Реферат: Финансовый кризис и социальная защита
Год, прошедший с финансовогокризиса августа 1998 года, был ознаменован появлением новых трудностей в сфересоциального обеспечения и социальной защиты. С одной стороны, это связано срезким падением жизненного уровня населения, с ростом бедности и открытойбезработицы. С другой стороны, в результате кризиса произошло дальнейшеесокращение возможностей государства в области социальной защиты населения.
Ухудшение ситуации в социальной сферепроисходило, несмотря на то, что экономический спад в целом оказался не такимглубоким, как ожидалось первоначально. Уже в июле 1999 года промышленноепроизводство на 12, 8% превысило уровень июля 1998 года, продукция сельскогохозяйства — на 2, 4%, транспорта — на 5, 1%, а объем услуг связи — на 39, 8%[I]. Однако, несмотря на позитивные результаты, достигнутые в реальном сектореэкономики, большинство социальных показателей свидетельствует о существенномухудшении ситуации по сравнению с предкризисным периодом.
В частности, уровень безработицы, по определениюМеждународной организации труда (МОТ), составил в июле 1999 года 12, 4%экономически активного населения против 11, 3% в июле 1998 года. В июле 1999года реальные располагаемые денежные доходы на душу населения составили лишь74, 3% от уровня июля 1998 года, а средняя начисленная заработная плата — 64,5%. В первом полугодии 1999 года уровень неравенства доходов, измеряемый каксоотношение доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения ссамыми низкими доходами составил 14, 7 раз против 13, 2 раза в аналогичномпериоде 1998 года [2].
Во многих регионах уровень бедности существеннопревышал среднероссийские показатели. В середине 1999 года примерно в каждомтретьем регионе России денежные доходы более половины населения были нижепрожиточного минимума. Это меньше, чем в январе 1999 года, когда в этукатегорию попал почти каждый второй регион, но выше, чем, например, в сентябре1998 года, когда в ней оказывался только один из пяти регионов.
Рост бедности и неравенства доходов существенноувеличивает финансовую нагрузку на бюджеты всех уровней, связанную снеобходимостью оказания социальной помощи нуждающимся слоям населения. Междутем реальные возможности финансирования социальных программ в результатекризиса существенно сократились. Расходы консолидированного бюджета насоциально-культурные мероприятия в I полугодии 1999 года снизились на 30% вреальном выражении по сравнению с аналогичным периодом 1998 года1.При этом финансовое положение территориальных бюджетов оказалось менееблагоприятным, чем федерального бюджета. Поэтому, несмотря на некотороеувеличение удельного веса расходов на социально-культурные мероприятия в общихрасходах территориальных бюджетов, падение этих расходов в реальном выражении былоболее значительным, чем на федеральном уровне, — 31% против 25%.
Ухудшение социальной ситуации в сочетании срезким снижением реальных расходов на социальные нужды негативно отразилось наспособности существующей системы социальной защиты населения противодействоватьросту бедности и неравенства. Существенными проявлениями обострения кризисасистемы социальной защиты стали как снижение размеров основных видов социальныхвыплат в реальном выражении, так и нарастание невыплат по ним. Последствия этогокризиса негативно сказались на положении семей с детьми, безработных ипенсионеров — трех самых многочисленных категорий населения, в наибольшейстепени рискующих оказаться за чертой бедности при отсутствии достаточнойсоциальной помощи.
Наиболее высоким рискомоказаться в числе бедных традиционно имеют у нас многодетные семьи. Однакозначительная часть таких семей сосредоточена в ограниченном числе регионов — преимущественно это национально-территориальные образования, в которых и общийуровень бедности существенно превышает среднероссийский. По данным 8-го раундаРоссийского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), вконце 1998 года удельный вес домохозяйств с детьми среди бедных домохозяйствсократился до 42% (согласно 7-му раунду РМЭЗ — ноябрь 1996 года, в число бедныхпопали 48% домохозяйств с одним ребенком и 60% — с двумя и более детьми)2.Однако это происходило в условиях резкого увеличения бедности, поэтомуабсолютное число бедных домохозяйств с детьми после кризиса не уменьшилось.Согласно другим расчетам, в IV квартале 1998 года уровень бедности по регионамРоссии был положительно связан с уровнем рождаемости. Это говорит о сохранениисвязи между бедностью и числом детей, которая была ярко выражена еще доавгустовского кризиса3.
Детские пособия — наиболее значительныйобщефедеральный вид социальной помощи, финансируемый за счет бюджетных средств.Размеры этих пособий привязаны к минимальной заработной плате, которая непересматривалась в течение почти трех лет. В большинстве случаев размердетского пособия составляет 70% минимальной оплаты труда, что еще в июле 1998года, т. е. еще до кризиса, составляло лишь 13% от величины прожиточногоминимума ребенка в целом по Российской Федерации. После кризиса величинаобщефедерального прожиточного минимума для детей возросла в 2, 2 раза. Врезультате размер детского пособия для большинства домохозяйств снизился до 6%прожиточного минимума ребенка. В этих обстоятельствах факт выплаты пособия ужепрактически не оказывал влияния на материальное положение даже беднейших семейс детьми.
Вместе с тем наряду со значительным реальнымобесцениванием размеров детских пособий в результате кризиса регулярность ихвыплат тоже существенно сократилась. Если в ноябре 1996 года пособие на ребенкаполучали свыше 40% домохозяйств, имеющих право на получение этого пособия, то вноябре 1998 года доля таких домохозяйств снизилась до 17%. При этом невыплатадетских пособий в наибольшей степени затрагивала именно бедные семьи: уже вконце 1996 года доля семей, получающих детские пособия, сократилась до 1/4, вто время как среди небедных семей с детьми эта доля составляла 1/2 (расчеты С.Мисихиной).
В августе 1998 года вступили в силу поправки кЗакону «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», установившиемаксимальный совокупный среднедушевой доход семей, имеющих право на получениедетских пособий на уровне 200% прожиточного минимума. Однако в результате числополучателей пособия сократилось крайне незначительно: под данное ограничение,согласно материалам РМЭЗ, подпадали только 70% домохозяйств с детьми. С учетомже того, что порядок предоставления пособий, заложенный в законе, ограничилвозможности органов социальной защиты по проверке достоверности сведений одоходах, предоставленных получателями пособий на детей, данная мера практическине могла повлиять на число потенциальных получателей пособий. Столь жемалодейственной оказалась и вступившая в силу в июле 1999 года поправка куказанному закону, ограничивающая порог имеющих право на пособие величинойодного прожиточного минимума на члена семьи.
