Реферат: Бюджетное устройство Российской Федерации и проблемы его совершенствования
Финансовая Академия при Правительстве РоссийскойФедерации
Кафедра финансов
КУРСОВАЯ РАБОТА
на тему: “Бюджетное устройствоРоссийской Федерации и проблемы его совершенствования“
Студентки группы ВК 2-1 Котельниковой И. В.
Научный руководительПрофессор
НикольскийП. С.
Москва
1997
/>/>/>СОДЕРЖАНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ 1
1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВОРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2
1.1.Бюджетная система Российской Федерации. 4
1.2.Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. 8
1.3. Направления реформирования современного бюджетного устройства Российской Федерации. 13
2. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯБЮДЖЕТНЫМ ДЕФИЦИТОМ И ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ. 16
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29
ВВЕДЕНИЕ.
Принятие в январе этого года Государственной Думой Закона о Федеральномбюджете на 1997 год привлекло к проблеме бюджетной политики государствапристальное внимание средств массовой информации. Со страниц газет и журналовне сходили интервью и статьи влиятельных экономистов и политологов, споривших одостоинствах и недостатках нового бюджета, с телевизионных экранов доносилисьсуждения о его неспособности решить стоящие перед государственными финансамипроблемы. Мнения зачастую были настолько противоречивы, что захотелось разобратьсясамой в сложном бюджетном механизме и определиться в собственном отношении кглавному финансовому документу страны на весь 1997 год — ГосударственномуБюджету. Именно поэтому при выборе темы для написания курсовой работы яостановилась на проблеме совершенствования бюджетного устройства РоссийскойФедерации: по моему убеждению, этот вопрос наиболее полно вбирает в себяважнейшие проблемы современного бюджетного механизма.
Эти проблемы логично разделить на две основные группы. К первой следуетотнести те из них, которые определяются федеративным устройством нашей страны:вопросы совершенствования межбюджетных отношений и необходимости формированиясистемы бюджетного федерализма, что, руководствуясь вековым опытом ведущихзападных стран, позволит стабилизировать и укрепить российскуюгосударственность, повысит управляемость существующей рыночной системы и вконечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федеральногобюджета, так и местных бюджетов. А отсюда вытекает и вторая группа проблемдействующего бюджетного устройства — собственно финансовая. Повышениедоходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированностигосударственного бюджета и необходимость управления государственным долгом — именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровеньсоциально — экономического развития страны, качество жизни населения. Вконечном итоге, именно эти показатели и определяют эффективность всейпроводимой государством экономической политики.
Пользуясь такой условной классификацией, для получения исчерпывающегорезультата проблему совершенствования бюджетного устройства РоссийскойФедерации необходимо рассматривать с двух обозначенных выше сторон. Вместе стем хотелось бы подчеркнуть неразрывную связь, существующую между названнымиаспектами проблемы. Изменения в сфере межбюджетных отношений неизбежноотражаются на собственно финансовой стороне бюджетов всех уровней; значительныеизменения в бюджетных доходах или расходах требуют соответствующейкорректировки бюджетной системы. Бюджет — это сложнейший комплекс финансовыхотношений, и посему подход к решению его проблем должен быть также комплексным.Именно тогда возможно полноценное функционирование государственного бюджета какнаиболее эффективного инструмента государственного регулирования экономики.
Что же может служить материалом для исследования? В первую очередь, этоконкретные показатели бюджета, отраженные в Законе о Федеральном бюджетеРоссийской Федерации на 1997г., опубликованном в официальном изданиизаконодательных органов власти России. Это и данные Госкомстата,характеризующие как чисто финансовые показатели Государственного бюджета, так инекоторые конкретные аспекты межбюджетных отношений в Российской Федерации.Наконец, это появившиеся в последнее время монографии и публикации впериодических изданиях, посвященные исследуемым проблемам, среди которыххотелось бы особо выделить некоторые работы. Вышедшая в 1996 г. монография В.Н.Сумарокова “Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования”показывает наиболее эффективные методы государственного финансовогорегулирования экономики, немалое место уделяя проблемам бюджетной политики впереходный период, одновременно проводя интересные параллели с ужепреодолевшими этот этап государствами. Совместная статья заместителяПредседателя Совета Федерации В. Кокова и профессора Ю. Любимцева “Бюджетныйфедерализм: проблемы и перспективы”, опубликованная в журнале “Экономист” заноябрь 1996 г., целиком посвящена проблеме становления в России истинно федеративныхотношений между бюджетами различных уровней. Наконец, статья московскогоэкономиста С. Хурсевича “Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит” (“Финансы”,№4, 1996) четко обрисовывает связь между вынесенными в заглавие проблемами инамечает некоторые пути совершенствования бюджетной системы РоссийскойФедерации.
* * *
Таким образом, важность и актуальность рассматриваемой проблемы подтверждается авторитетными экономистами, посвящающими ей немалую часть своихисследований. Подтверждается она и самой жизнью: ведь большинство из стоящих насегодняшний день перед государством проблем в той или иной мере обусловленопродолжающимся кризисом бюджета. Именно поэтому проблеме совершенствованиябюджетного устройства следует уделить достойное место и в процессе изученияфинансовой науки: ведь в конечном итоге кому как не выпускникам ФинансовойАкадемии предстоит решать стоящие перед бюджетом нашего государства столь серьезныепроблемы?
