Реферат: Территориальные и материально-финансовые основы местного самоуправления
Министерство внутренних дел России
Юридический институт
МВД России
Малый Ивановский пер., д. 2
Кафедра конституционного
и муниципального права
Курс 2 з/о
№ группы
№ зачетной книжки
Контрольная работа по курсу
« Муниципальное право »
Тема: Территориальные и материально-финансовые
основы местного самоуправления
Москва
2001
План :
1.Введение.
2.Территориальные основыместного самоуправления.
3.Финансово-экономическиеосновы местного самоуправления.
Задача
Депутат (советник)представительного органа местного самоуправления был задержан сотрудником ГИБДДза нарушение правил дорожного движения, за пределами своего муниципальногообразования и привлечен к ответственности. Депутат, считая, что действияработника милиции являются неправомерными обратился к начальнику ГО (РО) ВД опривлечении его к ответственности. Как в данном случае должен поступитьначальник ГО (РО) ВД ?
Введение
Муниципальноеправо – одна из отраслей российского права, поскольку призвана регулироватьразнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере – в сфереместного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляетодну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качествепубличной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправлениеобеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определеннойтерритории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтомуместное самоуправление является одной из фундаментальных основ российскойсистемы народовластия.
Понятие муниципального правасравнительно новое для отечественного государствоведения. Слово«муниципалитет» происходит от латинского «municipium», так в эпоху римскойреспублики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Внастоящее время муниципалитет – это избираемое городское или сельскоесамоуправление.
Понятие «муниципальное правоРФ» характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе праваРФ, хотя и не относиться к числу основных отраслей права. Таким образом,муниципальное право можно определить, как право местного самоуправления. Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающаясамостоятельное решение населением вопросов местного характера и управлениемуниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданамипутем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другиеорганы местной власти.
Все отношения, возникающие впроцессе организации и действие местных органов управления, и призванорегулировать муниципальное право. В частности оно регулирует:
— выбор населениеморганизационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующихорганов;
— управление муниципальнойсобственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
— осуществление органамиместного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им всоответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти иорганов власти субъектов федерации;
- реализацию органамиместного самоуправления конституционного права на судебную защиту, накомпенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительныхрасходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственнойвласти. 1
Территориальные основыместного самоуправления.
В процессестановления системы местной власти возникают различные вопросы юридическогохарактера, а также другие аспекты формирования «вертикальной организации»местного самоуправления. К их числу относятся: территориально-поселенческийаспект проблемы; трудности решения вопроса о взаимосвязях и вертикальнойсубординации в системе муниципального управления; важность правильного уяснениясмысла вопросов местного значения в этой системе, а также полномочий по ихрешению. Сюда же следует отнести и все трудности организации территориальногообщественного местного самоуправления.
От правильногорешения территориальной проблемы муниципального управления в значительной мерезависит его организация и деятельность. Становление вертикальной структурымуниципального управления в значительной мере предопределеноадминистративно-территориальным и территориальным делением субъектов РоссийскойФедерации.
Территориальнаяорганизация России, в основном сложившаяся во времена Екатерины II,приспособлена к новым историческим условиям и свою положительную роль в решенииэкономических и социально-политических задач она выполнила весьма успешно:аппарат властвования и управления был максимально приближен к объектамуправления экономикой и сферой социально-культурного и бытового обслуживаниянаселения. В настоящее время уже имеющаяся практика организации местной властипоказывает оптимальность территориального устройства России.
Закон об общихпринципах организации местного самоуправления, развивая конституционные нормы,закрепил территориально-поселенческий принцип формирования муниципальныхобразований. В соответствии с нормами этого Закона местное самоуправлениеосуществляется на всей территории Российской Федерации: в городских, сельскихпоселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований –городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов ( волостей,сельсоветов ) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствиис законами Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, п.1 ст.12 Закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В данныхисточниках законодатель исключает существование каких-либо поселений безместного самоуправления, доводит необходимость его существования до низовыхпоселенческих звеньев – сельских округов ( волостей,
2
сельсоветов) и другихмуниципальных образований. Конституция Российской Федерации допускает изменениеграний территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетоммнения населения соответствующих территорий ( ч.1 ст. 131 КонституцииРоссийской Федерации ). Здесь определены общие подходы к формированию территориальных границ местного самоуправления .