Соответственно, практически незначимым оказалосьпосле кризиса и воздействие детских пособий на уменьшение неравенства доходов.Оценить это влияние позволяет коэффициент Джини, рассчитанный для домохозяйствпо данным РМЭЗ в двух вариантах — с включением и без включения стоимостиполученных детских пособий. Чем сильнее уменьшается величина коэффициента Джинипосле включения суммы детских пособий, тем сильнее их влияние на снижениенеравенства. Как показывают наши расчеты, по данным 8-го раунда РМЭЗ, в ноябре1998 года включение детских пособий при расчете коэффициента Джини практическине влияло на его величину:
без включения детских пособий он составил 0, 547,а с включением — 0, 545. Это значит, что выплата детских пособий в конце 1998года практически не влияла на снижение неравенства доходов. Следовательно,после августовского кризиса в большинстве регионов пособие на детей, как имногие другие виды социальной помощи, фактически утратило значимую роль какинструмент социальной защиты.
В период после кризиса положение детей из бедныхсемей дополнительно осложнилось вследствие ухудшения финансирования системыобщего образования. В I полугодии 1999 года расходы консолидированного бюджетана образование в постоянных ценах были на 30% ниже, чем за аналогичный периодпредыдущего года. Такое положение в какой-то мере могло бы быть компенсированоростом частных расходов на образование, но этого не произошло. Согласно даннымобследований бюджетов домохозяйств, осуществляемых РСА, расходы домохозяйств наобразование в расчете на одного ребенка в возрасте до 14 лет в IV квартале 1998года в постоянных ценах снизились по сравнению с аналогичным периодом 1997 годаболее чем на 30%4. Как и во многих других отраслях социальной сферыострота проблемы усугублялась высокой межрегиональной дифференциацией расходовна образование. В 1998 году разрыв между регионами с минимальными имаксимальными расходами территориальных бюджетов на образование в расчете на 1жителя составил 82, 5 раза [2].
Таблица 1 Расходы на образование в децильных группах в IV квартале1998 года по данным обследования бюджетов домохозяйств по Российской Федерации
Децильные группы в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов Все ДОМОХС ЗЯЙСТВ; 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Удельный вес детей в возрасте до 14 лет (%) 25,0 21,8 20,0 18,8 16,1 17,0 17,4 17,4 13,1 8,3 17,3 Расходы на конечное потребление в среднем на члена домохозяйства в месяц (руб.) 230,6 342,3 431,6 525,4 637,2 749,3 877,3 1092,2 1354,3 2052,3 684,1 Доля расходов на образование в расходах на конечное потребление (%) 0,5 0,6 0,6 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,7 0,7 Расходы на образование 1,16 2,05 2,59 3,68 4,46 5,25 7,02 8,74 12,19 14,37 4,7 в среднем на члена домохозяйства в месяц (руб.) Расходы на образование в расчете на 1 ребенка в возрасте до 14 лет в месяц (руб.) 4,61 9,42 12,95 19,57 27,71 30,81 40,22 50,29 92,71 172,39 27,6
Следует также принять во внимание и крайнююнеравномерность распределения расходов на образование в зависимости от общегоуровня потребления домохозяйств. Как видно из таблицы 1, на долю домохозяйств,относящихся к трем верхним децилям по уровню среднедушевых располагаемыхресурсов, в IV квартале 1998 года приходилось 57% суммарных расходовдомохозяйств на образование. При этом здесь сосредоточено лишь 22% от общегочисла детей в возрасте до 14 лет. Напротив, доля четырех наименее обеспеченныхдецилей в расходах на образование составляла лишь 15%, в то время как долядетей до 14 лет, относящихся к этим децилям, составляла 49%5.Квинтальное соотношение по расходам домохозяйств на образование (т. е.соотношение величины данного показателя у 20% наиболее обеспеченных и 20%наименее обеспеченных лиц) составило 18, 9%, а децильное соотношение (т. е.соотношение показателя у 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченныхлиц) составило 37, 4 раза. Это примерно в 3 раза превышает уровеньдифференциации населения по интегральному показателю потребления — величинесреднедушевых располагаемых ресурсов. Квинтильный коэффициент дифференциации повеличине среднедушевых располагаемых ресурсов в IV квартале 1998 года составил«лишь» 6, 5 раза, а децильный коэффициент — 10, 1 раза.
Сложившаяся ситуация чревата дальнейшимухудшением доступа к школьному образованию для значительной части детей,относящихся к бедным семьям, в связи с тем, что они оказываются не в состоянииосуществлять формальные и неформальные расходы, которыми сопровождаетсяобучение детей в общеобразовательных школах. Этой тенденции способствуют иструктурные сдвиги в финансировании общего образования в пользу опережающегоразвития элитарного образования, ориентированного на детей из обеспеченныхсемей, способных осуществлять значительные соплатежи, при заметном отставаниипрограмм реабилитационного характера, ориентированных в первую очередь наподростков из проблемных и бедных семей. Возникает опасность дальнейшего ростаотключаемости детей из бедных семей от системы школьного образования. Согласноданным Министерства образования России, только в 1998 году из школ былиотчислены и прекратили дальнейшее обучение свыше 350 тыс. детей, а общее числотаких детей приближается к 10% всех детей школьного возраста [2].
Такая тенденция фактически равнозначна увеличениюрегрессивности государственных расходов на образование, когда все большая ихдоля перераспределяется в пользу детей из обеспеченных семей и все меньшаядостается детям из малообеспеченных семей. В этих условиях сохранение принципавсеобщей доступности школьного образования потребует оказания целевогосодействия в обучении детей из нуждающихся семей.
Пособия на детей в их существующем виде необеспечивают решение этой задачи. Во-первых, они не ориентированы на процессполучения школьного образования, вовторых, они слишком малы, и потому трудноожидать, что их получение позволит бедным семьям выделять более значительныесредства на обучение детей. Одним из возможных путей решения данной проблемы,по-видимому, может стать перераспределение ресурсов внутри самой системыобразования в пользу детей из нуждающихся семей в сочетании с более широкимиспользованием формальных соплатежей за обучение детей из семей, не относящихсяк числу бедных, по предметам, не входящим в обязательную программу.