1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.Прежде чем говорить о бюджетном устройстве РоссийскойФедерации, выявлять его достоинства и недостатки необходимо определить, что,собственно, представляет собой бюджет государства. В самом общем виде имявляется план доходов и расходов государства на текущий год, составленный вформе баланса и имеющий силу закона. В любой стране государственный бюджет — ведущее звено финансовой системы, единство основных финансовых категорий:налогов, государственных расходов, государственного кредита — в их действии.Тем не менее, являясь частью финансов, бюджет можно выделить в отдельнуюэкономическую категорию, отражающую денежные отношения государства сюридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национальногодохода (частично и национального богатства) в связи с образованием ииспользованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народногохозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственногоуправления [3, стр. 252].
Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточиватьфинансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития,с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода междуотраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньевфинансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневогоперераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономическиепроцессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкуюкартину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы отразных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размерцентрализуемых ресурсов государства объему его потребностей.
Таким образом, при правильном подходе бюджет объективно может быть непросто средством государственного экономического регулирования, он можетреально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темповнаучно-технического прогресса, обновление и совершенствованиематериально-технической базы общественного производства. Но здесь важноподчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование вкачестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессечеловеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемомгосударством бюджетном механизме, который является конкретным выражениембюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решениеэкономических и социальных задач.
Для России же в силу ее федеративного устройства важную роль приобретаетне просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношениебюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляетпонятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированныйфедеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять своиперераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащегобюджетного механизма непосредственно на местах. Таким же образом не можетпроявляться эффект проводимой на местах бюджетной политики в условиях еепостоянного противостояния несбалансированному федеральному бюджету. Важноезначение имеет единство бюджетной системы, которое основывается на принципахсамостоятельности, гласности, полноты и реальности всех входящих в нее бюджетов[5, стр. 31].
Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура,взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное устройствогосударства. Что же представляет собой бюджетное устройство Российской Федерации,как происходит взаимодействие бюджетов всех уровней? Ответ на этот вопрос вомногом определит причины некоторых проблем современного бюджета, наметит пути кего совершенствованию.
1.1. Бюджетная система Российской Федерации.Как уже упоминалось, бюджетная система в первую очередь определяетсядействующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствахбюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленныеместные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия,бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (илифедеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членовфедерации (штатов — в США, земель — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъектовФедерации — в России); местные бюджеты [4, стр. 199].
Государственная бюджетная система Российской Федерации функционирует всоответствии с Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетногопроцесса в РСФСР” от 10 октября 1991 г. и включает:
Республиканский(федеральный) бюджет;
21республиканский бюджет в составе российской Федерации, 55 краевых и областныхбюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт- Петербурга, 10 окружных бюджетовавтономных округов, бюджет автономной Еврейской области (всего — 89);
Около 29 тысячместных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своимидоходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней [4, стр. 200].
Важной самостоятельной частью бюджетной системы России как суверенногогосударства является республиканский (федеральный) бюджет. Именно онобеспечивает централизацию части бюджетных ресурсов общегосударственногохарактера. Через федеральный бюджет регулируется процесс распределения иперераспределения национального дохода между субъектами федерации, входящими всостав России, а также между экономическими районами.
Отдельное, не менее, а, может быть, и более важное звено бюджетнойсистемы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты. Если всоветские времена стремление к всеобщей централизации приводило к тому, чтоудельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15%, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданыотрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения,массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов внастоящее время обеспечивается финансирование более 80 % бюджетных расходов наздравоохранение, более 60 % расходов на просвещение, крупные бюджетные средстванаправляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры [3, стр.304].
Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации образует понятие“Консолидированный бюджет” РФ. Этот бюджет используется для анализа показателейбюджетной системы и не утверждается законодательным органом власти.
Разработка и исполнение бюджетов любого уровня представляет собойчрезвычайно сложную процедуру, включающую его составление, рассмотрение,утверждение, собственно исполнение, а также контроль за исполнением, чтополучило название бюджетного процесса. Бюджетный процесс регулируетсяуже упоминавшимся Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетногопроцесса в РСФСР”, прочими законами РФ, законами республик в составе РФ,решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации,Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерствомфинансов РФ на основе бюджетного законодательства [4, стр. 209].
Бюджетный процесс — не просто сложный, но и чрезвычайно длительныйпроцесс. Его составление и рассмотрение длится более года, год (с 1 января по31 декабря) продолжается его исполнение, около полугода занимает составлениеотчета об исполнении бюджета и его утверждение. Для завершение исполнениябюджета, кромебюджетного периода (финансового года)предоставляется еще и льготный период, составляющий один месяц, втечение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамкахисполнения бюджета [4, стр. 210].
Действующей конституцией определен круг органов государственной власти,участвующих в разработке и утверждении бюджета, а также в контроле за егоисполнением. Первым этапом бюджетного процесса является его составлениеисполнительными органами власти. Составлению бюджета предшествует разработкапланов — прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которыхсоздается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ). Вденежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяетполнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национальногодохода, учитывать объем и направления использования финансовых ресурсов. СФБвыражает финансовую программу в общем виде, задача же бюджета — ее конкретное,развернутое выражение. СФБ помогает органам исполнительной власти определятьдоходы бюджета и постатейно разрабатывать его расходы.
Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводитсяМинистерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При этомиспользуются различные методы: метод экономического анализа, позволяющий, наоснове анализа выполнения бюджета за прошлый год установить причины отклоненийи соответствующем образом откорректировать проектируемый бюджет; нормативныйметод, определяющий нормы всех статей расхода в общей сумме бюджета;экстраполяционный метод, определяющий бюджетные показатели исходя из ихдинамики за предыдущие годы. Полученные данные сообщаются вышестоящими органамиисполнительной власти непосредственно нижестоящим или исполнительным органамвласти в установленные сроки, обеспечивающие утверждение бюджета до началафинансового года.
Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ ПравительствоРФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с нимнаправляется ряд документов, отражающих прогнозы социально-экономическогоразвития страны на предстоящий период, направления бюджетной и налоговойполитики, федеральные целевые программы и т. п. Одновременно в ГосударственнуюДуму вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственныхвнебюджетных фондов.
Следующая стадия бюджетного процесса — его рассмотрение и утверждение взаконодательных органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительныхорганах субъектов Федерации и местных самоуправлениях. Проект Федеральногобюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам,банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрениюГосударственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, СоветуФедерации, комитетам Думы и в Счетную палату.
Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинаетрассмотрение бюджета в нескольких чтениях (так, бюджет на 1997 г. принимался вчетырех чтениях). Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти днейпередается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклоненияФедеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования исчитается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало неменее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции РФ) [4, стр. 217].
Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляетсяПрезиденту РФ для подписания. После этого начинается непосредственноеисполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию снижестоящими исполнительными органами.
Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение полного исвоевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и покаждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденныхпо бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет.Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводитсяМинфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговойслужбой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.Правительство РФ ежемесячно предоставляет в Государственную Думу информацию оходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ ибюджетов государственных внебюджетных фондов.
Важнейшее значение в бюджетной системе играет не так давно созданнаяновая структура Минфина — Федеральное казначейство РФ, состоящее из Главногоуправления Федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органовна местах. Казначейство непосредственно организует исполнение бюджета, а так жевнебюджетных фондов: его органы управляют зачислением доходов и проведениемвзаиморасчетов между бюджетами, осуществляют контроль за исполнением федеральногобюджета РФ. Казначейство регулирует финансовые отношения между федеральнымбюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами, обеспечивает финансовоеисполнение этих фондов. В функции Казначейства входит краткосрочноепрогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а такжеоперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на определенныйпериод государственных расходов; именно Казначейство проводит сбор, обработку ианализ информации о состоянии государственных финансов, предоставляет высшиморганам государственной власти отчетности о финансовых операциях ПравительстваРФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также осостоянии всей бюджетной системы. Наконец, именно Казначейство осуществляетуправление и обслуживание совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными банкамигосударственного внутреннего и внешнего долга РФ.
В своих действиях по обслуживанию бюджетных финансов Казначейство впервую очередь исходит из единства кассы. Переход от банковской к казначейскойсистеме исполнения бюджета означает, что Казначейство должно осуществлять иучитывать все операции со всеми государственными федеральными ресурсами,находящимися в ведении правительства. С созданием казначейской системы всеплатежи из федерального бюджета или централизованных государственных финансовыхресурсов должны осуществляться с единого (главного) счета Федеральногоказначейства, и тем самым быть ему полностью подконтрольны. Все остальныесчета, которые опосредуют движение средств федерального бюджета, открытые вучреждениях банковской системы, должны быть транзитными, то есть не иметьпереходящих остатков. По существу, это означает закрытие счетов бюджета вбанках и открытие их в системе Казначейства с перечислением средств непосредственнона расчетные счета хозяйствующих субъектов, выполнявших работы или оказывающихуслуги для бюджетных единиц, финансирующих за счет федерального бюджета.
Казначейство, опираясь на Центробанк и его систему, освобождает его отфункций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за ихцелевым использованием. Одновременно осуществляется внедрение учета операций пофиксации денежных средств на каждой стадии исполнения бюджета.[1]
Таким образом, вновь созданная система позволит на основе четкоопределяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводитьоптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета болееплавным, обеспечив учет и контроль каждого этапа исполнения федеральногобюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.
Заключительным этапом бюджетного процесса является составление отчета обисполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Всяработа по составлению отчетов возложена на Министерство финансов РФ и егофинансовые органы, Государственную налоговую службу и налоговые инспекции,Государственный таможенный комитет и его органы. Эти отчеты направляютсясоответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете РФдокладывается Федеральному Собранию РФ, которое его утверждает. Дляосуществления контроля за исполнением федерального бюджета существует Счетнаяпалата, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.
* * *
Таким образом, бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно сложна,как сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектовФедерации, местные бюджеты. Федеральный бюджет балансирует доходы и расходыгосударства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов междусоциальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты способствуютосуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое жизненно важно дляфункционирования экономики страны и успешного ее развития. И налицо вывод — оптимальное функционирование бюджетного механизма возможно лишь при двухосновополагающих условиях: правильного построения межбюджетных отношений междубюджетами различных уровней и четкого, справедливого баланса его доходов ирасходов. Именно тогда возможно говорить о стабильной и быстрорастущейэкономике, эффективной бюджетной политике, ибо только тогда в полной мерепроявятся основные принципы бюджета: единство, полнота, реальность, гласность исамостоятельность.
1.2. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы.Развитие демократических принципов в государственном устройстве иуправлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательнымкомпонентом системы государственного управления органы местного самоуправления,наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резковозросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственнойфинансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов.Величина местных финансов растет во многих странах: они становятсяпревалирующей частью финансовых ресурсов государства.
Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливоераспределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Какопределить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одномиз уровней? И главное — как добиться одинаковой направленности бюджетнойполитики всех уровней?
