сибирский экономический район

(Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ,Ямало-Ненецкий автономный округ, Новосибирская область, Томская область, Омскаяобласть, Кемеровская область, Алтайский край, Республика Алтай).

Отрасли специализации:

— топливно-энергетическая промышленность (добычанефти, газа, угля — 1/5 энергетического угля и 1/3 коксующего угля России,теплоэнергетика);

— черная металлургия (чугун, сталь, рельсы,электросварочные трубы, лист, мелкосортный прокат);

— производство цветных металлов (полиметаллическиеруды, золото, ртуть, цинк, алюминий, олово и др.);

— машиностроение (тяжелое, электротехника,энергетические машины, горное оборудование, сельскохозяйственные машины,станкоинструментальная и радиотехническая, авиационная промышленность);

— химико-лесная промышленность (азотнотуковыеудобрения, пластмассы, краски, медикаменты, серная кислота, заготовки леса,пиломатериалы и др.);

— сельское хозяйство (зерно, картофель, мясо, молоко,шерсть).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: продовольствие, продукты народного потребления, продукциямашиностроения, машины и оборудование для добычи сырья.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: различные виды сырья.

Необходимо использовать временное преимуществоразвитого нефтегазового комплекса для всестороннего развития района.Целесообразно сохранить потенциал угледобычи в Кемеровской области. Угольнаяпромышленность необходима для металлургии. Важно сохранить научную базуНовосибирска. Необходимо поддерживать хотя бы минимальный уровеньсамообеспеченности в сельском хозяйстве.

Восточно-Сибирский экономический район

(Красноярский край, Таймырский автономный округ,Эвенкийский автономный округ, Иркутская область, Усть-Ордынский Бурятскийавтономный округ, Республика Хакасия, Республика Бурятия, Республика Тува,Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ).

Отрасли специализации:

— топливно-энергетическая индустрия (добыча угля,выработка электроэнергии тепловых электростанций);

— горнорудная промышленность и металлургия(золотопромышленность, добыча тяжелых цветных металлов, энергоемкая цветнаяметаллургия, добыча слюды, добыча железной руды);

— машиностроение (тяжелое, металло- и энергоемкое);

— химическая промышленность (лесо- и нефтехимия,целлюлозная промышленность);

— лесная промышленность (лесозаготовка, лесопиление,деревообработка, целлюлозно-бумажная);

— сельское хозяйство (мясное скотоводство,мясошерстное овцеводство, клеточное звероловство).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: нефтепродукты, металл, зерно, продовольствие, товарынародного потребления.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: лес и пиломатериалы, железные руды, руды и концентратыцветных металлов, электроэнергия.

Необходимо сохранять и увеличивать потенциал добычисырья, наращивать объем собственной обрабатывающей промышленности. Падениепроизводства в результате разрыва межрегиональных связей несколько нижесреднероссийского уровня из-за преобладания сырьевой и обрабатывающейнаправленности района. Жизненно важно развивать сельское хозяйство, поддерживаяминимальный уровень самообеспеченности. С ростом собственного машиностроения иувеличения производства в западных районах России регион может легкоподдерживать специализацию при условии сохранения и развития транспортной сети.

Дальневосточный экономический район

(Приморский край, Магаданская область, Чукотскийавтономный округ, Хабаровский край, Еврейская автономная область, РеспубликаСаха, Амурская область, Сахалинская область, Камчатская область, Корякскийавтономный округ).

Отрасли специализации:

— рыбная промышленность (рыба — 60% России, крабоконсервноепроизводство, добыча морепродуктов, рыбообрабатывающая промышленность);

— лесная промышленность (лесозаготовки, лесопиление,целлюлозо-бумажная промышленность);

— металлургическая промышленность (добыча золота,алмазов, оловосодержащих, вольфрамовых, свинцово-цинковых руд, производствоцветных металлов, передельная черная металлургия);

— машиностроение и металлообработка (судостроение,судоремонт, сельскохозяйственное машиностроение, ремонтная база и Производствозапасных частей к работающей в районе технике);

— топливно-энергетический комплекс (бурый, каменныйуголь, нефть, газ);

— сельское хозяйство (соя, рис, клеточноезвероводство, оленеводство).

Основные продукты ввоза в рамках экономическойкооперации районов: нефтепродукты, металл, хлебные грузы, машины иоборудование, товары массового потребления, соль, минеральные удобрения.

Основные продукты вывоза в рамках экономическойкооперации районов: рыбопродукты, лес, пиломатериалы, концентраты руд цветныхметаллов.

Необходимо ускоренное развитие трансконтинентальнойтранспортной сети. Регион геополитически нестабилен, целесообразно принятиепревентивных мер по улучшению демографической ситуации. Жизненно важноразвивать собственную рыбную промышленность, добычу топливно-энергетическихресурсов. Необходимо наращивать уровень продовольственной самообеспеченности.Желательно проводить комплексное развитие промышленности района.

Государственное управление: проблемы и новые подходы вих решении

В рамках современных подходов к оптимизациигосударственного управления в условиях глобализации мировой экономики очевиднанеобходимость его реформирования. Государственное управление трактуется нынекак деятельность, базирующая на конкурентных принципах, нацеленная наобеспечение услуг для населения страны, региона, удовлетворенияплатежеспособного спроса населения. Его можно использовать для характеристикигосударственного управления понятий, применяемых для описания экономическихпроцессов: “производство” (применительно к государству — производство услуг), “предприятие”(государственное. Учреждение как производитель услуг на рыночных принципах) идр. Термин “организация” характеризует как государственные и общественные(третий сектор), так и хозяйственные (предприятия, фирмы, компании и т.п.)учреждения. Этот подход в условиях рынка следует признать целесообразным.

В начале XXI столетия в жизни современного обществаопределились радикальные перемены, требующие обновления деятельностигосударственных служб. Многие страны Европы и других частей света уже модернизировалисвои системы государственного управления. Благодаря этому они стали болеепривлекательными для размещения на своей территории хозяйственных предприятий,привлечения иностранных инвестиций, что весьма существенно в условияхглобальной мировой конкуренции.

Практика показала, что современная реформа управленияпредполагает не только обеспечение стабильно высокого качества практическихуправленческих действий, но также разработку и внедрение новых, болееэффективных управленческих структур и технологий. Основная цель качественногообновления государственного управления — повышение его открытости, расширениедоброжелательности по отношению к населению, ускорение управленческихпроцессов, эффективное решение задач, повышение мобильности сотрудников и их удовлетворенноститрудом.

Для обновления системы управления возможны различныеподходы и методы. Их можно охарактеризовать кратко следующим образом:

— децентрализация компетенции;

— совмещение профессиональной и ресурснойответственности;

— уменьшение иерархических уровней управлений суплотнением решаемых задач и объемов ответственности;

— вычленение отдельных, конкретных функций иобразование самостоятельных управленческих единиц;

— четкое разделение стратегических и тактических задач(использование принципа “заказчик-подрядчик”);

— ориентация на задачи и потребителей (действия в духепредложения услуг потребителю);

— ускорение процессов администрирования, планированияи принятия решений, в том числе с помощью проектного менеджмента ииспользования управленческих команд;

— развитие системы стимулирования, ориентированной наоптимизацию использования ресурсов;

— разработка показателей и стандартов измерениятрудовых достижений и контроля за результатами;

— внедрение принципа трудовых достижений вгосударственной кадровой политике;

— введение бюджетирования и системы двойногобухгалтерского учета вместо подсчета затрат для обоснования решений;

— максимальное использование электронно-вычислительнойтехники в информационной и коммуникационной системах, а также при подготовкедокументации;

— укрепление духа состязательности.

Цели и пути их достижения в государственнойуправленческой организации. Главная цель любых управленческих действий —соблюдение общественного интереса. В отличие от частных интересов, которые обеспечиваютсяи регламентируются посредством рынка, интерес общественный формируется какбаланс интересов людей, выражающий общественное признание.

Демократические государственные органы конкретизируютобщественный интерес с помощью политических целей, определенных посредствомголосования по принципу большинства. Для реализации такие цели конкретизируютсяпосредством задач. Последние обычно значительно различаются в зависимости оттого, кто их реализует фактически и кто их может (должен) представлять. “Общественное”олицетворяет собой всеобщность и общее благо. Их обеспечение требует реализацииобщественных задач с помощью государства (федерации, регионов,муниципалитетов).

Система решения общественных задач весьмадифференцирована. Приобретают права руководства, соответствующие компетенции инесут ответственность за их реализацию государственные административныекомпетенции и несут ответственность за их выполнение государственныеадминистрации, которые сами планируют, осуществляют и контролируют решение общественныхзадач, либо пользуются услугами негосударственных организаций. В первом случаеречь идет о классических властях, которые все делают самостоятельно, (приналичии между государственными органами и населением посредника) властирегулируют процесс решения общественных задач, поскольку они распределяютзаказы и проверяют их выполнение. Независимо от порядка реализации общественныхзадач главным является то, кто, в конечном счете, несет расходы (осуществляетфинансирование).

Независимо от того, кто реализует государственноеуправление: сами административные органы, иные общественные институты иличастные организации, ответственность за это обычно несут федеральные,региональные или же муниципальные администрации. Когда они выполняютобщественные функции не сами, то и тогда они обязаны заботиться о том, чтобыобщественные дела решались надлежащим образом в соответствии с законом,политическими и иными установками. Как самостоятельное решение общественныхзадач, так и их реализация с помощью подрядчиков предполагают конкретныйпорядок работы. При решении задач администрация использует собственныепроизводственные факторы (персонал, организаций, финансы). При использовании жедля общественных услуг подрядчиков администрация выступает заказчикомнезависимо от того, какие государственные или частные учреждения реальновыполняют работы.

Для выполнения государственных заданий нужнынеобходимые предпосылки. Исходя из правовых условий, устанавливаются отдельнымуправленческим учреждениям конкретные цели в зависимости от выполняемыхфункций. Формирование целей предполагает их характеристику по таким параметрам,как вид, объем, интенсивность, пространственно-временные данные, а также ихвзаимозависимость с сопоставимыми целями других управленческих учреждений.Такое целеобразование помогает снижению затрат на управленческие действия.