Безработные еще до кризисапринадлежали к числу наиболее уязвимых категорий. В ноябре 1998 года, т. е. намомент проведения очередного обследования занятости, на основе которого иделаются оценки данного показателя, безработица, по определению Международнойорганизации труда (МОТ), достигла рекордно высокого уровня — 12, 9%экономически активного населения. По контрасту с динамикой этого показателя,число безработных, зарегистрированных в органах занятости, практически невозросло. К июлю 1999 года число зарегистрированных безработных в процентах кэкономически активному населению снизилось более чем на 1/5 по сравнению суровнем конца 1998 года и составило 2%.
Этот показатель — самый низкий за последние 5лет, он почти в 2 раза ниже максимального уровня 3, 8%, которогозарегистрированная безработица достигла в апреле 1996 года. Между тем уровеньбезработицы, по определению МОТ, в апреле 1996 года был на 1/3 ниже, а в 1994 году,когда среднегодовой уровень зарегистрированной безработицы в последний разнаходился на отметке ниже 2%, — почти в 2 раза ниже, чем в первом полугодии1999 года. Если в начале 1996 года в органах службы занятости регистрировалсяпочти каждый второй человек, занимающийся поиском работы, то летом 1999 годатак поступал лишь 1 из 6 безработных. Таким образом, тенденция к резкомуснижению регистрируемой безработицы в 1999 году не может быть объясненаситуацией на рынке труда. Скорее, она отражает существенное снижениеэффективности государственной политики занятости.
Столь значительное расхождение между динамикойпоказателей фактической и зарегистрированной безработицы в период после кризиса1998 года свидетельствует прежде всего о заметном ослаблении стимулов крегистрации в органах службы занятости. Иными словами, подавляющее большинствобезработных сегодня отказывается от регистрации в органах службы занятости,поскольку не рассчитывает получить материальную поддержку или какую-либо инуюпомощь в поиске работы.
Наиболее значимая причина, которая привела кстоль неблагоприятному развитию ситуации в сфере политики занятости,заключается в дальнейшем обострении финансовых проблем Фонда занятостинаселения. В результате кризиса сократилось поступление страховых взносов вФонд занятости населения: в I полугодии 1999 года более чем в 2 раза в реальномвыражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Между темпотребности в финансировании программ занятости возросли в связи с дальнейшим ростомоткрытой безработицы.
Фонд занятости практически не справляется собязательствами по финансированию программ занятости. По данным РСА на 1 июля1999 года, объем задолженности по выплатам из Фонда занятости превысил 3 млрдруб., что немногим менее всей суммы страховых взносов, поступивших в Фондзанятости за I полугодие 1999 года (3, 3 млрд руб.). Ситуация с финансированиемдостигла критического уровня преимущественно в тех регионах, которые внаибольшей степени пострадали от роста безработицы. Там органы занятостинаселения были не в состоянии финансировать ни выплату пособий (задолженность вряде регионов достигала 12 месяцев и более), ни сколько-нибудь действенныепрограммы в области активной политики занятости.
Обострению финансовых трудностей способствовалиотносительно льготные по международным меркам размеры, условия предоставления исроки выплаты пособий по безработице, установленные действующимзаконодательством. В результате в подавляющем большинстве регионов ресурсыФонда занятости не могли обеспечить выплату пособий в обусловленных закономразмерах всем лицам, которые по формальным признакам могли. бы претендовать наих получение, не говоря уже о финансировании мер в области активной политикизанятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (фактически онсоставляет менее 10% совокупного бюджета) недостаточен для выравниванияфинансовой обеспеченности территориальных органов занятости посредствомперераспределения средств из относительно благополучных регионов в пользу менееблагополучных.
Темп снижения реальных поступлений в Фондзанятости примерно в 2 раза превысил темпы снижения поступлений в другиесоциальные внебюджетные фонды. Данное обстоятельство может свидетельствовать онарастании разочарования в действенности существующей системы, в результатечего территориальные органы власти стали больше внимания уделять обеспечениюпоступлений в другие внебюджетные фонды, включая прежде всего Пенсионный фонд.Обеспечение поступлений в Фонд занятости, по-видимому, рассматривается какменее приоритетная задача в связи с заметным ослаблением способности органовслужбы занятости влиять на состояние рынка труда в условиях кризиса.
Летом 1999 года федеральным законодательством былвведен ряд ограничений на размеры выплат безработным, а также уточнен порядоких привлечения к обществен ным работам. Этим законом предусмотрена такжевозможность введения особого порядка регистрации безработных, условийназначения и выплаты пособий по безработице, а также проведения мер активнойполитики занятости на территориях, отнесенных к напряженным по ситуации нарынке труда. Думается, что реализация этого закона будет способствовать болееэффективному расходованию средств Фонда занятости. Однако меры, заложенные вданный закон, явно недостаточны для преодоления дефицита средств в наиболеекризисных регионах. По-видимому, необходимы переход к единому размеру пособияпо безработице, ограничению сроков и условий его предоставления, а такжесущественное повышение фактического уровня централизации средств Фондазанятости, чтобы более активно влиять на ситуацию в регионах с повышеннойнапряженностью на рынке труда.
В послекризисный периодснижение размеров пенсий в реальном выражении шло опережающими темпами поотношению как к денежным доходам населения, так и к заработной плате — базе дляначисления страховых взносов в Пенсионный фонд. Во II квартале 1999 года размерсредней начисленной пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионерасократился в 2 раза по сравнению с уровнем аналогичного периода 1998 года исоставил 67% прожиточного минимума пенсионера. Это самый низкий показатель завесь период рыночных реформ (см. табл. 2).
Резкое уменьшение соотношения средней пенсии ипрожиточного минимума пенсионера делает проблематичным поддержание сложившейсядифференциации пенсий. Согласно указу Президента России от 14 июня 1997 года573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускаться ниже 80%прожиточного минимума пенсионера. В докризисный период (вторая половина 1997года — первая половина 1998 года) она колебалась в пределах 75-80% прожиточногоминимума пенсионера. Между тем в 1999 году с учетом фактически сложившейсядифференциации пенсий минимальная пенсия с компенсацией опустилась ниже 50%прожиточного минимума пенсионера и составила в июле 1999 года 44%. Даже средняяпенсия опустилась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера.