Финансово-экономическиеосновы местного самоуправления.
Финансово-экономическойосновой местного самоуправления служит муниципальная собственность — какэкономическая база местного самоуправления, а также местный бюджет ивнебюджетные средства.
Муниципальнаясобственность не является разновидностью государственной, но эти две формыоднотипны по своему содержанию и целевому назначению. Обе они являютсяпубличными формами собственности, т.е. социально-экономическими отношениями,возникающими при удовлетворении публичных интересов населения определенныхвидов поселений или народа России в целом. Юридический статус этих формпубличной собственности также во многом однозначен.
Формирование институтамуниципальной собственности в России началось с момента вступления в силуЗакона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990г., который действовал довведения Гражданского кодекса Российской Федерации. Отделение муниципальнойсобственности в России началось с момента вступления в силу Закона РСФСР «Оместном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г. В нем впервые выделенамуниципальная собственность как один из видов собственности, на право которойне допускалось какое-либо государственное ограничение ( п.3 ст. 2). Законвключил в имущество муниципальной собственности финансовые средства местныхбюджетов, внебюджетные и валютные фонды, различные объектыжилищно-коммунального хозяйства, инженерно-энергетические установки,хозяйственные комплексы и нежилые помещения, жилищный фонд и объектысоциально-культурного назначения. В муниципальной собственности моглинаходиться земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы,ценные бумаги и т. д. Закон в отличие от предшествующих ему аналогичных актовзакрепил конкретные полномочия представительных органов и местной администрациикаждого уровня местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Существенноезначение для формирования муниципальной собственности имело постановление ВерховногоСовета РФ « О
3
разграничении государственнойсобственности в Российской Федерации на федеральную собственность,государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев,областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы иСанкт-Петербурга и муниципальную собственность от 27.12.1991 г.» Постановлениезакрепило порядок передачи объектов федеральной собственности в государственнуюсобственность субъектов Федерации и муниципальную.
Правовое регулированиемуниципальной собственности в РФ осуществляется целым рядом нормативных актов.К ним относятся: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного управления в РФ» (ст. 29), Гражданскийкодекс РФ (ст. 125, 215), Федеральный закон «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации», а также нормативные акты субъектов РФ.
Конституция Российской Федерации,принятый на ее основе Закон об общих принципах организации местногосамоуправления, последующее законодательство федерального и региональногоуровней развили социально-экономическое и юридическое содержание понятиямуниципальной собственности. В Законе всесторонне разработана и закрепленаюридическая связь муниципальной собственности с главными ее материальнымиобъектами и финансами, ценными бумагами и др. финансовыми эквивалентами (ст.28-42 ). Закон признает муниципальную собственность обязательным компонентоммуниципального образования ( ст.1). В ст.28 (ч.1) и 29 (ч.1) перечисляютсяосновные объекты муниципальной собственности и источники ее формирования. Так,в соответствии с ч.1 ст. 29 в состав муниципальной собственности включаются:средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органовместного самоуправления, земли и др. природные ресурсы, предприятия иорганизации, банки и др. финансово-кредитные организации, жилищный фонд инежилые помещения, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,др. движимое и недвижимое имущество. Такое законодательное закреплениепозволило углубить содержание института муниципальной собственности вГражданском кодексе Российской Федерации. Эта собственность определяется какимущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям(ст.215 ГК).
Все законы субъектовРоссийской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальнойсобственности. В большинстве из них определено понятие муниципальнойсобственности, ее состав, порядок формирования и управления.
4
Например, Закон Рязанскойобласти (ст. 36) установил, что имущество, принадлежащее на праве собственностимуниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Далееопределяется состав муниципальной собственности, порядок ее формирования ираспоряжения.
В большинстве субъектовРоссийской Федерации предусмотрен примерно такой же состав муниципальнойсобственности, что и в ст. 29 Закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации». Но в законах многих субъектов РФсостав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, какунитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания,бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, пооказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработкемусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственныхобществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры(Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенноев результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями,входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская,Псковская области). Более детально состав муниципальной собственности определенв уставах муниципальных образований.
Источникиформирования муниципальной собственности.