Одной из основных характеристик федеративного государства являетсясоответствие базовых направлений экономической политики как в действияхфедерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации.Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращениегосударственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направленана стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративногогосударства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российскихкризисных условиях, — задача более чем непростая. Необходимо найти единственноверный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями истремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее именно встановлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетногофедерализма, — ключ к успеху проводимых преобразований, именно это — важнейшееусловие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.
Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерацииявляется пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней.Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для Россиичрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного напринципах бюджетного федерализма, под которым понимается системаналогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различныхуровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основныхпринципах:
Самостоятельностьбюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управлениясобственных источников доходов, право самостоятельно определять направления ихрасходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованныхили дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право накомпенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящимиорганами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льготтолько за счет собственных доходов и т. д.);
Законодательноеразграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий междуфедеральными, региональными и местными органами власти и управления;
Соответствиефинансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям(обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящихбюджетов);
Нормативно-расчетные(формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставленияфинансовой помощи;
Наличиеспециальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различнымиуровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений повопросам налогово-бюджетной политики [10, стр. 22].
Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются наопределенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции междурегиональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной стороны, ивыравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страныобщенациональных минимальных стандартов — с другой.
Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направленийэкономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых иполитических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлениюподлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менееосновы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализмадостигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немалопроблем.
С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложенаконституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституцияопределяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность исамостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной моделибюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочияФедерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочияцентра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь ивзаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы.Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектовустановление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъектыФедерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов исборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует трисистемы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделениебюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведаютэкономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли,недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фондырегионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи ивзаимодействие налоговых систем.
Таким образом, конституционные основы формирования эффективной моделибюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущностьзначительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политическихинтересов властных уровней и структур государства, направленных наформирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсовобщества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетныхассигнований и расходов [9, стр. 4]. Именно в рамках данной системы заключенпроцесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся вспецифических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между ихисточниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектамиприсвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена всистеме “экономика — государство — экономика”, где государство само по себеявляется целой системой субъектов.
Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю ивнешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения иперераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти.Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений,осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом чем оно получаетсядешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма [9, стр. 4].
Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетноевыравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (этипонятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание — этопроцесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти порасходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящийуровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможностипо обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны дляфинансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязанопредоставить этому региональному или местному органу власти недостающиебюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чемлюбой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговыхпоступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счетсредств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальноевыравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающимпропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации дляустранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванныхтерриториальным фактором. Таким образом, получается, что к расходамфедерального бюджета на решение социально-экономических задач федеральногомасштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетнойсистемы (см. Рисунок 1)
Рисунок 1.
Направленность расходов федерального бюджета.
/>
Источник: 17, стр. 9
Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяеттакое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, котороепозволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенныйуровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого регионаон проживает.
В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромнымитрудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, какни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждомугарантированных государством услуг связано с большими различиями вэкономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат ибольшой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органоввласти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов,гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийсяэкономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальныхзатрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой кгосударству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественнымигеографическими должны непременно учитываться при организации горизонтальноговыравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровнюденежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме,и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачубюджетного выравнивания.
Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена созначительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такиепринципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации кповышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример — существующая методикараспределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов(трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых“нуждающихся” регионов, вторая — в адрес “особо нуждающихся”. “Нуждающимся”считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России,“особо нуждающимся” — регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, тоесть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональныхбюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федеральногобюджета. Естественным результатом этого является то, что стремлениефедерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается наэкономически обусловленное противостояние регионов [17, стр. 8].
Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системыбюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются всерьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время ужеразработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающийкак природно-географические, так и социально-экономические особенностирегионов.
Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающимпризнаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарномгосударстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетногофедерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способфункционирования единого государства, единой финансовой и экономической системыобщества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.
В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит нестолько от той или иной его модели, сколько от способности государства какединого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спадпроизводства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегиифинансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетногофедерализма само превратится в фактор усиления экономического и политическогокризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реальногосектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет ккризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных ирегиональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведенииединой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращениябюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанносближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблембюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскуюгосударственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночнойэкономической системы.
1.3. Направления реформирования современного бюджетногоустройства Российской Федерации.Совершенно очевидно, что проблемы, с которыми сегодня сталкиваются какфедеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные территориальныебюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти преобразованийне только в качественном и количественном составе бюджетных показателей, но и всамих принципах организации бюджетной системы. И прежде всего с этой точкизрения возникает потребность в реформировании законодательной базы бюджетнойсистемы.
Большие надежды возлагаются на разработанный проект Налогового кодекса,обсуждаемый в Государственной Думе: ведь именно налоги, формируя финансовуюбазу деятельности государства, создают предпосылки для успешного проведениябюджетного регулирования. Налоговый кодекс должен стать своего рода налоговойконституцией, определять основы построения налогов, принципы федерализма и т.п. Он вобрал в себя множество областей права: гражданское, административное,уголовное, налоговое. Все же детали, связанные с конкретным налогообложением — это предмет регулирования законодательства о бюджете, об отдельных видахналогов, о санкциях и т. п. С принятием Налогового кодекса и реальнымразграничением налоговой базы в России может быть осуществлен переход ккачественно новой системе бюджетного федерализма.
На данный момент возможны два варианта российского налоговогофедерализма: на основе развития положений Указа Президента Российской Федерации“Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах поукреплению налоговой и платежной дисциплины” от 8 мая 1996 г. № 685; и наоснове Налогового кодекса Российской Федерации.