Это означает, что уровень пенсионного обеспеченияупал до опасно низкой отметки, не позволяющей в отсутствие дополнительныхисточников доходов обеспечить даже физиологический минимум средств ксуществованию. Предпринимаемые правительством меры по ограниченной индексациипенсий не оказали существенного влияния на сложившееся соотношение пенсий ипрожиточного минимума. Проблему не решала и индексация пенсий на 15% с 1 ноября1999 года, после которой величина средней начисленной пенсии осталась ниже 80%прожиточного минимума пенсионера.
Таблица 2 Средняя начисленная пенсия в процентах к прожиточному минимумупенсионеров
Таблица 3
Возрастной профиль заработнойплаты
Средняя заработная плата в группе Возраст 17-26 27-36 37-46 47-59 60 и выше В тыс.руб. 748 857 765 694 467 В процентах к средней по всей выборке 100,2 114,7 102,3 92,8 62,6
В подобной ситуации уменьшение дифференциацииразмеров пенсий благодаря опережающей индексации минимальных пенсий (компрессияпенсионной шкалы) представляется разумной мерой, позволяющей предотвратитьопасное ухудшение материального положения пенсионеров, получающих самые низкиепенсии. Сокращение дифференциации размеров пенсий в период кризисапредставляется неизбежным. Оно наблюдалось в большинстве стран переходнойэкономики, оказавшихся в сходной экономической ситуации.
Положение пенсионеров дополнительно осложняетсятем, что после кризиса еще более ограничивается их доступ к альтернативнымисточникам доходов и потребления, включая снижение возможностей трудоустройстваи доступности иных (кроме пенсий) социальных выплат и услуг. Каксвидетельствует возрастной профиль заработной платы в России, рассчитанный поданным 7-го раунда РМЭЗ, проходившего в ноябре 1996 года, до кризиса работающиепенсионеры, как правило, были заняты на низкооплачиваемой работе,непривлекательной для более молодых работников (см. табл. 3). Но при заметномросте безработицы среди экономически активного населения спрос на такие местасо стороны безработных в трудоспособных возрастах, судя по всему, возрастал, ипенсионеры вытеснялись более молодыми работниками. Согласно данным 8-го раундаРМЭЗ, проведенного в конце 1998 года, доля работающих пенсионеров достигласамого низкого уровня за весь период наблюдений — 15, 5% от общей численностипенсионеров. Численность работающих пенсионеров снизилась примерно на 10% посравнению с данными предыдущего раунда, проводившегося в ноябре 1996 года [З].Это в 4 раза превышает темпы снижения общей занятости, которые за период сноября 1996 по ноябрь 1998 года составили лишь 2, 6% [I].
Как уже было отмечено, в I полугодии 1999 годапроизошло сокращение финансирования и других социальных выплат пенсионерам внатуральном и денежном выражении. В частности, во многих регионах (включая дажетакие относительно благополучные, как Московская область и Санкт-Петербург)ограничены возможности бесплатного проезда пенсионеров на городском ипригородном транспорте, ухудшилось финансирование учреждений социальногообслуживания населения, значительную часть контингента которых составляютпенсионеры.
Действие перечисленных факторов привело копережающему росту бедности среди пенсионеров по сравнению с другимикатегориями населения. Согласно недавнему исследованию Всемирного банка,основывающемуся на данных 5-7 раундов РМЭЗ [4], в период с 1994 по 1996 годдомохозяйства, в состав которых входили пенсионеры, имели меньшую, чем всреднем по выборке, вероятность оказаться за чертой бедности. В этот период 40%домохозяйств с одним пенсионером и 50% домохозяйств с двумя и болеепенсионерами ни разу не попадали в число бедных. Между тем среди домохозяйств,не имевших в своем составе пенсионеров, только 31% не входили в число бедных напротяжении всех трех лет наблюдений.
Данные 8-го раунда РМЭЗ свидетельствуют осущественном ухудшении положения пенсионеров после кризиса. Согласно расчетамМисихиной, доля пенсионеров среди «новых бедных», т. е. среди бедныхдомохозяйств из панели 8-го раунда, которые не были бедными в предыдущем раундеРМЭЗ, значительно возросла. 25% «новых бедных» в 8-м раунде составилидомохозяйства, состоящие из одних пенсионеров, в то время как среди всех бедныхв 7-м раунде их доля составила лишь 14, 7%.
В наибольшей степени в результате кризисапострадали пенсионеры, не имеющие доступа к другим трансфертам, кроме пенсий, илишенные возможности вести личное подсобное хозяйство. Среди «новых бедных»8-го раунда РМЭЗ 80% не имели доходов от личного подсобного хозяйства и 60% неимели доступа к социальным или частным трансфертам.
Вместе с тем даже те низкие пенсии, которыеполучало большинство пенсионеров в период после кризиса, все еще обеспечивалисущественное снижение риска бедности среди этой группы населения. По-прежнемудоля пенсионеров среди бедных остается ниже, чем доля пенсионеров в общейчисленности населения. Согласно нашим расчетам, уравнение множественнойрегрессии, построенное на данных о численности пенсионеров по состоянию надекабрь 1998 года и об уровне бедности в IV квартале
1998 года по регионам России, указывает наналичие хотя и слабой, но все же отрицательной зависимости между долейнаселения с доходами ниже прожиточного минимума и долей пенсионеров вчисленности населения региона.
Относительно низкая распространенность бедностисреди пенсионеров отчасти объясняется тем, что официальные данные о сниженииуровня начисленных пенсий существенно преувеличивают действительное ухудшениепенсионного обеспечения в результате кризиса. Как уже говорилось, согласноофициальным данным, средняя начисленная пенсия в I полугодии 1999 годауменьшилась примерно в 2 раза по сравнению с аналогичным периодом 1998 года.
Между тем поступления страховых взносов вПенсионный фонд за тот же период сократились в значительно меньшей степенипримерно на 1/4, что позволяло финансировать фактические пенсии в большемразмере, чем следует из официальной статистики. Сбор страховых взносов вПенсионный фонд тоже снизился в меньшей степени, чем реальная начисленнаязаработная плата (она сократилась в I полугодии
1999 года на 37% по сравнению с аналогичнымпериодом 1998 года). Это, повидимому, связано с тем, что в связи с массовымпогашением задолженности по заработной плате в I полугодии 1999 года шло идоначисление на нее страховых взносов. Благодаря этому доходы Пенсионного фондав I полугодии 1999 года снижались в реальном выражении медленнее, чемначисленная заработная плата, в которую не включается величина погашениязадолженности по заработной плате, начисленной в предшествующие периоды.