Границы для деятельности по выполнению общественныхзадач устанавливаются административно-правовыми нормами. Внутри этих границучастники подобной деятельности обычно располагают значительной свободой впринятии решений и в действиях. Кроме того, учитываются политические,общественные, экономические и другие конкретные условия. Многие факторы — отструктурной и процессуальной организации и способов управления до отдельныхконкретных трудовых процессов и принимаемых решений — открывают широкий спектральтернатив. Их оптимальное использование, т.е. принятие наиболеецелесообразных и эффективных решений, предполагает, что работники управлениячетко представляют себе реализуемые цели. Учреждения, разрабатывающиегосударственные программы, призваны располагать максимальной степенью свободыдействий, а низшие, исполнительные органы — минимальной степенью свободыдействий. Участие отдельных учреждений, их подразделений или отдельныхработников в формировании целей: производственных, развития персонала и всейорганизации, повышения производительности труда, снижения затрат и т.д. —стимулирует готовность сотрудников добиваться практической реализации этихцелей, усиливает их идентификацию со своим учреждением.

Управленцы — работники организации по оказанию услуггражданам. Отсюда необходимо большое внимание руководства и к результатамуправленческих действий и к потребителям продуктов. Управленцы обязаны четкопредставлять себе, каких результатов необходимо добиваться при решенииконкретных задач; как сделать информацию об их работе доступнее, образ действийубедительнее, приемное время и помещения удобнее, установки, предложения изапреты понятнее для граждан; кому предназначаются справочные и консультационныеуслуги, объявления, проектные работы, официальные оценки проделанного,управленческие действия, контрольные мероприятия.

Потребителями управленческих услуг выступают другиегосударственные учреждения, партии, парламентские фракции, группы интересов,профсоюзы, предприятия, граждане, общественные объединения, церкви и т.д.

Доказательство достижения целей можно получить тогда,когда цели управленческих действий определены таким образом, что их реализацияпроверяема, выражается в конкретных показателях. Без конкретных заданий, безпредставлений о результатах, которых необходимо добиться, оценить произведеннуюработу невозможно. Такая оценка важна для определения факта решения конкретныхобщественных задач, что, в свою очередь, нужно для доказательства реализацииполитических целей. До последнего времени доказательством успешныхадминистративных действий служило строгое выполнение бюрократическихтребований: соблюдение рамок своих компетенции и административного порядка,проведение контроля, правильное составление и соблюдение сметы, бухгалтерскийучет, отчетность, архивирование и т.п.

Но формально-бюрократическая оценка работы, а также ееоценка, сделанная на основе полученных планово-бюджетных показателей, малосвидетельствуют о реальном объеме и качестве проделанной работы, реальныхфинансовых, затратах времени, и тем более об удовлетворенности работойсотрудников и граждан.

Отсюда имеется большая потребность в показателяхработы, которые позволили бы судить о подлинных результатах управленческойдеятельности. Такие индикаторы могли бы существенно помочь в обеспечениикачества управленческого труда, а также в сопоставлении его результатов.

В центре усилий по реформированию государственногоуправления находится потребность упрочить с помощью использования различныхструктур и инструментов, аналогичных рыночным, роль политики, ориентированнойна конечные результаты управления. Важно выявлять конечные продуктыуправленческой деятельности, установить группы потребителей, проанализироватьпроизводственные и финансовые взаимосвязи между административными органами ивнутри них для того, чтобы в полной мере оценить спрос на услуги исоответственно обеспечить их предложение. Располагая такого рода информацией,парламент, правительство, районные, городские органы и т.д. становятсяспособными принимать ориентированные на спрос решения и обязывать администрацииобеспечивать соответствующие услуги.

На наш взгляд, должен применяться принцип заказа: тот,кто хочет получить услугу, должен обеспечить соответствующую заявку ииспользовать для оплаты ее выполнения имеющиеся средства, складывающиеся изналогов, взносов, отчислений, ассигнований и кредитов. Скажем, еслистатистической службе даны новые задания, она обязаны подсчитать для заказчикаиз сферы политики, от законодательных органов соответствующие расходы. Затемследует выяснить, можно ли обеспечить эти услуги за счет более низких затрат (втом числе и с помощью частного подрядчика), выявить, как это сделать, и послеэтого определить источники финансирования такого рода услуг.

В отношениях между парламентом (политическимзаказчиком) и административным органом характерна новая ситуация: политикиобязаны мыслить более концептуально, формулировать политические цели такимобразом, чтобы их можно было эмпирически проверить. В этом случае управлениестановится более конкретным. На основе таких принципов управления существеннымобразом изменяются представления парламентариев о своем предназначении иосознание ими своих задач. Формирование и осуществление государственной политикиприобретают новые ориентиры.

Парламенты снабжаются административными органамиданными о стоимости проектов тех или иных решений. Политическая информациятрансформирует эту информацию в политические программы и определение реальныхфинансовых и других целей. Формирование политических программ должноосуществляться теперь не только по принципу политической рациональности, но иисходя из частных, конкретных, а также общехозяйственных соображений.

Перспективные планы, рассчитанные с учетом затрат инеобходимых конечных результатов, призваны гарантировать дееспособность,обеспечивать практическую реализуемость долгосрочной государственной политики.Расчеты стоимости проектов и тщательно обоснованные расчеты финансовых и многихресурсных запросов чиновников должны служить основой для формированиясоответствующих фондов.

Парламенты, их комитеты регулярно должны получатьнеобходимую информацию от исполнительных органов. Осуществляемое ими приподготовке решений сопоставление намеченного и доступного включает финансовуюсторону, а также объемы работ и полученные конкретные результаты. Системапостоянных информации от исполнительной власти открывает возможность быстроговмешательства в необходимых случаях в период исполнения бюджета, скажем черезувеличение или сокращение объема намеченных работ.

Ориентированное на спрос предложение со стороныуправленческих органов имеет место тогда, когда в интересахграждан-потребителей суживается все многообразие предлагаемых услуг, скажем,когда в зависимости от специфических запросов групп клиентов (например,неполных и многодетных семей, безработной молодежи) объединяютсяпредусмотренные законом государственные функции самых различных служб: труда,молодежи, социальной, жилищной — и они обслуживают граждан из одного центра.Это ведет к значительным изменениям во взаимоотношениях между управленческимиучреждениями и в их рамках, а также реорганизации, ориентированной напотребности целевых групп больше, чем на законодательство.

Обычно государственное управление рассматривается справовой точки зрения. Рассмотренные же с экономической точки зренияадминистративные органы представляют собой организации по обеспечению услуг,которые получают в форме государственных средств, вознаграждений, имущества ит.д. ресурсы, средства для своей деятельности, комбинируют их друг с другом ипредоставляют услуги (иногда материальные ценности) гражданам. Речь идет освоеобразном производстве управленческих продуктов. Подобные продукты могутбыть предварительными, промежуточными и конечными, способны служитьвнутриорганизационным целям или же запросам других управленческих органов, атакже широкого круга внешних пользователей. Управленческие продукты могут бытьпредназначены для отдельных потребителей, групп, регионов, целых сферуправления, могут иметь директивно-управленческий характер или же быть подобнырыночным товарам.

С такой точки зрения реально говорить опроизводительности административных учреждений, как и других предприятий(банков, страховых обществ, туристических агентств, отелей, торговых предприятий,лиц свободных профессий и т.д.). Государственное управление тем эффективнее,чем лучше с точки зрения максимизации результатов и минимизации затратсоотношение между используемыми факторами производства и полученнымирезультатами. Весьма эффективно соответствующие показатели (результатыдеятельности, скажем ресурсные затраты, приходящиеся на одного сотрудника)могут применяться к массовым, типичным, часто повторяющимся видам работ.Например, качество управленческих решений можно оценивать с помощью их судебнойустойчивости, определяемой процентом решений, отмеченных судебными инстанциями,по отношению ко всем принятым решениям.

Сегодня, как никогда ранее, управление должно бытьпроизводительным, эффективным. Этого можно добиться, если управленческиедействия будут ориентированы не на процесс, а на конечные результаты.Результаты таких действий должны удовлетворять потребителей, клиентов иодновременно достигаться с минимальными управленческими затратами. Примеромнизкого качества подобной продукции может служить несоответствие междуформулярами налоговой декларации и справкой об уплаченных налогах. Из-занесовпадения разделов и неясности процедур обработки налогоплательщик вряд лиможет сравнить собственные данные со сведениями налоговой службы.

В традиционной схеме власти государственное управлениетрактуется как исполнительная, то есть как своего рода монолит, хотя вдействительности оно состоит из множества федеральных, региональных,муниципальных органов. С увеличением числа и размеров учреждений растутпроблемы коммуникации, координации, кооперации и контроля. Взаимозависимостьразличных учреждений порождает неясность, проблемы организации ихвзаимоотношений, а также конфликты.

Внешняя структура государственного управления находитсвое продолжение в его внутренней организации, для которой характерны:монократическое руководство, иерархичность, высокое управленческое напряжение(слишком большое количество непосредственно подчиненных одному руководителюсотрудников), центральные отделы (координационные службы) для управленияресурсами, права подписи и соответствующие обязанности при принятии решений,разделение труда и специализация, в первую очередь дисциплинарная (юристы,инженеры, ученые естественных наук, социальные работники и т.д.). В меньшей степенисущественна функциональная специализация (создание условий для производствауслуг, само это так называемое производство и реализация продукции или жеруководство, планирование, регулирование и контроль). Итоги подобногоструктурирования административной системы известны: перегрузка руководящихинстанций, авторитарный стиль руководства, чрезмерная усложненность ирегламентация деятельности, отсутствие гибкости, недостаточная вертикальная ипространственная мобильность чиновников, неэкономичность (неудовлетворительноесоотношение затрат и результатов), неэффективность (работники действуютнецелесообразно и цели не достигаются). Нередки случаи, когда в этом приложенииговорят об “организованной безответственности”.

Устранить такого рода недостатки сейчас все чащепытаются с помощью внедрения новых организационных моделей, характерных отказомот бюрократического централизма, расширением рамок свободы в принятиисамостоятельных решений и в действиях, и, кроме того, разделениемстратегических и оперативных задач государственного управления. Стратегическиезадачи здесь состоят в том, чтобы как можно раньше заметить и оценитьсущественные для страны и усложняющиеся проблемы, определить оптимальные путиих решения, сделать соответствующий политический выбор, сформироватьполитические проекты, организовать поддержку большинства граждан и болеепоследовательно проводить правительственную или региональную политику.