В президентском варианте основой являются федеральные налоги, которыеостаются совместными налогами Федерации, субъектов Федерации и местныхбюджетов. Центральным вопросом будет, как и сейчас, механизм разделениясовместных налогов на квоты (доли). Данный вариант определяет минимальныезначения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней на 1997- 1998 гг. При этом устанавливается своеобразный “налоговый коридор” дляколебаний долей федерального бюджета: по НДС — от 30 до 75 %, акцизам на спирт,водку и ликеро-водочные изделия — от 30 до 65 % и т. д. В основномконсервируется действующая налоговая система и даже делается шаг назад всторону дифференциации налоговых взаимосвязей с территориями, что в своюочередь сузит сферу дотационных регионов, роль финансовых трансфертов [9, стр.11].
Во втором же варианте, по Налоговому кодексу, реализуется в большей мереамериканская система налогового федерализма, где федеральные налоги (федеральныйподоходный налог с физических лиц, налог на прибыль корпораций, на заработнуюплату, акцизы) на 100 % поступают в федеральный бюджет, налоги штатов — тольков бюджеты штатов, а местные налоги — только в местные бюджеты. Налоговыйфедерализм США представляет собой сложнейшую систему взаимодействующих налогов:федеральная налоговая система — 69,7 % общей доходной массы, налоговые системыштатов — 19,9 %, налоговые системы местного уровня — 17,4 % [9, стр. 12]. Приэтом единство и эффективность бюджетного устройства обеспечиваетсядоминированием федеральных налогов в сумме налоговых платежей, непререкаемостьюполномочий федеральной власти в определении, установлении, взимании и обладаниифедеральными налогами; свободой движения капитала и доходов на всей территориии запретам штатам вмешиваться во внешнеэкономические связи территорий друг сдругом, взимать таможенные налоги; четкой и жесткой системой администрированияфедеральных налогов, включая эффективную систему мер принуждения подчинятьсяфедеральным установкам.
Налоговый кодекс Российской Федерации допускает ряд особенностей: закон офедеральном бюджете или даже сам Кодекс может в порядке исключения разрешитьзачисление части федерального налога в бюджеты других уровней; переченьрегиональных и местных налогов находится в компетенции федеральной власти иустанавливается сверху. Допускается зачисление региональных налогов с согласиясубъекта Федерации в местные бюджеты (вне системы трансфертов); вводитсясовместная компетенция региональных и местных властей в отношении введенияналога на недвижимость, прекращения налога на землю, налога на имуществофизических лиц и регионального налога на имущество предприятий.
Вариант налогового федерализма, основанный на Налоговом кодексе, болеесоответствует Конституции РФ и позволяет оградить федеральный центр от всевозрастающих запросов на федеральную налоговую базу со стороны регионов,кардинально подойти к вопросу финансовой самообеспеченности субъектов Федерациии местных органов самоуправления. Устанавливая для всех субъектов единыйперечень налогов и вводя федеральную систему налогов, Налоговый кодекс решает ивопрос с налоговой асимметрией, которая на сегодняшний день отчетливо сложиласькак по статусу субъектов федерации (преимущественное положение группыреспублик), так и по налогоплательщикам (влияние различия экономическихпотенциалов, географических условий, производительности труда).
К проблемам современного бюджетного устройства следует отнести ичрезвычайную бюджетную децентрализованность, что противоречит тенденциямформирования единого общероссийского рынка, осложняет проведениеобщенациональной денежно-кредитной (в том числе и эмиссионной) политики,подрывает политику ограничения бюджетного дефицита, устойчивость денежнойсистемы. В США, к примеру, в бюджетном законодательстве действуют правила,предписывающие штатам и местным правительствам утверждать толькосбалансированный, бездефицитный бюджет. Это правило желательно ввести ивРоссийской Федерации, чтобы предотвратить появление еще 89 эмиссионныхцентров.
* * *
Таким образом, сама жизнь настоятельно требует преобразования бюджетногоустройства Российской Федерации. Большие надежды возлагаются на принятиеНалогового кодекса, который должен упорядочить вопросы формирования доходнойбазы бюджета. В целом же обновление бюджетного устройства России должно вестисьпо следующим направлениям:
* обеспечениеформирования сильного федерального бюджета как гаранта устойчивости всейбюджетной системы, мощного инструмента государственного регулирования рыночнойэкономики;
* переход к целевымфинансовым трансфертам (грантам) территориям с аккумуляцией федеральных ирегиональных бюджетных ресурсов для совместного финансирования инвестиционных исоциальных программ;
* отказ отпредоставления бюджетно — налоговых преимуществ по признакамгосударственно-национального статуса субъектов Федерации;
* законодательноеутверждение бюджетной асимметрии в соответствии с программами региональнойэкономической и социальной политики с использованием критериев “бедных” и“богатых” регионов и других утвержденных Федеральным Собранием группировок икритериев.
Все это в совокупности способно значительно усовершенствовать бюджетноеустройство Российской Федерации, особенно с точки зрения формированиянормальных рыночных межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетногофедерализма. Тем не менее это, являясь чрезвычайно важным аспектомреформирования всей бюджетной системы, затрагивает в основном лишьвнутрибюджетные проблемы. Не менее важно и формирование рациональных “внешних”бюджетных отношений, то есть отношений бюджета с конечными объектамигосударственного бюджетного регулирования — с населением и предприятиями. А,следовательно, возникает необходимость рационализации бюджетных расходов,повышения их целевой направленности и, конечно, оптимизации доходныхпоступлений. Эта проблема выражается в Российской Федерации, как, впрочем, и вомногих развитых государствах, в необходимости сбалансированности бюджета:проблеме управления бюджетным дефицитом и государственным долгом.
2. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ДЕФИЦИТОМ ИГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ.Полностью сбалансированный государственный бюджет, то есть бюджет безсальдо, возможен только теоретически. Бюджетный дефицит — превышение расходовбюджета над его доходами — это финансовое явление, с которым в те или иныепериоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетныйдефицит — нежелательное для государства явление: его финансирование на основеденежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью неэмиссионныхсредств — к росту государственного долга. Тем не менее бюджетный дефицит нельзяоднозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так какразличным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан снеобходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитиеэкономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного теченияобщественных процессов, а скорее становится следствием стремления государстваобеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства. ЕщеДж. М. Кейнс в целях взбадривания экономического роста и обеспечения полной занятостирекомендовал проводитьполитику дефицитного финансирования [4, стр.174]. Дефицит бюджета может возникнуть и в результате чрезвычайныхобстоятельств — войн, стихийных бедствий, катаклизмов — когда обычных резервовстановится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. Втаких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежноеявление. Наконец, существует и третья, наиболее опасная и тревожная формабюджетного дефицита, когда он является отражением кризисных явлений вэкономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролемфинансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не толькосрочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политическихрешений.
Следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитойрыночной экономикой продолжают оставаться хронически дефицитными. Однако вусловиях относительно устойчивого экономического положения, динамичноразвивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связямибюджетные дефициты (конечно, в допустимых границах) не рассматривается каккрайне отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают житьмногие экономически развитые государства, хотя справедливо было бы отметитьнаметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного дефицитаэкономически развитых стран. Так, например, в США в 1992 году дефицит бюджетасоставлял 4.9 % к ВВП [4, стр. 174]. Выступая летом 1995 года в конгрессе Б.Клинтон предложил сбалансировать бюджет за предстоящие десять лет. Президентзаявил, что правительство и конгресс обязаны сбалансировать бюджет, но лишь наоснове поддержания развития американской экономики и при сохранениитрадиционных американских ценностей [15, стр. 79].
Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующийуровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрываетсянизкопроцентными или беспроцентными кредитами Центробанка. Международныестандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 — 3 % ВНП. Такойили больший дефицит государственного бюджета финансируется за счет эмиссиигосударственных ценных бумаг, доходность которых обычно ниже, чем средняядоходность на финансовом рынке, поскольку, в отличии от других видов доходов,доходы по государственным ценным бумагам не облагаются налогом. С позиций жеинтересов государства наиболее эффективным источником финансированиявнутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекаютфинансовые ресурсы из внутреннего денежно-кредитного оборота.
Что же происходит в России? Несмотря на рост налогов и некотороеувеличение неналоговых доходов, бюджет Российской Федерации продолжаетоставаться резко дефицитным. На 1996 предельный размер дефицита федеральногобюджета был установлен в сумме 88,5 трлн. руб., или 3,85 % к ВВП. Этот дефицитдолжен был быть профинансирован за счет внутренних источников финансирования вобщей сумме 56,1 трлн. руб., включая доходы от эмиссии государственных ценныхбумаг, и через привлечение источников внешнего финансирования в общей сумме32,5 трлн. руб. На конец года, по данным Минфина России, консолидированныйбюджет исполнен со следующими результатами:
/>Таблица 1.
Исполнение консолидированногобюджета Российской Федерации в 1996 г.
В том числе
Консолидированный бюджет
Федеральный бюджет
Бюджеты территорий
трлн. руб. в % к ВВП трлн. руб. в % к ВВП трлн. руб. в % к ВВП
Доходы
558,5 24,7 281,9 12,5 322,9 14,3Расходы
652,7 28,9 356,2 15,8 342,8 15,2Дефицит
94,2
4,2
74,3
3,3
19.9
0,9
Источник:18, стр. 138-139
Ситуация же в самом начале экономических преобразований была значительноболее плачевной. С разрушением командно-административной системы нормальноесоотношение между доходами и расходами прекратило поддерживаться силовымиметодами, что проявилось в огромном росте бюджетного дефицита. По итогам 1991года дефицит бюджета бывшего СССР достиг почти 20 % ВНП [3, стр. 293]. Резкоеувеличение дефицита государственного бюджета привело к нарастанию инфляционныхпроцессов, поскольку для покрытия дефицита правительство систематическииспользовало денежно-кредитную эмиссию. Только за три квартала 1991 г. рублеваямасса возросла с 989 млрд. руб. до 1,7 трлн. руб., и ситуация продолжалаухудшаться [3, стр. 295]. Нарастание инфляционных процессов выр
азилось в росте цен на товары и услуги (видимая инфляция), и резкомповышении уровня неудовлетворенного платежеспособного спроса (скрытаяинфляция). До 1994 года дефицит бюджета продолжал оставаться на критическомуровне — 10,8 % [18, стр. 138].