Основу муниципальной собственностисоставляют материальные объекты, а также местные финансы и др.денежно-финансовые эквиваленты. К числу наиболее важных относятся: имуществомуниципальных унитарных предприятий, учреждений и органов местногосамоуправления; жилищный фонд; нежилые помещения и встроенно-пристроенныепомещения, социально-культурные комплексы и отдельные учреждения; объектыинженерной инфраструктуры; земля; природные ресурсы; принадлежащие муниципальномуобразованию доли (паи.акции ) в капитале предприятий различныхорганизационно-правовых форм; иное недвижимое имущество, имущественные инеимущественные права, являющееся муниципальной собственностью.
Можно выделитьследующие основные направления формирования экономического комплексамуниципальной собственности :
передачахозяйственно-экономических объектов из государственной собственности вмуниципальную ;
формированиеунитарных предприятий и управление ими ;
приватизация иакционирование объектов муниципальной собственности (п.2 ст.217, ст. 235 ГК ) ;
5
иные формыприобретения объектов муниципальной собственности.
Управление муниципальнойсобственностью
Муниципальная собственностьне является разновидностью государственной собственности. Статья 12 КонституцииРФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местноесамоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектовправа муниципальной собственности муниципальные образования. То, чтособственность принадлежит муниципальным образованиям придает ей публичныйхарактер, так как муниципальное образование представляет собойпублично-правовое явление.
Согласно ст. 29 закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местногосамоуправления управляют муниципальной собственностью. «Права собственника вотношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от именимуниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а вслучаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальныхобразований, население непосредственно».
Статьи 48 и 125 Гражданскогокодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическимилицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществлениеимущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от именимуниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления.Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни вГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципальногообразования.
Органы местногосамоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности вовременное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмезднойили безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территориимуниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственномобороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать вцелях пополнения доходной части бюджета.
В настоящее время в рядесубъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществуграждан муниципального образования непосредственно осуществлять процессуправления муниципальной собственностью.
В законах о местномсамоуправлении большинства субъектов РФ
6
относительно управления ираспоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормыфедерального закона. Но в ряде субъектов законодательные акты имеют своиособенности. В качестве примера наиболее удачно можно привести ЗаконКраснодарского края «О местном самоуправлении…», в котором статья 37 называется«Муниципальная собственность», а статья 38 – «Владение, пользование ираспоряжение объектами муниципальной собственности». В статье 38 определеныполномочия по распоряжению муниципальной собственностью для представительных иисполнительных органов местного самоуправления. Вначале определяются правапредставительного органа местного самоуправления. Исполнительный орган впределах своей компетенции управляет объектами муниципальной собственности (ноне распоряжается). Право распоряжения закреплено за представительным органом,который действует от имени всего населения муниципального образования. Такойподход позволяет избежать противоречий между представительными иисполнительными органами власти по этому вопросу.
Приватизациямуниципальной собственности
Приватизация муниципальнойсобственности является одним из наиболее важных элементов, обеспечивающихукрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночнойэкономики. Пункт 4 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что порядоки условия приватизации муниципальной собственности определяются населениемнепосредственно или представительными органами муниципального образования.Доходы от приватизации муниципальной собственности в полном объеме поступают вместный бюджет.
Федеральный закон от 21 июля1997 года № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основахприватизации муниципального имущества в Российской Федерации» определяетосновные способы приватизации муниципального имущества:
продажа муниципальногоимущества на аукционе, в том числе акций созданных в процессе приватизацииоткрытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
продажа муниципальногоимущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальнымиусловиями;
продажа акций, созданных впроцессе приватизации открытых акционерных обществ их работниками;
7
выкуп арендованногомуниципального имущества;
преобразование муниципальныхунитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которыхнаходятся в муниципальной собственности;
внесение муниципальногоимущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
отчуждение находящихся вмуниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытыхакционерных обществ владельцами муниципальных ценных бумаг, удостоверяющихправо приобретения таких акций.