Необходимость решения оперативных задач объясняетпотребность исполнительских мероприятий. Такие задачи вытекают изстратегических и принципиально более ограничены по своему масштабу. Зачастуюэто — решения отдельных вопросов. Реорганизация государственного управленияпризвана базироваться на дифференциации, направленной на решение задач, а не насаму деятельность, как это нередко имеет место при “традиционном”государственном управлении. Стратегические государственные задачи — прерогативапарламента, правительства и министерств, стратегические муниципальные задачи —местного самоуправления, муниципалитетов. Оперативные задачи, несмотря напреимущественно исполнительский характер, имеют и политический аспект,поскольку они реализуются в пределах административно-правовых рамокправительственной и местной политики и контролируются политическими институтамигосударства. Субъектами, реализующими задачи, вытекающие из стратегических,ориентированные на проведение в жизнь текущей управленческой политики вфедерации должны быть нижестоящие администрации. Муниципалитетам целесообразнопередавать решение оперативных задач своим собственным предприятиям иорганизациям, что они обычно и делают.

В этом смысле модернизация управления может бытьосуществлена в форме двух- трехступенчатых управленческих структур, вотраслевых и координационных органах управления.

Принцип “стратегические задачи — наверху и оперативныезадачи — внизу” призван действовать как по отношению ко всей системеуправленческих органов, так и в рамках каждого из них. Если нижестоящейорганизации поручены оперативные задачи, то руководство занимается также истратегическими задачами, решаемыми вышестоящей инстанцией. К этому добавляютсяфункции по руководству, координации и контролю выполнения оперативных заданий.Поэтому в принципе во всех администрациях должны быть соответствующиеруководящие инстанции, занимающиеся как оперативными, так и стратегическимизадачами.

В целом административные структуры должны базироватьсяна выводах теории менеджмента и организации — они проверены в хозяйственнойпрактике и реально созданы во многих государственных администрациях в разныхстранах. Таким структурам присущи небольшое количество “плоских” (спреобладанием горизонтальных связей, в отличие от “пирамидальных”, основанныхна вертикальных, иерархических отношениях) инстанций, более крупные посравнению с прежними рабочие единицы с большей самостоятельностью и собственнойответственностью, использование современных методов менеджмента.

В новых структурах предстоит соблюдать принцип: думатьо категориях текущей деятельности (например, как конкретно использовать ресурсы,персонал, средства), но еще больше думать о категориях результатов (какпредоставить услуги, произвести продукты и т.д.), меньше заниматься текущимипроблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше выпускать документови больше информировать (в этом случае контроллинг обеспечивает функцию поставкиинформации для обоснования решений), сосредоточиваться не на процесседеятельности, а на реализации принятых решений, не на формальных показателях(бюджетном балансе, корректировке плановых и фактических показателей), а надостижении конкретных целей, не на финансово-экономическом способе мышления, ана результатно-экономическом, не на бюджетном плане только, а на экономическомплане с бюджетом для организационных подразделений, не на подсчете доходов и расходов,а на двойном бухгалтерском учете, с расходами и доходами, имуществом икапиталом, затратами и полезными результатами, не на финансовом контроле, а наконтроле по результатам.

Государственным администрациям сегодня недостаточнолишь следовать закону. Ныне спрос требует услуг в форме не толькосоответствующей праву, но и экономичной для клиентов, благоприятной дляобщества и окружающей среды. Работающий в команде над проектами менеджер —ведущая фигура государственной службы. Чем выше руководящая должность, тем вбольшей степени занимающие ее люди должны обладать выходящими за рамкипрофессий управленческими знаниями, что, в свою очередь, требует крупныхизменений в системах образования и повышения квалификации. Западная наука огосударственном предприятии уже разработала для подготовки и повышенияквалификации руководящих кадров государственной службы специальные модели. Онипредусматривают соединение занятий по повышению квалификации с изучениеморганизационно-экономических ноу-хау.

Традиционное разделение профессиональных икоординационных задач органов управления несовместимо с современной теориейорганизации. Такое разделение препятствует восприятию услуг в их целостности.Специализация имеет, конечно, преимущества, связанные с эффективностью разделениятруда. Она также упрощает единое управление организацией. Но у нее немалонедостатков: широкая сеть взаимозависимости, бюрократизм, управленческиеизлишества, ведомственное соперничество и т.д. Отсюда узкопрофессиональнаяработа призвана сопровождаться учетом кадровых, организационных и финансовыхресурсов. Ответственность за количество и качество труда следует объединять сресурсной ответственностью (за использованные факторы производства —человеческие и материальные ресурсы), а также с ответственностью за конечныерезультаты, за достижение поставленных целей.

Объединение различных видов ответственностисотрудников в федеральных и региональных администрациях весьма важно. Болееразвитое экономическое мышление сотрудников административных органов помогаетполучать более высокие результаты управленческой деятельности.

Особое первостепенное значение для оптимизации вРоссии решений государственного уровня имеют модернизация бюджетного права,внедрение бюджетирования и двойной системы бухгалтерского учета. Стандартноеведение бюджетов, учета и отчетности имеет главным образомфинансово-экономическую ориентацию и не в состоянии адекватно отразить рабочиепроцессы и тем более их регулировать. Остаются без ответов на вопросы,связанные с собственным или внешним производством услуг, покупкой, арендой,лизингом здания или оборудования, с учетом материальных ценностей, затратами повведению и осуществлению законов, оптимизацией органов управления. Ответы наэти вопросы требуют отдельных расчетов.

Государственные администрации нуждаются в системерасчетов, используемой рыночными предприятиями и предполагающей бюджет,бухгалтерский учет и сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии.Такая система расчета дает необходимую информацию для планирования и принятиярешений и служит составлению документации и контролю за результатами. Этасистема не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно утратитьгибкость.

Бюджетирование осуществляется в форме планарезультатов и финансового плана. План результатов включает все предполагаемыедоходы и расходы на календарный год, включая выручку с оборота, а такжевзимаемые налоги (если такие существуют), средства от найма и аренды,компенсационные платежи, включая возмещение целевых расходов, субсидии из выделяемыхналоговых поступлений, расходы на персонал, деловые расходы, расходы, навнешние услуги, амортизационные отчисления, плату за аренду и целевые расходы.Прибыль плана результатов учитывается в финансовом плане.

Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает вседоходы и расходы, которые можно предвидеть в календарном году. Его нужноотличать от среднесрочного или пятилетнего финансовых планов. Агрегацияфинансового плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов.

В принципе поступления или доходы должны служитьпокрытию всех издержек или расходов. Лишь в виде исключения может специальновыделяться покрытие отдельных статей, например, для инвестиционных субсидий иливозмещения целевых расходов. Сметы в плане результатов и финансовом планедолжны быть одинаковы по методике и сопоставимы. Такой порядок планированиярасчетов придает гибкость хозяйствованию на среднем уровне. Тем самым создаютсясистемы расчетов, адекватные самостоятельно действующим администрациям, которыев то же время организационно и законодательно включены в системугосударственного управления.

В будущем административная бухгалтерия будет, видимо,осуществляться не на основе камералистского разделения счетов, а с помощьюкоммерческой бухгалтерской системы. Односторонний счет с многими колонками (илидоходы или расходы с колонками “запланированное”, “фактическое”, “остаток”)должен заменить двухсторонний счет с одной колонкой (“дебет” и “приход” толькос фактическими величинами). На основе фактического сальдо с подсчетом результатовзатрат или прибыли, а также финансовой калькуляции можно осуществлятьориентированное на результаты сравнение данных планов с подобными планамирезультатов и финансовыми планами других организаций.

Особую роль в анализе имеет изучение управленческихиздержек. В управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль.Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чегоосуществляются. Она помогает также регулированию деятельности и контролю за егоэкономичностью. Без строгого учета издержек провозглашение принципарентабельности и бережливости оказывается беспочвенным. Административные работыважно операционализировать, то есть определить конкретные данные, рабочеевремя, используемое оборудование и т.д., уточнить расходы. Отношения“издержки-результаты” обеспечивают информацию о масштабе и структуреиспользования различных факторов и результатах их комбинирования. Любаягосударственная деятельность связана с расходами. Но неверно, что повышение ееэкономических результатов всегда связано со снижением расходов. Наоборот, сточки зрения экономики высокие затраты зачастую оправданы улучшениемрезультатов.

Приступая к реформированию государственногоуправления, необходимо иметь в виду, что расчеты управленческих затрат отличныот подсчетов “польза-затраты”.

Затраты — выраженное в денежной форме потреблениефакторов (условий) производства при подготовке, изготовлении и реализациипродукции. Так, целевые расходы и погашение долгов в текущем году являютсярасходами, но не затратами; будущие пенсионные выплаты в текущем году неявляются бюджетными расходами, но они входят в затраты на персонал. В качествефакторов производства следует учитывать амортизационные отчисления. Калькуляцияуправленческих затрат включает управленческие затраты и результатыуправленческой деятельности, другими словами, величины, характеризующие работуи результаты. При анализе управления на принципе “польза-затраты” имеется ввиду воздействие на национальное хозяйства, в которое могут входить или не входитьэкономико-организационные отношения “вход-выход”. Но всегда такое воздействиевыходит за рамки предприятия и дает позитивный или негативный внешнийрезультат, влияет на изменение национального дохода и т.д.

Теоретически возможно распространение калькуляцииуправленческих затрат на то воздействие, которое администрирование оказывает нанаходящихся вне управленческой системы лиц и окружающую среду. Здесь речь идетоб обеспечении социальных (с точки зрения учета интересов различных социальныхгрупп, социальной справедливости) экологических балансов. В качестве примерасошлемся на социальные доклады и экологические экспертизы.