Чтобы более точно оценить действительноеуменьшение покупательной способности пенсий вследствие кризиса, необходимопринять во внимание, что показатель «начисленной пенсии», не учитывает нинакопление задолженности по выплате пенсий, ни ее последующее погашение. Сделавпоправку на изменение задолженности по выплате пенсий, мы обнаружим, что летом1998 года, т. е. накануне кризиса, фактический уровень ежемесячных пенсионныхвыплат составлял не 130% прожиточного минимума пенсионера, как сообщает РСА, апорядка 112%, т. е. был существенно ниже уровня средней начисленной пенсии. Этосвязано с тем, что в течение первых 9 месяцев 1998 года происходило быстроенакопление задолженности по выплате пенсий. К концу 1998 года ее размерсоставил около 29 млрд руб.
Напротив, в течение первых 9 месяцев 1999 годанакопленная задолженность была почти полностью погашена. В результатефактические пенсионные выплаты в расчете на 1 пенсионера существенно превысиливеличину средней начисленной пенсии, сообщаемой РСА. С поправкой на погашениезадолженности уровень ежемесячных пенсионных выплат в расчете на одногопенсионера в I полугодии 1999 года существенно превысил величину среднейначисленной пенсии за этот период. По нашей оценке, он составил немногим менее80% прожиточного минимума пенсионера, а не 67-69%, как следует из данных РСА.Таким образом, если принять по внимание накопление задолженности по пенсиям втечение 1998 года и ее погашение в течение 1999 года, фактическое снижениепокупательной способности ежемесячных пенсионных выплат в расчете на пенсионерав летние месяцы 1999 года по сравнению с аналогичным периодом 1998 годасоставляет не более 30%, а не 50%, как следует из данных РСА.
Вместе с тем общефедеральная статистика скрываеткрайнюю неоднородность ситуации с динамикой реальных пенсий в региональномразрезе. Действительно, региональное распределение задолженности по выплатепенсий в 1998-1999 годах было крайне неравномерным. Это означает, что имасштабы погашения задолженности в 1999 году тоже сильно различались порегионам. Это усугубило межрегиональные различия в темпах падения покупательнойспособности пенсий. Анализ этих различий подводит к довольно неожиданнымвыводам о дифференциации пенсионных выплат по регионам.
Как ни парадоксально, наибольшее падениепокупательной способности фактических пенсионных выплат в расчете на одногопенсионера в период с середины лета 1998 года по середину лета 1999 года имеломесто в тех нескольких регионах — донорах Пенсионного фонда, где в течение 1998года не было допущено задолженности по выплате пенсий и не производилосьувеличения или введения компенсационных надбавок к пенсиям из территориальныхбюджетов в послекризисный период. В таких регионах падение покупательнойспособности пенсий составило 50%, т. е. было равно ее официальному падению,зарегистрированному РСА.
Напротив, в регионах, где уровень задержек повыплате пенсий накануне кризиса был значительным, основное падениепокупательной способности пенсий произошло еще до августа 1998 года. В периодпогашения задолженности падение покупательной способности пенсионных выплат врасчете на пенсионера в таких регионах существенно замедлилось. В частности,это Брянская, Калужская и Томская области. Более того, в наиболее проблемныхрегионах, где задержки достигали нескольких месяцев и, соответственно,наибольшими были масштабы погашения задолженности, снижение ежемесячных пенсионныхвыплат в расчете на пенсионера в реальном выражении за рассматриваемый периодбыло гораздо меньшим. Расчеты показывают, что в тех регионах, где к лету 1998года задержки с выплатой пенсии достигли 3 и более месяцев, фактическиесреднемесячные выплаты в расчете на одного пенсионера в 1999 году не только неуменьшились, но, напротив, возросли в реальном выражении по сравнению спредкризисным уровнем. Это означает, что обострение проблемы бедности средипенсионеров в результате кризиса действительно имело место, но происходило лишьв ряде регионов.
Из сказанного не следует, что в остальныхрегионах положение пенсионеров в результате августовского кризиса не претерпелосущественных изменений. Дополнительные проблемы, с которыми они столкнулисьпосле кризиса в большинстве регионов, связаны не столько со сферойматериального потребления, сколько с доступностью бесплатной медицинскойпомощи.
Пенсионеры — наиболее частые потребители услугобщественного здравоохранения. Между тем фактический уровень государственногофинансирования здравоохранения за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов вI полугодии 1999 года снизился в реальном выражении по сравнению с аналогичнымпериодом 1998 года на 34%, т. е. более чем на 1/3. При этом наибольшемуснижению (на 41% в реальном выражении) подверглись расходы из фондаобязательного медицинского страхования, в то время как бюджетные расходы наздравоохранение сократились в значительно меньшей степени — на 28%. На практикенедофинансирование здравоохранения должно было привести к снижению доступностии качества медицинских услуг для большинства пожилых людей. В результатепроизошло резкое увеличение фактического уровня платности российскогоздравоохранения. Согласно обследованиям расходов на здравоохранение, проводившимсяБостонским университетом и Институтом социальных исследований, доля государствав финансировании суммарных расходов на здравоохранение упала с 43% в конце 1997года до 37% в конце 1998 года. Таким образом, почти 2/3 суммарных расходов наздравоохранение после кризиса покрывается за счет средств населения [5].
Пенсионеры как самые массовые потребители услугздравоохранения в наибольшей степени пострадали от такого развития событий.Минимальная потребительская корзина, на основе которой рассчитываетсясуществующий прожиточный минимум, была разработана в начальный период рыночныхреформ, когда предполагалось, что здравоохранение останется для большинстванаселения преимущественно бесплатным. По этой причине прожиточный минимумпенсионера практически не предусматривает расходов на лечение. Это означает,что фактический уровень пенсий, сложившийся после кризиса, делает недоступнымидля пенсионеров основную часть лечебных услуг, в которых они остро нуждаются.
Проведенный анализ свидетельствует, что несмотряна многочисленные попытки внедрения принципа адресности социальной помощи нарегиональном и муниципальном уровне, после августовского кризиса делопрактически не сдвинулось с места. Как в 7-м, так и в 8-м раундах РМЭЗобнаруживается хотя и слабая, но положительная статическая зависимость междуобъемом социальных трансфертов, получаемых домохозяйствами, и общим уровнемпотребления в расчете на одного члена семьи. Это означает, что семьи с болеевысокими уровнями доходов и потребления, как правило, получают больший объемсоциальных выплат, чем бедные семьи.