Важнейшим документом в областиприватизации муниципального имущества является местная программа приватизации.В законе Московской области «Об общих принципах формирования, управления ираспоряжения муниципальной собственностью в Московской области» закреплено, чтоместные программы приватизации могут устанавливать ограничения на приватизациюотдельных объектов муниципальной собственности, в том числе сданных в аренду(кроме выкупа имущества по договорам аренды с правом выкупа); переченьобъектов, намеченных к приватизации и обоснование их выбора; критерии выбораспособа приватизации объектов муниципальной собственности; дополнительныельготы при приватизации объектов муниципальной собственности, предоставляемыепредставителям определенных социальных групп и др.
Можно заключить, что возможностидля создания и укрепления собственной экономической основы у местногосамоуправления имеются. Органы местного самоуправления обязаны осуществлятьконтроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателейобъектов приватизации, обеспечить учет поступающих средств по каждомупроданному объекту, предоставлять налоговому органу по месту расположениясведения о поступлении средств в местный бюджет, то есть они должныорганизовать процесс приватизации имущества.
Муниципальная собственностьна землю
В состав муниципальнойсобственности входят муниципальные земли различного функционального назначентяи др. природные ресурсы. Органы местного самоуправления являются субъектамиправа земельной собственности местного самоуправления. Поскольку местноесамоуправление владеет землей различного назначения на правах собственника иможет вступать в различные правоотношения по вопросам эксплуатации, мелиорации,рекультивации земель, законодатель предусмотрел муниципальную собственность намелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические
8
сооружения ( ст.10,12 ФЗ “Омелиорации земель” от 10.01.1996 г.”).
ВРоссийской Федерации пока отсутствует новый Земельный кодекс, который позволилбы комплексно решать вопросы собственности на землю и распоряжению ею.
Муниципальныеунитарные предприятия и управление ими.
Хозяйственно-экономическиепредприятия и учреждения муниципальных образований субъектов Федерации являютсяв составе объектов муниципальной собственности основными формами организациималого, среднего и даже крупного бизнеса в городских, сельских и иныхпоселениях. ГК закрепляет важнейшее правовое положение для предпренимательскойэкономики: равенство прав всех видов собственников ( п.2 ст.212 ГК). Вместе стем, учитывая реалии отечественной экономики и традиции общественного сознания,приученного к существованию хозяйственника-несобственника, ГК сохранил названнуюконструкцию только для предприятий гоударственного сектора экономики и дляобъектов муниципальной собственности (абз.3 п.1 ст. 113 ГК). Такого родаорганизации названы унитарными, что подрузамевает неделимость их имущества нина вклады, ни на паи или доли, в том числе его работников, поскольку оноцеликом принадлежит собственнику-учредителю. Унитарные предприятия бывают двухвидов: основанные на праве оперативного управления и казенные предприятия,основанные на праве хозяйственного ведения.
Муниципальныепредприятия основанные на праве оперативного управления.
Основаниемдля передачи имущества в оперативное управление может быть:постановление(распоряжение) главы муниципального образования об учреждениитакого предприятия или муниципального учреждения, обращение муниципальныхучреждений или отраслевых органов администрации города(района), др. видапоселеня или комитета по управлению имуществом. Этот комитет закрепляетимущество в оперативное управление предприятием. Решение комитета согласовываетсяс отраслевым органом администрации поселения. Поскольку юридическая природагосударственных и муниципальных предприятий аналогична, то ст. 115 и 296 ГКприменима и в отношении унитарных предприятий, основанных на праве оперативногоуправления: на собственника-учредителя возлагается вся гражданско-правоваяответственность.
Формаунитарного предприятия предполагает наличие у него уставногофонда. 9
Помимосведений о размере и источниках формирования его деятельности, устав являетсяединственным учредительным документом такого юридического лица (абз.2 п.1ст.113 ГК).
Унитарноепредприятие, основанное на праве хозяйственного ведения.
К имуществу этого предприятия предъявляютсяповышенные требования, поскольку учредитель его освобожден от большинства видовгражданско-правовой ответственности. Весь уставной капитал этого предприятияпредставляет собой минимальную гарантию удовлетворения имущественных претензий егокредитора, поэтому не может быть менее минимума, установленного специальнымзаконом, а в его отсутствие – действующим законодательством. При этом к моментугосударственной регистрации предприятия весь уставной фонд должен бытьполностью оплачен собственником-учредителем, и никаких рассрочек в этомотношении закон не допускает ( п.3 и 4 ст.114 ГК).