Государственные администрации должны приниматьобязательные для исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы вправовом и фактическом планах. Их реальность базируется на учете политических,исторических, культурных, экономических, социальных, психологических и другихфакторов. Для обоснования решений используется система контроллинга. Даннаяобласть управленческой деятельности помогает руководству собрать, обобщить иоценить информацию, относящуюся к реализации основных целей и планированию,устанавливает отклонения, их причины и рекомендует необходимые изменения.Финансово-экономически ориентированная бюджетная, кассовая и отчетнаякалькуляция не в полной мере отражает реальное положение дел. Даже вводимая вгосударственных учреждениях экономико-организационная система подсчетовпозволяет отразить реальное положение лишь в области доходов, финансов иимущества, а также получить необходимую информацию по затратам. Другие важныедля управления сведения обеспечивают информационные системы по персоналу,земельным участкам, зданиям, оборудованию и материалам и т.д. Административныеучреждения действуют эффективно, когда они получают с помощью контроллингатакого рода информацию о внутриорганизационных взаимосвязях.

Тем не менее, упомянутых рациональных источниковнедостаточно для принятия решений. Специалисты по контроллингу, скажем, вгородской администрации призваны использовать для решения стоящих перед нимизадач также различные планы и информацию, режимы и уставы предприятий, реестр истатистику. Эти и другие источники следует использовать постоянно, накапливатьих как базы данных, доступные для комбинированного компьютерного использования.

В контроллинге обычно различают два главныхнаправления. Контроллинговая деятельность осуществляется в рамках права.Применительно к любым органам управления (особенно к нижестоящимадминистрациям) важно, чтобы, исходя из имеющихся решений, а также свободногодля собственных решений и действий пространства, разработать и реализоватьтакие соответствующие праву мероприятия, которые являются наиболее экономичнымиили обещают быть таковыми. Кроме того, с помощью контроллинга реально такжеучитывать внеэкономические результаты государственного управления, когда помимоэкономичности управленческих действий (определяемой по соотношению затрат ирезультатов) рассчитывается их эффективность в смысле степени соответствияиспользуемых средств поставленным целям и соотношения “план-факт”, то естьопределения того, насколько будет достигнута с помощью осуществляемыхмероприятий поставленная цель. Применительно к высшим инстанциям возможенпересмотр самих правовых условий. Если они препятствуют экономичности илидейственности управления, то целесообразны рекомендации по изменениюзаконодательных актов или распоряжений.

Контроллинг — важный инструмент повышенияэкономичности управленческой деятельности. Конкретно используются для этогочисловые характеристики и другие показатели, статистика и прогнозы,производственные, процессуальные, временные и иные сравнительные анализы,анализы затрат и результатов, инвестиционные расчеты, анализ “польза-затраты”,ценностные анализы, проверка обоснованности решений, выборки, контроль порезультатам, наблюдения, опросы, анкетирование и экспертизы, ролевые игры и др.

Очень большое значение для любого государства и дляРоссии в особенности имеет проблема эффективности деятельности его органов.Производительность государственного учреждения можно представить какспособность выполнять стоящие перед ним задачи. Применительно к государственнымучреждениям это означает способность действовать в соответствии с правовыми иадминистративными нормами, и, кроме того, — производительность. Администрацияпроизводительна тогда, когда она работает экономично, предлагает свои услугипотребителям, учитывает уровень удовлетворенности сотрудников работой,действует социально и экологически правильно. Более узкое определениепроизводительности персонализируется для тех, кто понимает ее как возможность испособность выполнять конкретную работу. В государственных учреждениях трудитсянемало персонала, эффективность деятельности которого является решающимфактором успешного выполнения стоящих задач. Индивидуальные достижения каждогоработника зависят от его способности и готовности к труду, стремления выполнятьработу. Готовность и способность к труду повышается с помощью использованиятрудовых стимулов.

Современное управление ориентирует работников госаппаратана наилучшее выполнение задач с помощью постановки целей, развития стратегии,оптимизации ресурсов, мотивации сотрудников, высокого качества работы, а такжена ориентацию на запросы клиентов и сохранение окружающей среды. Чтобыобеспечить все это на высоком уровне, необходимо использовать менеджменткачества, охватывающего все составные части управления.

Рост в объеме управленческих задач удельного весафункций планирования, регулирования и контроля требует от управленческогоперсонала высококачественной работы. В современных условиях ключевыми моментамиквалификации сотрудников становятся наряду со специальным образованиемконцептуальное мышление, готовность к обучению, способность к активной критике,открытость для европейского интегрального развития, социальная компетентность,экологическая ответственность.

Особую роль играет постоянная ориентация на повышениеквалификации госслужащих. Сейчас наблюдается тенденция сближения функцийруководящих кадров государственных администраций и частных предприятий,проявляющаяся в параллелизме их управленческих действий. Видимо, эта тенденцияусиливается в будущем. Руководители сталкиваются с близкими по своей сутипроблемами, которые отражаются в таких понятиях, как дифференциациястратегических и оперативных задач, децентрализация, затратный менеджмент,мобильность, коммуникации на рабочих местах и телекоммуникации, защитаокружающей среды, интернационализация.

На наш взгляд, частным предприятиям и государственнымадминистрациям в будущем придется усиленно взаимодействовать в целяхсовместного решения общественных, экономических и экологических проблем. Донынешнего времени разделенным по способу мышления, языку и действиям разнымсферам предстоит сблизиться друг с другом. Государственные администраторы ируководители-предприниматели нуждаются в единых, выходящих за пределы ихспецифических сфер деятельности профессиональных знаниях, умении руководить. Впроцессе учебы и повышения квалификации руководителей особое внимание следуетуделять “их ознакомлению не только с узкопрофессиональными достижениями, но и ссодержанием правовых, технических, экономических и других дисциплин. Стольнеобходимая взаимная проницаемость между экономикой и управлением объективнонеобходима. В процессе повышения квалификации требуется не механическое, аинтегративное объединение учебного материала.

Динамичная государственная служба призвана реагироватьна изменение требований к сотрудникам, создавая им условия дляпрофессионального развития. Роль последнего в подготовке высококвалифицированныхуправленцев следует повышать. Профессиональное развитие становитсяпривлекательнее, когда оно рассматривается как квалификационный параметр, какпредпосылка продвижения по службе.

Если речь идет о внедрении рыночных мотивов принятиярешений в высших и низших эшелонах государственной власти, ключевым подходомявляется стремление к повышению конкурентоспособности. Рыночнуюсостязательность можно отнести не только к ценовой конкуренции между субъектамирынка. Она существует также между идеями, на выборах, за общественное признаниеи т.д. и в рамках рыночных отношений, и вне их пределов. Государственныеучреждения соперничают не только между собой, но и с внешними организациями,хотя это и не всегда финансовые средства, выделяемые местными властями, заведующиекафедрами соревнуются за повышение своей репутации, финансовые служащие завысокое качество осуществленных финансовых проверок предприятий, городскиеслужбы по содействию экономики — за привлечение предприятий и т.д.

Установившееся мнение, что государство, управление —это монополия, располагающая монопольным правом на власть и считающаяконкуренцию несущественной, не соответствует действительности.Институциональная и пространственная дифференциация государственных учреждений,их дифференциация в зависимости от особенностей работы делают возможнымисравнительные исследования, сопоставления. Это может обеспечить прозрачностьсвязей между различными государственными организациями, демонстрациюсобственных и чужих позиций, сильные и слабые места и тем самым побуждает кконкуренции. Управленческие сравнения образуют нечто вроде суррогата рынка — сих помощью становятся известными лучшие и аутсайдеры, создаются элементысоревновательности. В результате имитируются рынки управленческих услуг.

Для того, чтобы управленческие сопоставления былиреальными, действенными и надежными, необходимо сравнивать друг с другом лишьте структуры, которые являются сравнимыми по процессам сферы и действиям.Важно, чтобы полученные результаты обеспечивали качественное и количественноеулучшение результатов работы. Сравнения могут осуществляться и другимиорганизациями. Остановимся на трех видах таких сравнений: временных сравнениях,сравнениях планового и фактического и процессуальных сравнениях.

При временных сравнениях изучают конкретные показателина определенные даты или за периоды времени. В качестве объектов для сравненийможно рассматривать, скажем, число поданных заявлений, количество посетителей,обрабатываемые дела, время обработки, потребление ресурсов и т.д. В случаеизменения потребностей в управленческих услугах и при выявлении ошибокпринимаются соответствующие меры.

Сравнения планово предусмотренного и фактическогосопоставляют однородные величины, имеющие различные показатели. Сравниваяфактический результат с результатом, которого следует добиться, получаютконкретные числовые характеристики. Анализируя обнаруженные отклонения, удаетсявыявить их причины и принять соответствующие меры.

При процессуальных сравнениях речь идет обычно оручном и машинном труде и о различных способах поставок (например,централизованных или децентрализованных). Сопоставление альтернативныхпроцессов помогает найти наиболее действенные формы структурной илипроцессуальной организации.

Здесь интересно так называемое сравнение с направляющимипоказателями, при котором цифровые характеристики конкретных учрежденийсравниваются со средними показателями соответствующих отраслей управления илиотраслей экономики. Позиционирование выше или ниже средних показателейпозволяет определить лучших или худших и при необходимости дает повод дляизменений.

Региональные аспекты управления реструктуризациейэкономики

Специфика осуществления региональной реструктуризацииобусловлена трансформационными процессами, происходящими в стране, иопределяется целым набором объективных и субъективных условий развитияконкретного субъекта Федерации. И в первую очередь это состояниепроизводственного потенциала, оценка перспективных направлений его развития ивозможностей привлечения необходимых для региональной реструктуризацииинвестиций. Это позволяет определить приоритетные отрасли и общую модельбудущей экономики региона. Многие субъекты Федерации не имеют достаточныхвнутренних ресурсов на проведение реструктуризации, а, следовательно,перспективы их динамичного и безболезненного вхождения в рыночную структуруобщероссийской экономики выглядят весьма неопределенно. Экономический рост,который показывают на рубеже веков практически все субъекты Федерации, неснимает этой проблемы. Эффект оживления предприятий при сохранении существующихтенденций будет исчерпан в ближайшие два-три года. Если в этот период не будутсозданы необходимые условия для привлечения в них инвестиций, то черезпятилетку целые регионы охватит кризис материально-технической базы народногохозяйства (проблема “2003 — 2005 гг.”). Но даже с учетом многочисленных проблеми барьеров, которые встают на пути экономического развития страны, необходимосогласиться с лауреатом Нобелевской премии в области экономики Р. Манделлом:“Россия — это страна, которая живет значительно ниже своего потенциала. Это,конечно, в большой степени проблема организации”.