В 8-м раунде РМЭЗ коэффициент Джини, рассчитанныйна основе среднедушевого потребления в домохозяйствах за вычетом всехсоциальных выплат (кроме пенсий и пособий на детей), составил 0, 545.Прибавление же социальных выплат к среднедушевому потреблению домохозяйствуменьшает коэффициент Джини лишь на 0, 001. Столь незначительное изменениесвидетельствует о том, что в целом по России расходы на социальную помощьпрактически не уменьшают уровня неравенства доходов и потребления.
Помимо недостаточной адресности выплат важнымфактором, предопределяющим неэффективность расходов на социальную помощь вцелом по России, является их неравномерное распределение в региональномразрезе. Согласно результатам регрессионного анализа на основе данных РСА,среднедушевые расходы территориальных бюджетов на социальную политику в 1998году были положительно связаны со среднедушевыми денежными доходами населения врегионах за 1998 год и отрицательно — с региональным уровнем бедности в IVквартале 1998 года. Иными словами, регионы с более высокими реальными доходаминаселения и меньшим уровнем бедности расходовали больше средств на целисоциальной политики, чем регионы с высоким уровнем бедности и низкими доходаминаселения. Это. несомненно, вело к снижению эффективности социальной помощи вцелом по стране.
Традиционный фактор выравнивания бюджетнойобеспеченности регионов — финансовая помощь территориальным бюджетам. Несмотряна хорошо известные недостатки существующей системы бюджетного федерализма, вцелом она обеспечивает перераспределение бюджетных средств от «богатых» к«бедным» регионам. Между тем кризис привел к сокращению объемов финансовойпомощи федерального бюджета бюджетам других уровней. В 1998 году объем такойпомощи составил 1, 8% ВВП, что стало самым низким показателем за последние 5лет. В I полугодии 1999 года расходы федерального бюджета на эти целипродолжали снижаться и составили 1, 4% ВВП.
Снижение возможностей межбюджетного выравниванияза счет федерального бюджета в сочетании с ростом межрегиональнойдифференциации доходов населения, по-видимому, способствовало дальнейшемупадению вклада расходов на социальную политику в уменьшение бедности инеравенства доходов в целом по России. Летом 1999 года был принят Закон «Огосударственной социальной помощи», который ввел дополнительный вид социальныхвыплат в форме предоставления гражданам с доходами ниже прожиточного минимумаадресной социальной помощи с использованием процедур выборочной проверкинуждаемости потенциальных получателей помощи. При этом размеры помощиопределяются в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов иобщим доходом членов малоимущей семьи. Фактически речь идет о попыткезаконодательного введения так называемого «гарантированного минимума доходов»для всех семей на территории России.
Закон не содержит конкретной информации обисточниках финансирования подобных адресных выплат. На стадии рассмотрения вГосударственной Думе из него были исключены положения, которые позволили быорганам власти субъектов федерации и органам местного самоуправленияперераспределять на цели адресной социальной помощи средства за счетсоответствующего уменьшения расходов на предоставление категориальных выплат ильгот, степень адресности которых остается низкой. Все это делает новый законфинансово необеспеченным и труднореализуемым на практике, о чем, в частности,свидетельствуют расчеты показателя глубины бедности, основанные на данныхбюджетных обследований домохозяйств.
Под глубиной бедности в данном случае понимаетсясовокупный объем адресных социальных выплат, который потребовался бы ежемесячнодля того, чтобы довести уровень потребления во всех бедных домохозяйствах доуровня официального прожиточного минимума. Именно на такие выплаты в конечномсчете ориентированы положения рассматриваемого закона. Согласно оценкамМисихиной, глубина бедности в России составила примерно 19, 5 млрд руб. (впересчете на год — свыше 200 млрд руб.). Данная сумма почти в 4 раза превышаетгодовой объем расходов консолидированного бюджета России на социальную политикув 1998 году (за вычетом перечислений из федерального бюджета в социальныевнебюджетные фонды). При этом следует иметь в виду, что речь идет одополнительных расходах, которые обеспечили бы полное преодоление бедности лишьпри условии сохранения всех ныне существующих социальных выплат.
Необходимо также учитывать, что указанным закономпредусматривается лишь один вид проверки нуждаемости домохозяйств — выборочныйнепосредственный контроль за обоснованностью декларируемых домохозяйствомсведений о доходах и имуществе, которое может быть использовано для целейизвлечения дохода. Однако ни одна, даже самая эффективная методика, основаннаяна непосредственной проверке нуждаемости, не позволяет с высокой достоверностьюоценить уровень потребления бедных семей, которые, как правило, занижаютдекларируемые доходы.
Но даже при существенно более жесткихограничениях на предоставление адресной помощи потенциальные расходы будутпревышать реальные финансовые возможности консолидированного бюджета. Например,если ограничить круг получателей адресных пособий лишь крайне беднымидомохозяйствами, находящимися за так называемой «административной границейбедности» (с доходами ниже 50% прожиточного минимума), и ставить задачудоведения их потребления лишь до уровня 50% прожиточного минимума, это, поданным 8-го раунда РМЭЗ, потребовало бы дополнительных расходов в объеме 2, 3млрд руб. в месяц, или свыше 25 млрд руб. в годовом исчислении. Чтобыпрофинансировать такие расходы, потребовалось бы либо в 1, 5 раза увеличитьразмеры расходов консолидированного бюджета на социальную политику, либо болеечем наполовину сократить финансирование всех других социальных программ по этойстатье.
С учетом же возможного занижения беднейшимидомохозяйствами своих доходов при проверке нуждаемости (т. е. при расчетеглубины их бедности не по фактическим расходам, а по заявленным доходам)ежемесячные дополнительные бюджетные расходы могли бы составить в конце 1998года 5, 7 млрд руб. В пересчете на год это превысило бы суммарные расходыконсолидированного бюджета на социальную политику за 1998 год.
Таким образом, повсеместный переход на адресныепринципы, обеспечивающие всему населению России гарантированный минимум дохода,неосуществим на практике в связи с недостатком финансовых средств. Введениеадресности потребует установления более значительных ограничений как на размерывыплат, так и на состав получателей пособий. Это означает, что помимо оценкидоходов и потребления домохозяйств потребуется применять дополнительныекритерии отсева потенциальных получателей на основе признаков,свидетельствующих об их относительно меньшей социальной уязвимости.Законодательство большинства стран Центральной Европы — гораздо болееобеспеченных с точки зрения бюджетных доходов, чем Россия, — как правило,предусматривает наличие таких критериев.