Этиунитарные предприятия могут создавать др. унитарные предприятия путем выделения( дочерние предприятия) (п.7 ст.114), которые не являются особой разновидностьюкоммерческих предприятий. Основная его особенность состоит в том, что оно имеетсвоим учредителем предприятие-несобственника. Передача имущества дочернемупредприятию осуществляется на основе распорядительного актасобственника-учредителя унитарного предприятия(п.2 ст.295 ГК).
Основыуправленческих отношений между органами муниципального образования — учредителяэтого вида унитарных предприятий закреплены в ст.294,295 ГК и ст.29 Закона обобщих принципах организации местногосамоуправления.
Иные формыприобретения объектов муниципальной собственности.
Источникамиформирования имущества муниципальной собственности, кроме того, могут быть:приобретение право собственности на имущество юридического лица при егореорганизации и ликвидации ( п.7 ст.63 и абз.3 п.2 ст. 218 ГК), обращениевзыскания на имущество собственника по его обязательствам (подп.1 п.2 ст.235 ист.238 ГК), конфискация(ст.243 ГК).
Местныйбюджет, внебюджетные средства.
/>
Компетенции органов местногосамоуправления
К компетенции органовместного самоуправления относятся вопросы управления финансовыми ресурсамирайона (города), которое обеспечиваются формированием и исполнением местногобюджета,
10
внебюджетных и валютныхфондов, установлением порядка взимания местных налогов и сборов, доходов отиспользования муниципальной собственности, осуществлением муниципальныхзаимствований и управлением муниципальным долгом, регулированием финансовыхотношений с хозяйствующими субъектами вышестоящего подчинения и межбюджетныхотношений.
/>Полномочия представительного органа местного самоуправления
К ведению представительныхорганов местного самоуправления, относится установление порядка составления ирассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местныхбюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждением отчетов обисполнении местных бюджетов; рассмотрение проектов местных бюджетов,утверждение местного бюджета, осуществления контроля за их исполнением иутверждением отчетов об исполнении местных бюджетов. Представительные органы местногосамоуправления разрабатывают положение о бюджетном процессе района (города) всоответствии общими принципами бюджетного процесса, установленными БюджетнымКодексом Российской Федерации и местными законами. В компетенции находятсятакже установление порядка создания, утверждения и исполнения, осуществленияконтроля за их исполнением и утверждением отчетов об исполнении внебюджетныхцелевых и валютных фондов; определение порядка направления в местные бюджетыдоходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов,иных доходов местных бюджетов. Представительные органы местного самоуправлениявводят местные налоги и сборы с предприятий и населения (в том числе с филиалови представительств, головные предприятия которых расположены вне территориирайона (города), устанавливают размеры ставок и устанавливают порядокпредоставляют льгот по их уплате в пределах прав, предоставленных им НалоговымКодексом Российской Федерации; предоставляют порядок предоставления налоговыхкредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей вместные бюджеты в соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации;определяют порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иныхобязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, региональныхналогов или сборов, поступающие в местные бюджеты.
Определение порядка и условийпредоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; порядкаосуществления муниципальных заимствований также находится в полномочияхпредставительных органов, которые помимо этого утверждают смету
11
расходов администрацийрайона, сельских администраций, а также ссуд и займов из средств районного(городского) бюджета; определяют порядок создания за счет средств местногобюджета муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов имуниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны иобслуживания исполнения местного бюджета, выбирать из числа банковуполномоченный банк путем проведения открытого конкурса и создавать иныефинансово-кредитных организаций.
/>Полномочия исполнительного органа местногосамоуправления
Исполнительные органыместного самоуправления составляют проект местного бюджета, организует егоисполнение и предоставляет отчет об его исполнении; организуют ведомственныйконтроль за исполнением местного бюджета; создают внебюджетные целевые ивалютные фонды, предоставляют отчет об их исполнении. Также, проводят сбордоходов бюджета (налоги, сборы и другие обязательные платежи, доходы отиспользования муниципальной собственности) и доходы внебюджетных, валютныхфондов; предоставляют непосредственно предприятиям льготы по уплате налогов ииных обязательных платежей, налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплатеналогов по уплате налогов и иных обязательных платежей, в том числе в частисумм федеральных и региональных налогов и сборов, поступающие в местныебюджеты; распоряжается бюджетными средствами, средствами внебюджетных ивалютных фондов;
В полномочиях исполнительныхорганов находятся предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местныхбюджетов; осуществление муниципальных заимствований (эмиссия и размещениеценных бумаг, займов и лотерей), управление муниципальным долгом.