На первом этапе реструктуризации, начавшейся врегионах в середине 90-х гг., снижение издержек производства стало важнейшей позначимости и актуальности задачей. Именно в этом, по мнению многих региональныхруководителей, в конечном итоге фокусировались все остальные проблемы. Кмоменту завершения массовой приватизации проблема издержек стала критической. Всложившейся ситуации решение вопросов повышения конкурентоспособности выгляделоотвлеченным от практики. В тот период хозяйственные руководители и многиеэксперты слабо представляли всю сложность проблемы и не владели надежнымиинструментами оптимизации внутрифирменных издержек. В рамках государственной программыс балансов созданных акционерных обществ в муниципальную собственность приподдержке региональных администраций и федеральной власти в течение трех летпередавалось жилье и значительная часть объектов социальной сферы. Такаяпередача (так называемая конверсия социальной сферы) дала некоторыеположительные результаты — снизила издержки приватизированных предприятий неменее чем на 10%. Финансирование социальной сферы брали на себя муниципалитеты,при этом государство в момент передачи этой сферы компенсировало часть ихзатрат.

На втором этапе осуществления реструктуризации напервый план вышли вопросы финансового оздоровления. К концу 90-х гг. сталосовершенно ясно, что самостоятельно нашли эффективные методы управления неболее трети российских предприятий. Остальные остались в кризисном ипредкризисном состоянии. В этот период на федеральном уровне был поднят “флаг”срочного запуска механизма массового банкротства как наиболее радикальногомеханизма реструктуризации проблемных предприятий. Если в 1993 г. числобанкротств в стране составило 100, то за 1998 — 2001 гг. — около 28 тыс. (поданным ФСФО). Сложилась ситуация, когда многие предприятия оказались должникамидруг перед другом, а все вместе должниками перед государством. Массовоеприменение процедур банкротства существенно осложняло положение, посколькупроведение их по “полной программе” приводило бы к изъятию у кризисныхпредприятий из производственного оборота ликвидных активов и работоспособногооборудования. Через арбитражные процедуры в той или иной форме, но без видимыхположительных результатов прошли подавляющее число предприятий легкойпромышленности, половина заводов оборонно-промышленного комплекса, четвертьвсех машиностроительных компаний. Региональные администрации, используя разнообразныерычаги, часто исполняли роль “демпфера” при проведении некоторых федеральныхрешений по кризисным предприятиям.

Чрезвычайно острой проблемой во многих российскихрегионах оставалась проблема градо- и бюджетообразующих предприятий. В странебыло проведено несколько относительно крупных экспериментов по ихреструктуризации. Достаточно широкую известность получила двухгодичнаяпрограмма ТАСИС ЕС, которая осуществлялась на “Волжском подшипниковом заводе15” (г. Волжский Волгоградской области), на “Северстали” на Урале и“Анжеромаше” (г. Анжеро-Судженск). Наиболее успешным был проект в г. Волжском.Завод передал часть своих функций 16 дочерним фирмам, осуществив таким образоморганизационную реструктуризацию, которая привела к повышению объема, совокупнойпродукции и увеличению рабочих мест. В г. Анжеро-Судженске предприятиеотказалось от реструктуризации, поэтому усилия консультантов были направлены насоздание с нуля самостоятельных малых и средних предприятий. Их число в городевозросло в 3 раза. Специалисты ТАСИС не стремились разделять или ослаблятьградообразующие предприятия, главной их задачей было уменьшение зависимостизначительной части населения от единственного в городе предприятия. Однако вцелом в стране реструктуризация градообразующих предприятий моногородов ипоселков находится на самом начальном этапе становления.

При отсутствии широких федеральных мер руководстворяда субъектов Федерации начало проводить собственную политику реструктуризациибюджетообразующих предприятий. В этом процессе прямо или косвенно были такжезаинтересованы десятки других государственных и негосударственных структур. Длятого, чтобы сформировать единую позицию всех заинтересованных сторон поотношению к каждому проблемному предприятию, при некоторых региональных администрацияхбыли созданы координационные группы (“клубы кредиторов”), которые выступализаказчиками работ по реформированию неплатежеспособных компаний.

Представляют интерес некоторыеорганизационно-технические стороны деятельности координационной рабочей группыпо экономическому оздоровлению предприятий в целях выработки согласованнойполитики всех государственных, негосударственных и частных структур поотношению к предприятиям и организациям-должникам при рассмотрении дел обанкротстве. В эту группу, как правило, входят представители областнойадминистрации, Комитета по управлению государственным имуществом региона,Главного финансового управления, регионального агентства ФСФО, государственнойналоговой инспекции, казначейства, службы занятости, фонда социальногострахования, пенсионного фонда, фонда обязательного медицинского страхования, атакже представители энергетических компаний. Деятельность координационнойгруппы позволяет повысить эффективность государственного влияния навнебанкротные процедуры оздоровления предприятий.

Функции генерального подрядчика на проведение работвозлагаются, как правило, на региональные Центры поддержки предпринимательства(ЦПП), которые имеют свои экономические интересы в реализации проектов истремятся зарабатывать на их организации. К работе также привлекаютсяконсалтинговые фирмы и отдельные эксперты, прошедшие аккредитацию при ЦПП. Врезультате формируется организационный конвейер: заказчик (проблемноепредприятие при поддержке координационной группы) — ЦПП — субподрядчик(консалтинговые компании или отдельные эксперты, которые непосредственнореализуют проект реструктуризации).

Конкретный механизм работы координационной группызаключается в следующем. В результате анализа производственно-финансовогосостояния проблемного предприятия рабочая группа принимает одно из двухрешений. Если в компании существует осознанное стремление к реструктуризациипредприятия, то ей предлагаются на выбор консалтинговые компании, которыедолжны подготовить объективную программу оздоровления предприятия, включающуюширокий спектр известных мероприятий: налаживание учета издержек, формированиемаркетинговой политики, совершенствование корпоративного управления именеджмента, повышение качества продукции, подготовку кадров и другие. Если предприятиесовместно с консультантами сумеет в определенные короткие сроки выработатьконкретную программу и убедить рабочую группу в возможности ее реализации, топринимается первый вариант решения, т.е. определяется мораторий на возбуждениеарбитражных исков по процедурам банкротства сроком на 1 год.

Когда руководство предприятия демонстрирует полнуюбеспомощность и безынициативность, или ситуация зашла слишком далеко и ничего,по мнению членов группы, нельзя сделать, минуя судебные процедуры, то в такомслучае принимается общее решение о передаче дела в региональное агентство ФСФО.На рабочей группе согласовывается кандидатура внешнего или конкурсногоуправляющего. После утверждения арбитражным судом такого управляющего емупредлагается консалтинговая фирма (отдельные эксперты), которая выполняетпрактически ту же программу действий, что и при первом варианте, но уже врамках процедуры, предусмотренной законом о банкротстве.

Во Владимирской области, где имеется трехлетний опытфункционирования координационной группы, с самого начала ее работы былопределен список, в который вошли предприятия с численностью работающих свыше500 чел.; долей в наполнении бюджета города (района, населенного пункта) — неменее 25%; долей предприятия в создании рабочих мест от общего числатрудоспособного населения города (района, населенного пункта) — не менее 10%.Объектом реформирования могли стать предприятия, соответствующие хотя бы одномуиз этих критериев и стремящиеся преодолеть негативные тенденции в своемразвитии. На основе представленной заявки, в которой отражены экономическоесостояние организации, сроки и цели реструктуризации, рабочая группавырабатывает решение о применении процедур оздоровления в соответствии с однимиз двух вариантов.

Вариант 1. Реструктуризация. Протоколом рабочей группыопределяется необходимость проведения реструктуризационных мероприятий, их сроки порядок с указанием начала первого этапа. На время проведенияреструктуризации члены рабочей группы обязуются действовать в соответствии сдостигнутыми соглашениями по каждому предприятию, учреждению, организации ит.п. в рамках утвержденного протокола. Решение рабочей группы служит основаниемдля заключения с предприятиями договоров, ориентированных на достижениеконечных результатов. Данное решение направляется в ЦПП и является основаниемдля выбора субподрядчика по проведению реструктуризации. Предприятие вправесамостоятельно выбрать любых консультантов или консалтинговую фирму и заключитьс ними соответствующий договор.

Вариант 2. Антикризисное управление. Протоколомрабочей группы отражается невозможность оздоровления предприятия путемпроведения процедур реструктуризации. Решение направляется в региональноеагентство ФСФО.

После получения ЦПП перечня организаций, определенногорешением рабочей группы, генеральный подрядчик оповещает о подготовке проектаконсалтинговые фирмы, которые после получения вопроса представляют необходимыедокументы и проекты договоров, что служит базой для принятия решения по выборуконсалтинговой фирмы. Подбор консультантов, разработка и реализация планареструктуризации предприятий осуществляется на конкурсной основе. Положение оконкурсе разрабатывается ЦПП и публикуется в средствах массовой информации.

При наличии договора о проведении реструктуризациимежду организацией и генеральным подрядчиком последний заключает договор сперспективной консалтинговой фирмой и формирует условия и структуру общегоплана реструктуризации. При этом генеральный подрядчик формирует требования кконсультантам в соответствии с рекомендациями рабочей группы и на основанииусловий конкурса.

В результате реализации плана реформирования напредприятиях осуществляются изменения:

создается производственная структура, обеспечивающаяэффективное использование производственных мощностей и трудовых ресурсов;

разрешаются взаимные претензии по задолженности;

предприятием осуществляются текущие и согласованныеплатежи.

В случае особой заинтересованности администрациирегиона и органов местного самоуправления в сохранении компании и повышенииэффективности ее деятельности они формируют свою часть требований техническогозадания и принимают долевое участие (по решению представительных органов)вместе с самим предприятием в оплате части консультационных услуг (в том числепутем предоставления налоговых льгот) через соответствующие Фонды поддержкипредпринимательства.