Отказ властей от использования первичной кредитной эмиссии Центральногобанка для финансирования бюджетного дефицита в 1995 — 1996 годах привел крадикальному сокращению темпов инфляции и существенному оздоровлениюобщеэкономической ситуации. Однако подавление инфляции было достигнуто лишь засчет превращения бюджетного дефицита в государственную задолженность. Местокредитов Центрального банка заняли займы внутри страны и за рубежом. Если в 1994г. внутренние и внешние займы составляли 21,5 % реальных бюджетных доходов, тоуже в первой половине 1996 года они достигли 68,7 %. Финансирование же за счетзаймов расходов федерального правительства увеличилось за этот период с 10 % до более трети (около 19 % — за счет прироста внутреннего долга, около 16 % — внешнего) [8, стр. 8].
Таблица 2
Финансированиедефицита федерального бюджета России в 1996 г.
Общее финансирование
74,3
В том числе:
Внутреннее финансирование
41,0
Из него:
Кредиты Банка России
— 0,2 Государственные краткосрочные обязательства 38,1 Казначейские обязательства — 7,3 Облигации государственного сберегательного займа 6,3Внешнее финансирование
33,3
Из него:
Кредиты международных финансовых организаций
22,5 Кредиты правительств иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм 10,8
Источник: 18, стр. 142
“Столкнувшись с резким сокращением налоговых поступлений, правительствоувеличило заимствования на финансовом рынке и у зарубежных кредиторов, выпускказначейских налоговых освобождений (КНО), векселей, других денежныхсуррогатов, повысило таможенные пошлины, одновременно распространив их на болееширокий круг товаров, в том числе на лекарства, приступило к установлению новыхвидов налогов, включая и такие экзотические, как налоги на пересечение границыфизическими лицами, на импорт наличной валюты. Из теории и практики многихстран мира хорошо известно, что каждая из этих мер приводит к совершеннонеизбежному следствию — замедлению экономического роста или, что точнее внынешних российских условиях, сохранению или даже ускорению экономическогоспада,”- делает вывод А. Илларионов [8, стр. 7].
Предпринятые меры обострили бюджетный кризис. Увеличение заимствованийприводит к росту расходов на обслуживание и погашение государственного долга иуменьшению государственных расходов по другим направлениям. Повышениеналогового бремени увеличивает масштабы уклонения от уплаты налогов, сокращаятем самым налоговые поступления. “Предприятия, получающие денежные суррогаты ивынужденные использовать их в своих расчетах, естественно, стараются избавитьсяот них в первую очередь, — указывает А. Илларионов.- Неизбежно поэтомувозвращение таких второсортных денежных инструментов непосредственно эмитенту,в государственный бюджет. Получая растущую часть налогов в виде денежныхсуррогатов, правительство вынуждено увеличивать их эмиссию, что неизбежно вновьприводит к падению налогов, уплачиваемых в денежной форме, и к очередномуобострению бюджетного кризиса. По данным Министерства финансов РФ, из 18 трлн.руб. налоговых платежей, собранных в июне 1996 г., около 10 трлн. руб. уплаченоденежными суррогатами” [8, стр. 7].
А. Илларионов выступает с резкой критикой правительства, допустившегонеоправданно высокий уровень государственной задолженности в 1995 — 1996 гг.,когда рыночная экономика в России по существу уже сложилась, и многиечрезвычайные проблемы отступили. Величина государственного долга (47 % ВВП длявсего долга, 15,3 % для внутреннего, 31,7 % для внешнего), по его мнению, недает повода для излишнего оптимизма экономистам, сравнивающим эти цифры сзадолженностью некоторых развитых государств (Бельгия — 134 %, Италия — 123 %,Канада — 98 %). Ведь развитые страны в силу их более высокого уровняэкономического развития могут себе позволить относительно высокий показательгосударственного долга. Помимо этого показатель государственного долга нужносравнивать не только с ВВП, но и с денежной массой, что весьма логично,учитывая, что действительное бремя госдолга для каждой страны зависит в первуюочередь от способности государства его обслуживать, вовремя мобилизовыватьналичные денежные ресурсы, что в свою очередь определяется величиной денежноймассы. И тогда картина меняется: отношение государственного долга к денежноймассе в середине 1996 года достигло 378 %, что почти в полтора раза большеаналогичного показателя в Греции — стране с наиболее высоким уровнемгосударственной задолженности среди развитых стран — 261 % [8, стр. 13]. Такимобразом, реальное бремя государственной задолженности в России еще весьма ивесьма тяжело.
* * *
Таким образом, проблема бюджетного дефицита и вытекающая из нее проблемагосударственного долга чрезвычайно важны для сегодняшней России. Что же можносделать, и можно ли вообще как-то изменить такое положение?
В настоящее время сложилось две основные теории по преодолению бюджетногокризиса и кризиса государственной задолженности. Первая из них основывается нанехватке в экономике наличных денежных средств. Она была высказана недавно вгазете “Московский Комсомолец” известным экономистом Николаем Шмелевым, авторомнашумевшей в свое время статьи “Авансы и долги” десятилетней давности. Винтервью, озаглавленном “Опять авансы, опять долги” в качестве действенногометода преодоления кризиса называется эмиссия, печать новых денег. На вопрос отом, где взять нехватающие средства, Шмелев отвечает так: “Поменять всюналоговую систему — нужны годы. А их нет.… Все деньги с внутреннего рынкагосударство уже высосало. А с внешнего рынка много не соберешь. Остаетсянеестественный метод: напечатать деньги.… Да, это немного инфляция, но этозамкнутый круг, из которого иначе не выбраться.… При том искусственносозданном денежном голоде, в котором живет страна, какие-то точечныеконтролируемые инъекции достаточно безопасны. Другого способа я не вижу” [12,стр. 2].