Исполнительные органымуниципального управления обязаны проводить ревизии использования бюджетных ивнебюджетных средств сельских администраций, организаций и предприятий,находящихся в муниципальной собственности; создавать муниципальную налоговуюслужбу, муниципальное казначейство; проводить открытый конкурс для выборауполномоченного банка, создают финансово-кредитные учреждения.
/>Финансовые ресурсы местного самоуправления
Финансовые ресурсы местногосамоуправления района (города) составляют:
Местный бюджет района(города), которые в свою очередь включает:
Собственные доходы ипоступления бюджета;
б)Регулирующие источникидоходов;
12
в)Финансовая помощь;
г)Компенсация дополнительныхрасходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственнойвласти (федеральными и республиканскими);
д)Средства по взаимнымрасчетам.
Целевые внебюджетное фонды;
Валютный фонд;
Финансовые средства органовобщественного самоуправления;
Финансовые средствамуниципальных объектов собственности (привлеченные средства);
Заемные средства (кредитныересурсы, ценные бумаги, лотереи).
Средства самообложениянаселения (добровольные пожертвования физических или юридических лиц).
Для координации процессаформирования и использования финансовых ресурсов в составе планасоциально-экономического развития района (города) разрабатывается сводныйфинансовый баланс.
/>Местные финансы
Местные финансы включаютсредства местного бюджета, государственные муниципальные ценные бумаги,принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.(п1 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Формирование и использованиеместных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственнойфинансовой поддержки и гласности.
Права собственника вотношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципальногообразования органами местного самоуправления или непосредственно населениеммуниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования
/>Местный бюджет
Местный бюджет представляетсобой форму образования и расходования денежных средств для обеспеченияместного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельноформируют, утверждают, исполнять и контролируют местный бюджет.
Местный бюджет района(города) самостоятелен и независим от республиканского бюджета по доходам и расходам,функциям, порядку формирования и использования. Единым распорядителем всехфинансовых ресурсов, обеспечивающим выполнение конкретных экономических,социальных и экологических функций, являются органы местного самоуправления.
К местным бюджетам относятсябюджеты муниципальныхобразований. 13
Формирование, утверждение иисполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органамиместного самоуправления самостоятельно.
В местных бюджетах могут бытьпредусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенныхпунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
/>Основы бюджетного процесса в муниципальном образовании
Представительные органыместного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетномпроцессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципамибюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъектаРФ.
Составление проектов местныхбюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляется всоответствии с бюджетной классификацией РФ и с бюджетной классификациейсубъекта РФ.
Решение о целях, формах исуммах долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований принимаетпредставительный орган местного самоуправления в порядке, установленном уставоммуниципального образования.
В случае, если местный бюджетне утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовыхсредств муниципального образования до утверждения местного бюджета производитсяпо соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового годаежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходовс учетом индекса потребительских цен.
Контроль за исполнениемместных бюджетов осуществляются представительными органами местногосамоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой целиаудиторов.
Органы местногосамоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекшийфинансовой год.
Муниципальные образованияпредставляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов вГосударственный комитет РФ по статистике.
Фактическое увеличениесобственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившеесярезультатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципальногообразования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовыйгод органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений (впроцентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, выделяемых из фондафинансовой поддержки муниципальныхобразований. 14
/>Принципы формирования местных бюджетов
Каждое муниципальноеобразование имеет собственный бюджет и право на получение в процессеосуществления бюджетного регулирования средства из федерального бюджета исредства из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящимФедеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.
Формирование и использованиеместного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельнов соответствии с уставом муниципального образования.
Органы государственной властигарантируют:
— право представительныхорганов местного самоуправления самостоятельно определять направленияиспользования средств местных бюджетов;
— право представительных органовместного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остаткамисредств местных бюджетов, образовавшихся в конце финансового года в результатеувеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
— компенсацию увеличениярасходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникающих вследствие принятия федеральных законов и законов субъекта РФ, а также иных решенийорганов государственной власти.