Более перспективной, чем общепринятые схемы оплатытруда, используемые большинством западных и отечественных консалтинговыхкомпаний, является система, когда консультанты получают оплату своего трудапосле успешно завершенного проекта и выхода реструктурируемой компании наприбыльный оборот. В каждом отдельном случае в договоре указывается, какиепоказатели берутся в качестве расчетных для определения уровня оплаты. В однихпроектах это может быть снижение издержек производства, в других — существенноеувеличение реализации продукции, сокращение дебиторской и кредиторскойзадолженностей и другие. Сегодня существует высокая индивидуализация расчетоввознаграждений. В перспективе основной оценкой эффективности работыконсультантов должна стать динамика роста чистой прибыли и рост рыночной ценыбизнеса и ценных бумаг предприятия (акций и т.п.).

При всех положительных сторонах вновь созданногомеханизма регионального регулирования процессом реструктуризации следуетотметить, что он является “самодеятельным” и не всегда вписывается вфедеральные нормативные акты. Решения координационной группы носят для всех егоучастников, а также для самих предприятий необязательный для исполненияхарактер. Поэтому в каждом отдельном случае группа вынуждена использовать наборнеформальных методов регулирования и контроля за процессом реструктуризации. Вчастности, используются субъективные факторы влияния, что в определеннойстепени снижает общую эффективность работы группы.

Принципиально изменить ситуацию могло бы принятиефедерального закона “О государственном регулировании реструктуризациипредприятий в РФ”. В таком законе необходимо было бы определить государственнуюструктуру, которой должны быть переданы полномочия по координации действий всехзаинтересованных государственных структур в процессе реструктуризациипредприятий. В настоящее время интересы различных государственных (прежде всегофедерального уровня) структур, таких, как например, налоговая инспекция, внебюджетныефонды, органы местного самоуправления и других, слабо взаимоувязаны. Приподготовке проекта закона необходимо решить принципиальный вопрос, какиеинструменты государство может использовать в процессе регулирования механизмареструктуризации. В проекте закона следует юридически определить и закрепитьсамо понятие “реструктуризации” как системного и комплексного процессаадаптации отдельных хозяйствующих субъектов, а также отраслевых и межотраслевыхобразований в рыночную экономику. В ряде регионов наработан определенный опыторганизации и государственного регулирования реструктуризацией предприятий,который, безусловно, необходимо учитывать при разработке этого закона.

В ходе реформирования предприятий следует отметитьдостаточно типичную для всей России проблему, которую необходимо решить в ходеподготовки законодательных актов. При осуществлении проектов организационнойреструктуризации путем выделения или образования дочерних компаний кромепрежней компании возникают одна или несколько новых. Старое юридическое лицоостается обладателем малоэффективных и слаболиквидных активов. Одновременно нанем остается груз старых долгов. Оно, по сути, является “заложником”реструктуризации. Разница между суммой активов старой компании и объемом еедолгов и есть цена, за которую приобретается эффективный собственник. Но чтоделать с этим прежним юридическим лицом? Стандартный путь — обращение варбитражный суд, применение процедуры банкротства и ликвидация его. Однако этапроцедура вступает в противоречие с ведомственными нормативными актами рядафедеральных структур. Поэтому представители бюджетных и внебюджетных фондовнаходятся на перепутье: с одной стороны, заманчива перспектива получитьнадежного эффективного плательщика, а с другой инструкция гласит, что необходимолюбыми способами востребовать имеющиеся долги. При решении вопросовреструктуризации путем образования нового предприятия с “чистым балансом” набазе активов кризисного предприятия постоянно возникает проблемапреднамеренного банкротства.

Среди многих проблем, возникающих перед региональнойкоординационной группой, можно отметить еще одну, которая подчеркиваетнеобходимость формирования новой управленческой структуры или придания ужесуществующим федеральным структурам функций по государственному регулированиюпроцессом реструктуризации. Существует значительное число компаний,деятельность которых выходит далеко за рамки отдельных регионов. В такихслучаях необходимо создание межрегиональной регулирующей структуры. В этомслучае необходимо ясно распределить сферы влияния каждой из разноуровневыхорганизаций и найти оптимальное соотношение между разделением и объединениемфункций по регулированию реструктуризации компаний.

В связи с принятием новых Налогового и Бюджетногокодексов, а также последовательным проведением федеральной политикицентрализации бюджетных поступлений финансовые возможности совершенствованияуправления региональной реструктуризацией стали весьма ограниченными. Тем неменее они позволяют в определенных рамках:

— решать проблему кредитования затрат на оборотныесредства для предприятий, выпускающих конкурентную продукцию с гарантированнымустойчивым спросом;

— стимулировать на предприятиях процессы, направленныена структурные преобразования, способствующие ликвидации кризиса конкурентоспособностипроизводства и созданию новых рабочих мест;

— решать вопросы собственности на землю, обеспечиваяреальную ценность предприятия как объекта привлечения инвестиций и ипотечныхкредитов на его развитие;

— эффективно способствовать развитию процессовсертификации продукции и систем качества предприятия, создавая региональныецентры сертификации и содействуя их аккредитации в авторитетных зарубежныхсистемах;

— создавать за счет регионального канала налоговыхпоступлений реальные стимулы расширения производственной инновационной имаркетинговой деятельности эффективно работающих предприятий;

— продвигать на федеральном уровне решения по мерамзащиты интересов своих предприятий на внутреннем и внешнем рынке мерамитарифного и нетарифного регулирования;

— заключать соглашения с иностранными фирмами,увязывая их присутствие на региональном рынке с решением проблемы сохранения исоздания новых рабочих мест в регионе;

— способствовать улучшению инвестиционного климата врегионе, предоставляя коммерческим, в том числе и иностранным инвесторамгарантии, опирающиеся на региональную собственность, и обеспечивая предприятиямправа владения и пользования землей, что расширяет возможности привлечениякоммерческих партнеров;

— способствовать развитию в регионе малого и среднегопроизводственного и инновационного бизнеса, оказывая прямую поддержкуконкретным проектам и обеспечивая реальное распределение между предприятиямималого и среднего бизнеса определенного объема государственного заказа,полученного предприятиями региона;

— способствовать созданию развитой инфраструктуры(транспортно-складское хозяйство, материально-техническое снабжение,кредитно-финансовое обеспечение, лизинговые компании, в том числе работающие сустановленным излишним оборудованием действующих предприятий, информационныецентры, биржи субконтрактации, сеть консалтинговых фирм и т.д.).

Перечисленные задачи администраций субъекта РФ немогут решаться в отрыве одна от другой. Все они работают на желаемый конечныйрезультат — вывод производства на траекторию стабильного подъема и обеспечениена этой основе роста благосостояния населения. Но для решения этих задач такженеобходима комплексная взаимоувязка мероприятий администрации с реальнопротекающими процессами структурной перестройки на самих предприятиях.

Важнейшим инструментом взаимодействия администрации иотдельных предприятий может стать региональная комплексная программаструктурной перестройки промышленности. Ее формирование должно строиться наследующих основных принципах:

— разработке региональной программы должнапредшествовать подготовка комплексных программ структурной перестройки(реструктуризации) конкретных предприятий региона;

— каждая комплексная программа реформированияпредприятия должна представлять совокупность экономически обоснованныхпроектов, отвечающих интересам региона по установленным критериям и имеющихсобственные согласованные источники средств для реализации;

— по каждому проекту необходимо обоснованиенеобходимых мер поддержки, которые не должны иметь характер прямой финансовойпомощи или льготного кредита. Меры поддержки должны быть направлены на созданиекомфортных условий для реализации проектов в свете задач, которые решаетадминистрация; максимальный уровень поддержки, как правило, гарантии,необходимые для инвестирования или кредитования в данный проект;

— цель разработки программ реформирования предприятий— согласование интересов компаний и региона, выявление состава и содержаниянеобходимых мер поддержки структурной перестройки предприятий.

Первый этап разработки региональной программы —экспертиза и отбор на предмет оказания региональной поддержки. Второй этапвключает в себя: обобщение необходимых данных по региональным и федеральныммерам необходимой поддержки для всей совокупности отобранных проектов, включаяразработку мер инфраструктурного характера; формирование исходного вариантапрограммы; оценку бюджетной эффективности программы по отношению к федеральномубюджету и бюджету региона; обоснование и оценку бюджетной эффективности,необходимых мер поддержки структурной перестройки промышленности в регионе состороны органов федеральной власти. На заключительном этапе проводитсясогласование проекта программы и мер ее поддержки на федеральном и региональномуровне, доработка программы и доведение ее до разработчиков программ отдельныхпредприятий.

Временной горизонт региональной программы определяетсяпродолжительностью отобранных для оказания поддержки проектов предприятий.Сформированная таким образом программа становится реальным рабочим инструментомстимулирования структурных преобразований и программ реструктуризации отдельныхпредприятий.

Региональные программы поддержки структурнойперестройки промышленного производства, согласованные и одобренные, а такжереально поддерживаемые на федеральном и региональном уровне, снимают многиепроблемы, препятствующие выходу производственных предприятий из кризисаконкурентоспособности. В настоящее время администрации ряда российских областейвплотную подошли к созданию таких региональных программ. В регионах постепенноскладывается система государственного управления процессом реструктуризациипредприятий. В нынешних условиях имеются определенные резервы длястимулирования процессa реструктуризации. Формирование региональных программтребует определения в бюджетах всех уровней расходов на проведениереструктуризационных мероприятий. За пределами влияния региональныхадминистраций пока остается значительная часть средних и малых предприятий,которые уже приступили самостоятельно либо готовы приступить к проведениюреформирования. Поэтому необходимо создание вертикальной структуры, в которуюкроме региональных координационных структур вошли бы соответствующиеорганизации местного уровня. Острой проблемой остается кадровая проблема.Недостаток высокопрофессиональных консультантов на уровне региона, а такженедоступно высокая цена услуг столичных консалтинговых фирм серьезно сдерживаютпроцесс. Региональные системы государственного управления реструктуризациейработают вопреки сложившемуся на федеральном уровне механизму управленияэкономикой.

Наличие региональных особенностей и проблем всоциально-экономическом развитии вызывает необходимость действий администрациипо нейтрализации негативных факторов, закреплению положительных изменений,обеспечению эффективности в сфере реального производства и преодолениюотставания в социальной сфере.