Одним из дополнительных условий отсева можетслужить наличие трудоспособных членов домохозяйства. В таком случае помощьдолжна быть прежде всего ориентирована на содействие в поиске источниковтрудового дохода, что предполагает использование иных механизмов, чем выплатапособий по нуждаемости. Этот критерий отсева присутствует в законодательствеЧехии и ряда других стран Центральной Европы. Он получил широкоераспространение еще и потому, что факт наличия или отсутствия трудоспособностиотносительно легко выявляем.
В ряде регионов дополнительным критерием отсеваможет служить наличие в составе домохозяйства одного или несколькихпенсионеров. Это относится не ко всем регионам, а лишь к тем, где бедностьсреди пенсионеров до сих пор относительно редка. При отсутствии какой-либозадолженности по выплате пенсий к числу таких регионов относятсяпреимущественно те области средней полосы России, где вследствие относительнонизкого уровня региональных цен местная величина прожиточного минимумапенсионера ниже общефедеральной, в то время как средний уровень пенсий ненамногоотличается от среднероссийского.
По состоянию на август 1999 года в 10 субъектахРоссийской Федерации, расположенных в Центральном, Центрально-Черноземном иПоволжском районах, прожиточный минимум пенсионера был на 20% и более нижесреднероссийского. В таких регионах больше внимания следовало бы уделять нестолько увеличению числа пособий, выплачиваемых пенсионерам, сколькообеспечению большей доступности для них услуг системы здравоохранения, уровеньплатности которых существенно возрос.
Дополнительное ограничение получателей пособийможет быть достигнуто, если предоставление адресной помощи будет опираться насведения не только о текущих доходах, но и о имущественном статуседомохозяйства, включая и дорогостоящие предметы длительного пользования.Согласно данным бюджетных обследований домохозяйств, далеко не все семьи,являющиеся бедными с точки зрения уровня текущих доходов на момент проведенияобследования, находятся в состоянии глубокой имущественной депривации. Вчастности, согласно данным 7-го раунда РМЭЗ, в 1996 году свыше 70% такихдомохозяйств имели приусадебные участки. Свыше 22% бедных домохозяйств имели всобственности автомобиль [4], не менее половины — холодильник. Согласнообследованию, проведенному накануне августовского кризиса сотрудникамиИнститута социально-экономических проблем народонаселения РАН, примерно 30%бедных домохозяйств имели второе жилье.
В ноябре 1998 года доля бедных домохозяйств,имеющих приусадебные участки, несколько сократилась, поскольку, как ужеотмечалось, подавляющее большинство «новых бедных» не имело приусадебныхучастков. Вместе с тем благодаря существенному пополнению бедных за счет семей,которые в недалеком прошлом были сравнительно состоятельными, после кризисазаметно возросло число бедных, имеющих предметы длительного пользования. Судяпо всему, владельцы цветных телевизоров составили свыше 1/4 всех бедныхдомохозяйств, владельцы стиральных машин — не менее 1/3, а владельцыхолодильников — не менее 3/4 всех бедных домохозяйств. Не исключено, что средибедных возросло и число автовладельцев. Эти выводы можно сделать на основеданных таблицы 4.
Доля домохозяйств, имеющих всобственности различные предметы длительного пользования по данным РМЭЗ (в %)
Предметы длительного пользования Сентябрь 1992г. Декабрь 1994г. Октябрь 1995 г. Октябрь 1996 г. Ноябрь 1998г. Черно-белый телевизор 53,7 53,5 48,9 43,4 34,5 Цветной телевизор 54,6 61,9 64,8 67,6 73,5 В идеомагнитофон 3,1 13,3 18,8 24,7 32,2 Автомобиль 16,5 21,4 22,4 22,5 24,8 Холодильник 93,0 92,9 93,7 92,8 92,4 Стиральная машина 76,6 79,3 80,0 78,4 78,5 Дача* 17,8 29,6 29,4 30,8 30,9 ' Только для городских жителей.
Вместе с тем многие из таких предметов, хотя исвидетельствуют об относительном благосостоянии, в принципе не могут бытьиспользованы для извлечения дополнительного дохода иначе, чем путем их продажи.Кроме того, опыт практического внедрения процедур проверки нуждаемости в рядеобластей показал, что выявление реального имущественного статуса семей крайнезатруднено и требует немалых затрат. Это связано и с тем, что как земельныеучастки, так и второе жилье могут находиться за пределами региона постоянногопроживания семьи, а пользование автомобилем нередко осуществляется подоверенностям, которые органы социальной защиты практически не могут учесть.
При выработке стратегий адресной помощинеобходимо также учитывать и национальные особенности ряда регионов, таких как,например, республики Северного Кавказа, в которых высокий уровень официальнойбедности сочетается с развитыми неформальными механизмами традиционнойродственной солидарности. Перераспределение доходов по неформальным каналампозволяет существенно смягчить фактический уровень бедности и неравенства доходовв подобных регионах. Оказание государственной социальной помощи там должно повозможности учитывать степень доступности каналов родственной и инойнеформальной помощи для конкретных нуждающихся домохозяйств.
Добиться большей концентрации адресных выплат вособо нуждающихся домохозяйствах и вместе с тем избежать дорогостоящих процедурдетальной проверки доходов и имущества семей позволяют методы косвенной оценкинуждаемости семей на основе легко выявляемых формальных признаков (уровеньобразования, число детей, род занятий и др.). Состав таких признаковопределяется статистическими методами на основе репрезентативных обследованийдомохозяйств в каждой конкретной территории. К сожалению, новый Закон «Огосударственной социальной помощи» не предусматривает таких возможностей.
Некоторые из косвенных методик оценки нуждаемостибыли апробированы в ходе пилотных проектов, реализованных ПравительствомРоссийской Федерации в сотрудничестве со Всемирным банком в рамках займовСПИЛ-СПАЛ в трех регионах. Согласно оценкам Всемирного банка, эти методыоказались достаточно эффективны для исключения небедных семей из числаполучателей пособий. Во всех трех регионах их использование позволило быисключить из числа получателей пособий не менее 90% небедных семей. Такойвысокой степени достоверности в российских условиях не может обеспечить ни однаиз существующих методик непосредственной проверки доходов домохозяйства. Однаконадо помнить и то, что использование косвенных методик может также повлечьвысокий процент исключаемости действительно бедных семей. Согласно даннымВсемирного банка, доля бедных домохозяйств, которые признаются небедными прииспользовании косвенных методик оценки нуждаемости, может колебаться в пределах40-80% [4].