Такой подход аргументируется недостатком в Российской экономики наличныхденег. По словам Шмелева, “в экономике должно быть наличных и безналичных денегпримерно 80 % стоимости ВВП. У американцев — более 100 %. У нас же — всего лишьоколо 10 %” [12, стр. 2].
Другая же точка зрения, напрочь отрицает возможность эмиссии как средствапреодоления бюджетного дефицита. “Работа печатного станка, приводящая кэмиссии, не обусловленной потребностями товарооборота, должна расцениваться какмера, грубо нарушающая законы денежного обращения, а потому недопустимая.Дефицит может покрываться только на заемной основе путем размещения нафинансовом рынке государственных ценных бумаг” [3, стр. 296]. Политикаустранения бюджетного дефицита не должна быть направлена на скорейшееуравнивание доходов и расходов государства, это процесс постепенный, требующийконкретных мер в самых разных областях государственной экономической политики.Это и стимулирование бюджетных поступлений, и сокращение государственныхрасходов (в разумных, конечно, пределах и не за счет наиболее социально иэкономически значимых статей). Это, несомненно, и привлечение в странуиностранного капитала.
В конечном итоге важно отметить следующее: даже при том, что бюджетныйдефицит и государственный долг — сами по себе не являются катастрофичнымиявлениями, их увеличение может вести к серьезным негативным последствиям нетолько экономического, но и чисто политического характера. Ведь доверие народак бюджетной системе, к бюджетному устройству страны определяет довериеправительству, доверие проводимым реформам. Это доверие невозможно в условияхнесбалансированного бюджета — главного финансового документа страны, в условияхрастущего внутреннего и внешнего долга. И это должно, наконец, привлечьпристальное внимание правительства, и проявиться в конкретных результатах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
Подводя итоги, хотелось бы вновь остановиться на некоторых аспектахсовершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.
Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условияхопределяется объективными требованиями экономической действительности. Развитиеобщества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольнодлительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и прирыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество неперестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлятьконтроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именнобюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять вконечном итоге их использование.
Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказатьзначительное положительное воздействие на функционирование всей рыночнойсистемы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению квнутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципахбюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественнымпоказателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляядостаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита игосударственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способныпревратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощныйстимул экономического роста.
Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройстваРоссийской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и винституциональной и финансово — кредитной сферах. Создана качественно новаясистема — Федеральное казначейство РФ — которая позволит на основе четкоопределяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводитьоптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапаисполнения федерального бюджета. Необходимо завершить ее формирование споследующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджетаРоссийский Федерации. Подготовлен к принятию Налоговый кодекс, который станетвсеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения государства сналогоплательщиками, четко разграничит полномочия федеральных и региональныхорганов власти по установлению и взиманию налогов и приравненных к ним платежейи в целом станет серьезным шагом в направлении либерализации налоговой системыстраны с обеспечением в то же время стабильных налоговых доходов по всемуровням бюджетной системы.
Столь серьезные преобразования бюджетной системы, которым мы являемсясвидетелями, не должны остаться “за бортом” учебной программы Академии приизучении дисциплины “Финансы”. Следует уделить заслуженное влияние происходящимизменениям бюджетного устройства Российской Федерации, включив в плансеминарских занятий отдельные пункты: “Роль Федерального казначейства вбюджетной системе РФ” и “Основные направления реформирования бюджетногозаконодательства”. Важно также акцентировать внимание на бюджетном федерализмекак основе формирования межбюджетных отношений.
* * *
Процесс преобразования бюджетной системы — сложный, длительный, поройвесьма болезненный. Тем не менее начало ему уже положено. И от успешного егозавершения зависит ни много ни мало — будущее всей российской экономики.
ЛИТЕРАТУРА.
1. Федеральный закон “О Федеральном Бюджете на 1997 год”// Официальное издание Собрания Законодательства РФ, № 9, 3 марта 1997
2. Указ Президента Российской Федерации “Об основныхнаправлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплениюналоговой и платежной дисциплины” от 8 мая 1996 г. № 685
3. Финансы. Под ред. В. М. Родионовой — М., Финансы истатистика, 1995
4. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник длявузов. Под ред. проф. Л. А. Дробозиной — М., Финансы, ЮНИТИ, 1997
5. Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М.И. Ткачук — Минск, Высшая школа, 1995
6. Горегляд В., Подпорина И. Бюджетный кризис и пути егопреодоления // Российский экономический журнал, № 10, 1996
7. Добиться стабильности финансовой системы (интервью сА.Я.Лившицем) // Финансы, № 9, 1996
8. Илларионов А. Бремя государства // Вопросы экономики,№ 1, 1997
9. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы иперспективы // Экономист, № 11, 1996
10.Лавров А. Бюджетный федерализм и финансоваястабилизация // Вопросы экономики, № 8, 1995
11.Лившиц А. Я. Основные ориентиры финансовой политики //Финансы, №1, 1997
12.Опять авансы, опять долги (интервью с Н.П. Шмелевым)// Московский Комсомолец, 26 марта 1997
13.Павлова Л. Бюджетное финансирование и проблемагосударственного долга // Экономист, № 4, 1996
14.Подпорина И. Современные проблемы бюджетногорегулирования // Экономист, № 7, 1996
15.Сумароков В. Н. Государственные финансы в системемакроэкономического регулирования. — М., Финансы и статистика, 1996
16.Финансовые проблемы бюджета — 97 // Финансы, № 10,1996
17.Хурсевич С. Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы, № 4,1996
18.Социально-экономическое положение России — М.,Госкомстат, 1997