Глубина и сложность проблем, рыночные условия, которыеактивно складываются в народном хозяйстве, обусловили поиск новых методовгосударственного регулирования социально-экономических процессов. Современныетребования к системе госуправления в первую очередь связаны с ликвидациейошибок и “перегибов” последнего десятилетия. Это восстановление (де-факто)вертикали управления народным хозяйством области при одновременномразграничении государственных и муниципальных функций исполнительной власти.Госрегулирование региональной экономики и социальной сферы должно строиться наследующих принципах:

— ведущее место в структуре регионального управленияостается за областной администрацией, численность и техническая оснащенностькоторой должны быть оптимальными для выполнения возложенных на нее функций;

— тесное функциональное взаимодействие администрацииобласти с исполнительными органами местного самоуправления в целях проведенияединой экономической политики;

— оптимальное сочетание государственного регулированияи рыночной самоорганизации;

— обеспечение рационального баланса экономического исоциального развития территории;

— развитие и активное взаимодействие органов власти снегосударственными объединениями, выполняющими квази-управленческие функции, —союзами, ассоциациями и т.п. и способными решать отраслевые и межотраслевыезадачи.

Несмотря на решающую долю приватизированных объектов,в народном хозяйстве области остается определенная государственная доля.Проблемы реструктуризации предприятий, находящихся в государственной имуниципальной собственности имеют некоторые особенности по сравнению спредприятиями негосударственного сектора. Поэтому в государственном сектореосновными управленческими задачами при реструктуризации являются следующие:

— сокращение убытков в госсекторе на основеоптимизации структуры и повышения качества руководства;

— рационализация использования объектов недвижимости;

— использование государственных активов в качествеинструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономик.

Важным элементом в государственном регулированииреструктуризацией является осуществление антимонопольной политики истимулирование конкуренции, которые должны быть основаны на:

Разработке и реализации отраслевых региональныхпрограмм демонополизации и развития конкуренции, устранении барьеров для входана рынки новых хозяйствующих субъектов, в том числе:

программы развития конкуренции на рынках товаров(работ, услуг) в сферах жилищно-коммунального хозяйства, не отнесенных кестественным монополиям: разделение функций заказчика и подрядчика приэксплуатации жилого фонда; государственный контроль за слиянием(присоединением) хозяйствующих субъектов, предоставляющих однотипные жилищно-коммунальныеуслуги потребителям; проведение мероприятий по сбережениютопливно-энергетических и водных ресурсов, внедрение эффективных источниковэнергоснабжения; государственное регулирование тарифов и контроль засоблюдением стандарта качества предоставляемых услуг;

программы развития конкуренции на рынке электросвязи;

программы развития конкуренции на рынках продукцииагропромышленного комплекса и в переработке сельхозпродукции, организациярегиональной агропромышленной биржи;

программы развития конкуренции на рынке строительстважилья, в котором должны быть предусмотрены конкретные меры финансирования иподдержки жилищного строительства, развития рынка жилья, в том числе измененияструктуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности ипо источникам финансирования;

программы развития конкуренции на рынке финансовыхуслуг;

Разработке и осуществлении программы мероприятий пооздоровлению финансово-экономического состояния предприятий-должников,подготовке специалистов по антикризисному управлению; оказание содействияпредприятиям в получении государственной финансовой поддержки (санации);

Анализе условий развития областного рынка ценных бумаги разработке предложений по государственному участию в создании егоинфраструктурных элементов, включая выпуск областных и муниципальных целевыхзаймов;

Организации государственного (муниципального) лизингапроизводственного оборудования с целью обеспечения развития предпринимательствав приоритетных направлениях производственной деятельности;

Изучение сложившихся механизмов финансово-кредитнойподдержки предпринимательства и разработка системы мер по ее совершенствованию,включая создание специализированной страховой компании и инвестиционныхкомпаний для начинающих предпринимателей.

Комплексном контроле за предприятиями-должниками, икак крайней меры — замены неэффективного руководства путем проведения процедурбанкротства коммерческих организаций или приобретения в госсобственностьконтрольных пакетов акций.

Важнейшим условием модернизации экономики областиявляется развитие рынка земли и недвижимости. Развитие региональной земельнойреформы непосредственно связано с реализацией соответствующей федеральнойцелевой программы, которая охватывает весь спектр задач: стабилизацию отношенийсобственности на землю; укрепление гарантий конституционных прав граждан;развитие ипотечного кредитования; ведение земельного кадастра; оценку земель;развитие рынка земли и другой недвижимости. Основной целью в решении этихпроблем является стимулирование процесса формирования эффективных собственниковна землю и недвижимость.

В 90-е гг. в значительной части российских регионовпроизошел спад в производстве сельскохозяйственной продукции, ухудшилисьэкономические показатели хозяйств. Сокращение оборотных средств привело кмногократному уменьшению закупок новой техники и оборудования. Из оборотавыводилась пашня. Не всегда в лучшую сторону менялась структура производства,сокращалось поголовье крупного рогатого скота. Некоторые из этих проблем имеютместо и в настоящий период, когда сельское хозяйство начало свой подъем.Медленно сокращается задолженность по платежам в бюджеты и внебюджетные фонды.Важным инструментом решения этой проблемы является Постановление правительстваРФ о реструктуризации долгов сельхозпредприятий. Но его условия таковы, чтовыполнить их в состоянии лишь около 20% проблемных предприятий.

Сегодня почти две трети сельхозпредприятий странынуждается в реструктуризации, без которой привлечь в сельское хозяйствонеобходимые инвестиции невозможно. Собственные внутренние источники привлечениядополнительных ресурсов ограничены. Поэтому ключевой фигурой нового этапареформирования становится внешний инвестор. Цель реструктуризациисельскохозяйственных предприятий в настоящее время относительно ясна: сегодняспособны выжить хозяйства, имеющие удой от коровы свыше 5000 кг и съемпродукции с га не менее 8 тыс. руб. В соответствии с ней и должна строитьсяпрограмма действий.

Все сельскохозяйственные предприятия в регионах можнораспределить по четырем группам. Первая группа — прибыльные ифинансово-устойчивые хозяйства. Они имеют удовлетворительную структуру баланса,своевременно производят платежи в бюджет и внебюджетные фонды, эффективноиспользуют государственную финансовую поддержку. Вторая группа —финансово-неустойчивые, убыточные хозяйства, но способные в реальные срокивосстановить свою платежеспособность. Они имеют неудовлетворительную структурубаланса, низкий коэффициент текущей ликвидности, обеспеченности собственнымисредствами. Соотношение кредиторской задолженности к выручке от реализации от 1до 2. Третья группа — убыточные хозяйства, неспособные в реальные срокивосстановить свою платежеспособность. Коэффициент соотношения кредиторскойзадолженности в 2 и более раз превышает объем реализации товарной продукции.Четвертая группа — хозяйства, утратившие перспективу развития. Фактически этихозяйства не ведут товарного производства.

Несмотря на разнообразие проблем и особенностифункционирования отдельных проблемных предприятий АПК основные инструменты ипути проведения их реструктуризации имеют много общего. Это — присоединениенеплатежеспособного сельхозпредприятия к прибыльному; смена собственников вобмен на инвестиции (в том силе и через приобретение контрольного пакета акцийв случае, если реформируется АО); разделение предприятия. Важную роль вразвитии интеграционных процессов играют и договорные отношения междупредприятиями переработки и сельхозпроизводителями.

Особое место занимает работа, которая проводитсярегиональной и местной властью по реформированию хозяйств, потерявшихперспективу дальнейшего развития. Чтобы снизить напряженную социальную ситуациюна их территории, необходимо, используя их имущество и землю, создавать новыехозяйственные структуры. Например, в процессе ликвидации АО может бытьобразовано предприятие, которому ликвидационная комиссия на условиях аренды справом выкупа передает технику и другие основные средства, необходимые дляразвития личных подворий граждан и обработки земельных наделов, что позволяетсоздать новые рабочие места. Однако в практике реструктуризации есть примеры идругого рода. Можно создать новое предприятие, передать ему активы, но, еслиничего не меняется в управлении производством, положительных результатов недостигается.

Сельскохозяйственное производство пока еще остаетсяодним из самых консервативных секторов экономики, и реструктуризация в немтолько начинается. Поэтому важно понять: какой опыт и новые научные знаниявозможно использовать при проведении экономического оздоровления; какие инвестиционныересурсы необходимо и возможно привлечь на реструктуризацию хозяйств; готовы лиуправленческие кадры и структуры к работе в новых условиях; является ли сегоднябанкротство неизбежным условием реструктуризации значительной частисельхозпредприятий. Но совершенно ясно, что без государственного регулирования,бюджетных ресурсов, кредитов, а также средств, которые могут направить ваграрный сектор промышленные, торговые предприятия и другие хозяйственныеструктуры, региональный АПК не поднимется. При подготовке и осуществленииреформирования сельхозпредприятий безусловно необходим опыт, наработанный впромышленности, а также формирование аналогичных структур, обеспечивающихкоординацию действий кредиторов по отношению к предприятиям-должникам.

Реформирование сельхозпредприятий в настоящее времянаиболее успешно осуществляется в ряде регионов, прежде всего в Орловской иБелгородской областях. Развитие агропромышленной интеграции оказываетсущественное положительное влияние на АПК Белгородской области. Крупнейшиепромышленные предприятия направили сюда более 4 млрд. руб. капиталовложений.Вновь созданными структурами обрабатывается уже более 70% пашни.