Представляется, что скорректировать этотнедостаток можно было бы посредством введения единовременной денежной илинатуральной помощи в дополнение
к адресным пособиям, предоставляемым на основекосвенных методик проверки нуждаемости. Такая помощь могла бы предоставляться позаявительному принципу бедным домохозяйствам, не имеющим доступа к адреснымпособиям, с выборочным применением прямых процедур проверки фактическойнуждаемости заявителей. Практика предоставления такой помощи уже существует вбольшинстве регионов, но процедуры ее предоставления в большинстве случаевнедостаточно эффективны и нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
При этом следует учитывать, что, согласноприведенным выше оценкам, даже при самых жестких подходах к отборупотенциальных получателей адресных пособий повсеместное внедрение принципаадресности потребует перераспределения на эти цели порядка половины всехрасходов консолидированного бюджета по статье «Социальная политика». Этовозможно лишь при отказе от значительной части программ безадресной социальнойпомощи, финансируемых за счет этой бюджетной статьи.
Финансовый кризис августа 1998 года привел кзначительному снижению объемов государственных социальных расходов в реальномвыражении. Вместе с тем количество граждан, нуждающихся в социальной поддержке,заметно возросло. Существующая система социальной защиты оказалась плохоприспособлена для работы в подобных условиях. Она обладает ограниченнымивозможностями перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся и базируетсяна системе всеобщих социальных трансфертов, субсидий на товары и услуги, атакже категориальных льгот. Основные объемы социальных трансфертов в такойсистеме приходятся на долю домохозяйств, не относящихся к числу нуждающихся.
Судя по данным обследований бюджетовдомохозяйств, возросший уровень недофинансирования социальных программ всочетании с уменьшением возможностей федерального центра по межрегиональномувыравниванию социальных расходов привели к усилению регрессивности социальныхтрансфертов, еще более ослабив их ориентацию на нуждающиеся домохозяйства посравнению с докризисным периодом. Эффективность ряда направлений социальнойзащиты, таких как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости,упала до критического уровня. Официальная помощь в этих сферах пересталаоказывать значимое влияние на положение уязвимых групп. При существующихобъемах государственного финансирования сложившаяся система социальной защитыне способна выполнять большинство возложенных на нее функций.
Данные обследований бюджетов домохозяйствсвидетельствуют, что меры в области социальной политики, предпринятые послекризиса 1998 года на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, явнонедостаточны. Они не только не сократили, но в ряде случаев (например в сферевыплаты социальных пособий) способствовали дальнейшему возрастанию разрывамежду юридически закрепленным объемом социальных обязательств государства иресурсами, которые фактически направляются на их выполнение. Этот разрыв достигтакой глубины, что правомерно было бы ставить вопрос о перерождении«социального государства», каким оно предстает в российском законодательстве, в«виртуальное социальное государство», в котором изза отсутствия финансированияни одна из социальных функций нс реализуется в том виде, в котором онапредусмотрена законом.
Для «виртуального социального государства», внаправлении которого Россия стремительно продвигалась в послекризисный период,характерной чертой становится типичная для многих стран третьего мирасегрегация социальной политики по принципу «социализм для богатых — капитализмдля бедных». Объем ресурсов, направляемый в пользу нуждающихся, оказываетсяявно недостаточным для сколько-нибудь заметного облегчения их положения, аосновная часть социальных трансфертов попадает в распоряжение граждан свысокими и средними доходами. Последние в меньшей степени нуждаются всоциальной защите, но обладают достаточным политическим весом
и влиянием, чтобы блокировать решения, ведущие кперераспределению социальных трансфертов в пользу бедных домохозяйств.
Судя по всему, российское общество все еще неготово открыто признать несостоятельность подобной модели социальной защиты инесоответствие законодательно закрепленных социальных гарантий экономическимвозможностям страны и действительным социальным нуждам ее граждан. Об этомсвидетельствует, в частности, и то обстоятельство, что предвыборныеэкономические платформы ведущих политических партий и блоков, являясь в целомотносительно реалистичными в вопросах экономической политики, остаютсяпо-прежнему откровенно популистскими в вопросах политики социальной. Однакосложившаяся модель социальной политики в силу ее крайней неэффективности едвали может быть устойчивой в течение длительного времени. В зависимости отэкономической ситуации ее эволюция может происходить по меньшей мере в двухразличных направлениях.
В случае, если экономический рост в ближайшиегоды приобретет устойчивый характер, уровень финансирования социальной сферыможет быть в короткие сроки восстановлен до предкризисного уровня. Тогдаструктурные реформы могут быть ориентированы не на ограничение масштабоввсеобщих социальных трансфертов, а на постепенное устранение элементов,унаследованных от социалистического прошлого и не отвечающих условиям рыночнойэкономики. Это касается прежде всего отказа от субсидий на потребительскиетовары и услуги, а также от категориальных привилегий и льгот.
Как показывает опыт Центральной и ВосточнойЕвропы, магистральным направлением эволюции социального законодательства вподобных условиях может стать формирование сравнительно дорогостоящего«государства всеобщего благосостояния» по образцу большинства стран ЗападнойЕвропы. В такой модели разветвленная система всеобщих трансфертов из системыгосударственного социального страхования, ориентированная на подавляющеебольшинство населения, сочетается с масштабными программами помощи,адресованной бедным и социально уязвимым слоям.
Напротив, продолжение экономической стагнации вРоссии в течение последующих нескольких лет, скорее всего, приведет кпостепенной адаптации социальной политики и социального законодательства кболее жестким бюджетным ограничениям. Такая адаптация может происходить врамках постепенного перехода к модели «субсидиарного государства». В неймасштабы всеобщих социальных трансфертов будут ограничены (в том числе врезультате усиления адресности социальных выплат и расширения формальныхсоплатежей населения по ряду услуг здравоохранения и образования). При этомбольшая часть социальных трансфертов будет направляться в пользумалообеспеченных категорий граждан.
Таким образом, после августовского кризиса 1998года социальная система России оказалась на своеобразном «распутье». По какойтраектории она будет развиваться из нынешней точки неустойчивого равновесия, вомногом зависит от общего состояния российской экономики и среднесрочныхперспектив экономического роста.