Наиболее перспективным направлением организационнойреструктуризации сегодня является формирование агрофирм и холдингов, крупныхАО, через которые возможно направлять инвестиционные и материально-техническиепотоки в производство. Кроме того, агрофирмы позволяют лечить застарелуюболезнь — дисбаланса в структуре затрат и прибылей, когда издержки производствасельхозпредприятий в общем объеме издержек составляют 70—80%, а получают онитолько 7-процентную долю прибыли. Остальная часть прибыли достаетсяпереработке, сервису и торговле. Агрофирмы, объединяющие всю технологическуюцепочку от поля до прилавка, заинтересованы в более справедливом распределениисредств. Кроме того, в качестве заемщиков такие объединения болеепривлекательны для банков. Многие надежды, предприятий АПК связаны с созданиемгосударственного “Россельхозбанка”, который должен сыграть свою роль вфинансировании реструктуризации и развитии аграрного сектора. Кроме того,важно, что сельхозпредприятия, получая доступ к нормальной банковской системе сотносительно выгодными процентными ставками, научились работать в условиях“прозрачных” финансовых отношений. Реформирование сельхозпредприятий,позволяющее восстановить, а затем и приумножить потенциал АПК, — необходимо инеизбежно. Негативные социальные последствия реструктуризации по отдельнымтерриториям безусловно возможны и связаны они прежде всего с увеличениембезработицы. Поэтому задача региональных и местных администраций, инвесторов исамих реформируемых предприятий — сделать этот процесс не только экономическиэффективным, но и социально обоснованным. Тогда он получит безусловную поддержкув обществе.

Для стимулирования развития малого предпринимательствапланируется осуществить следующие мероприятия:

устранение административных барьеров на различныхстадиях предпринимательской деятельности;

развитие областного фонда гарантий по кредитам малогобизнеса, предоставление гарантий по инвестиционным программам и проектамсубъектов малого предпринимательства;

организация и развитие лизинговых услуг для субъектовмалого предпринимательства. Малый бизнес может сыграть свою отдельную исущественную роль при реструктуризации крупных и средних предприятий:

создание малых предприятий на базе реформируемыхкрупных и средних предприятий;

использование имущества неэффективных инеплатежеспособных предприятий в качестве ресурсного обеспечения малого бизнеса;

привлечение субъектов малого предпринимательства креализации действующих механизмов, направленных на осуществление проектов ипрограмм по реформированию предприятий и организаций, находящихся в кризисномсостоянии;

внедрение эффективных механизмов взаимодействиякрупных и средних предприятий с малыми, способными встраиваться в ихтехнологические цепочки.

Инвестиции имеют первостепенное значение дляреструктуризации региональной экономики и социальной сферы области. Привлечениюдополнительных финансовых ресурсов в регион из различных источниковспособствуют следующие мероприятия:

участие региональных структур, отдельных предприятий иорганизаций в федеральных целевых программах;

реализация целевых инвестиционных областных программ;

привлечение заемных средств под гарантию областногобюджета на реализацию эффективных инвестиционных проектов;

стимулирование иностранных инвестиций;

аккумулирование денежных средств населения, в томчисле через областные займы;

продажа земли под приватизированными объектами;

создание и развитие лизинговых фондов;

продажа пакетов акций, находящихся в собственностирегионов, на коммерческих конкурсах с инвестиционными условиями.

Преимущественная ориентация большинства субъектовФедерации на собственные внутрирегиональные ресурсы и источники роста являетсяв значительной мере вынужденной мерой. Эти ресурсы, прежде всего,инвестиционные и энергосырьевые, чрезвычайно ограничены. Поэтому стратегическимнаправлением среднесрочного и долгосрочного развития значительной частирегионов страны является усиление производственной интеграции региона вэкономику федеральных округов и всей страны, динамичное развитиемежрегиональной кооперации с соседними областями и установление долговременныхсвязей с энергосырьевыми регионами и корпорациями.

Еще одной серьезной проблемой при финансированииреструктуризационных мероприятий является “увлечение” в бюджетной политикельготированием и предоставлением гарантий отдельным промышленным исельскохозяйственным предприятиям. Финансовые возможности консолидированныхрегиональных бюджетов должны быть направлены, прежде всего, на создание общихблагоприятных условий хозяйствования. Это означает, что в современных условияхнеобходимо переходить от политики поддержания “точек роста” к созданию региональной“экономики роста”. Уменьшение ставки налога на прибыль до 24% при одновременнойликвидации всех льгот по этому налогу заставляет региональные властисущественно пересмотреть свое отношение к вопросу льготирования.

При сложившейся структуре производства важнымисдерживающими факторами роста народного хозяйства на федеральном и региональномуровнях являются относительно высокая ее энерго-и материалоемкость, а такжединамичный рост цен на энергетические и материальные ресурсы. Решение проблемдолгосрочного развития неразрывно связано с поэтапным формированиемресурсосберегающей модели народного хозяйства регионов. Главенствующиммеханизмом, стимулирующим этот процесс, должно быть федеральное и региональноегосударственное регулирование цен и тарифов. В связи с реструктуризацией РАО“ЕЭС” и планируемой к 2004 г. его ликвидации весьма привлекательной выглядитидея создания генерирующих тепло- и электростанций, находящихся в региональнойи муниципальной собственности, и развитие в отдельных случаях автономныхстанций. Те тенденции, которые обнаруживают себя в развитии ТЭК страны, говорято необходимости создания тепло- и электростанций, работающих на угле, местныхэнергоресурсах (торфе, отходах переработки леса и т.д.), а такжегидроаккумулирующих и использующих альтернативные источники энергии (энергиюмалых рек, ветра и т.п.). В связи с реструктуризацией РАО “ЕЭС” эта проблемаприобретает новое содержание. Потребление природного газа в качестве топливадля генерирующий электроэнергию станций в стране, а значит, и в регионе, будетотносительно быстро сокращаться. Дальнейшее развитие региональной тепло- иэлектроэнергетики, независимой юридически и финансово от “ЕЭС”, не противоречитгосударственной программе реструктуризации этой системы, так как направлено, вчастности, на повышение конкуренции среди производителей электроэнергии.Формирование такого областного комплекса существенно повысило бы стабильностьэнергоснабжения области и ее защищенность от “ЕЭС” и его возможных наследников.Вопросы, насколько финансово эффективно создание таких ТЭЦ, каковы сроки ихокупаемости (стоимость одной средней станции — от 10 млн. дол.) и другие, —необходимо решать по каждому проекту отдельно. Таким образом, качестворегионального экономического развития уже в ближайшей перспективе будетопределяться степенью перехода к энергосберегающей модели роста. Это становитсяновым важнейшим перспективным требованием к реструктуризации региональнойэкономики.

Другим параметром, определяющим качество региональногоразвития и реструктуризации, является их социальная составляющая. Экономическийрост должен сопровождаться нормальным воспроизводством трудовых ресурсов.Основным ориентиром в этом является поэтапное достижение минимальной почасовойоплаты труда в 3—4 дол., что обеспечивает нормальное воспроизводство трудовыхресурсов. В какие сроки возможно выйти на этот уровень — такой вопрос стал ужечрезвычайно актуальным. Это обусловлено ускоренным переходом к субсидиарномугосударству: начавшейся реформой ЖКХ, расширением платности в здравоохранении иобразовании, пенсионной реформой и т.д. При активной государственной политикепо регулированию уровня минимальной заработной платы решение этой проблемывозможно существенно ускорить, избежав при этом инфляционных потрясений.Международный опыт, как уже отмечалось в работе, дает тому примеры. В июне 2001г. Правительство РФ отказалось решать вопрос о привязке минимальной заработнойплаты к прожиточному минимуму из-за неподъемно высокой для государства внастоящее время цены вопроса. Однако то, что эта задача стала широкообсуждаемой, вселяет надежду на ее решение уже в недалекой перспективе. Общаяконцепция решения проблемы, в частности, должна дать ответ на вопрос: в какоймере социальные факторы влияют на экономический рост региона и расширениеплатежеспособного спроса. Качество экономического развития области не можетбыть оценено высоко при неадекватно низкой динамике роста уровня жизни людей.Экономический рост должен иметь и другие соответствующие качественныехарактеристики — демографическую, экологическую, правоохранительную и т.д.

Особое место среди многочисленных проблемтрансформирования региональной экономики занимает проблема реструктуризациитрудовых ресурсов, т.е. формирование трудовых ресурсов, адекватных требованиямрыночной экономики. Этот процесс неразрывно связан с достижением динамичногороста реальных доходов населения. В современных условиях, когда показателиуровня жизни населения большинства регионов остаются низкими, региональныевласти вынуждены будут более последовательно проводить политику“стимулирования” бизнеса к увеличению заработной платы работников. Инструментытакого стимулирования хорошо известны. В российских регионах намечаетсяактивизация этого процесса. Например, в апреле 2001 г. в столичную Городскую Думувнесен законопроект о минимальной оплате труда в Москве. В конечном счетеработодатели должны быть заинтересованы в защите заработной платы от инфляциине в меньшей степени, чем профсоюзы, так как это позволяет гарантировать спрос.Проблему “оживления экономики” в отечественной экономической истории в XX векеприходилось решать дважды после мировых войн. Уровень производства в 1923 г. поотношению к 1913 г. составлял только 13%. Тем не менее, народному хозяйствупотребовалось только 6 — 7 лет, чтобы восстановить довоенный уровень. И взначительной степени такие высокие темпы были достигнуты за счет динамичнойреструктуризации промышленности и сельского хозяйства, которая занимала важноеместо в процессе индустриализации и коллективизации. Переход в экономическойполитике государства и значительной части регионов от решения задач выживания крешению задач развития, от оборонительной к наступательной экономическойполитике открывает для расширения и углубления реструктуризации новыеперспективы и связаны они, в первую очередь, с активизацией роли государства вуправлении этим процессом. Но при этом следует отметить, что этап, на которомсейчас находится российская экономика, не является вполне благоприятным дляразвития региональных экономик, не имеющих собственной самодостаточнойэнергосырьевой базы, развитой черной и цветной металлургии и других отраслей сширокими экспортными и монопольными возможностями. Однако сохранение имодернизация потенциала обрабатывающих отраслей промышленности, комплексноеразвитие АПК, усиление интеграционных процессов дают этим регионам шанс всреднесрочной перспективе на полнокровное развитие и занятие достойного места внародном хозяйстве страны. С десятилетним опозданием страна в целом и ееотдельные регионы вполне осознанно, используя методы государственногорегулирования, только приступают к эффективному реструктурированию не толькоотдельных предприятий, но и всего народнохозяйственного комплекса. Строитьнародное хозяйство только из центра идея хорошо известная, но применительно ксозданию новой цивилизованной рыночной экономики она выглядит не оченьубедительной. Роль и место регионов в этом процессе не должны недооцениватьсяфедеральным центром.

Список литературы

Для подготовки данной работы были использованыматериалы с сайта www.sciteclibrary.ru