Формирование местного бюджетаосуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальныхсоциальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органамигосударственной власти.
Органы государственнойвласти субъекта РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органыместного самоуправления в процессе формирования местных бюджетовруководствуются государственными минимальными стандартами, социальными нормами,нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.
В качестве составной частиместных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенныхпунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки,утверждения и исполнения этих смет определяется в соответствии с уставоммуниципального образования.
Глава муниципальногообразования, иные должностные лица местного самоуправления несутответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральнымизаконами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Органы местногосамоуправления представляет отчетность об исполнении местных бюджетов в установленномпорядке. 15
Формирование местных бюджетовосновывается на сочетании следующих основных принципах:
/>
Принцип самостоятельностиместного бюджета
Принцип самостоятельностиместного бюджета означает право органов местного самоуправления самостоятельноосуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходовбюджетов. Необходимо законодательно закрепить регулирующие доходы местногобюджета, полномочия по формированию местного бюджета, а также право органовместного самоуправления самостоятельно определять направления расходованиясредств местного бюджетов и определять источники финансирования дефицитаместного бюджета.
Недопустимы изъятие доходов,дополнительно полученных в ходе исполнения решений о бюджете, сумм превышениядоходов над расходами бюджета и сумм экономии по расходам местного бюджета, икомпенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь вдоходах и дополнительных расходов, возникающих в ходе исполнения решений оместном бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением сзаконодательства.
Фактическое увеличениесобственных доходов местного бюджета в текущем финансовом году, явившеесярезультатом финансово-хозяйственной деятельности на территории города (района),не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации нормативов отчислений (впроцентах) от регулирующих доходов в местный бюджет, выделяемых из фондафинансовой поддержки муниципальных образований.
Увеличение расходов илиумещение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результатерешений, принятых федеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами,принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятиемсоответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущиедополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органамиместного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсациисредств.
/>Принцип гласности.
Принцип гласности означаетобязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов обих исполнении, полноту представленной информации о ходе исполнения бюджетов, атакже доступность сведений по решению представительных органов местногосамоуправления. 16
/>Сбалансированность местного бюджета
Принцип сбалансированностибюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов долженсоответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источниковфинансирования дефицита.
При составлении, утверждениии исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимостиминимизации размера дефицита бюджета.
Сбалансированность местногобюджета является необходимым условием бюджетно-финансовой политики. Превышениерасходов над доходами составляет дефицит бюджета. При наличии дефицита бюджетапервоочередного финансированию подлежат текущие расходы по защищенным статьям.
Предельный размер дефицита иперечень защищенных статей устанавливается исключительно по решению органапредставительной власти. Если в процессе исполнения местного бюджета происходитпревышение предельного уровня дефицита бюджета или значительное снижениепоступлений доходных источников бюджета, то вводится механизм секвестрарасходов. Секвестр расходов заключается в пропорциональном снижении расходовежемесячно по всем статьям, кроме защищенных статей бюджета в теченииоставшегося времени текущего финансового года.
Объекты, виды работ, невключенные в конкретную программу социально-экономического развития той илииной отрасли местного хозяйства, выполнению не подлежат, если бюджет негарантирует их финансирование. Финансирование по защищенным статьям сокращениюне подлежит.
Объем предусмотренныхбюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета ипоступлений из источников финансирования дефицита. При составлении, утверждениии исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимостиминимизации размера дефицита бюджета.
Источниками финансированиядефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:
— Муниципальные займы,осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципальногообразования;
- Кредиты, полученные откредитных организаций.
/>Доходы и расходы местных бюджетов
В доходы местных бюджетовзачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов иналогов субъектов РФ в
17
соответствии с нормативами,установленными федеральными законами и законами субъекта РФ, закрепленными надолговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственнойвласти органам местного самоуправления для реализации отдельныхгосударственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачимуниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, части прибылимуниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции,трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениямиорганов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся врезультате деятельности органов местного самоуправления.
Органы местногосамоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Суммапревышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного годане подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъекта РФ.
В доходной и расходной частяхместных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросовместного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельныхфедеральных полномочий, полномочий субъекта РФ.
/>Доходы местного бюджета
/>Формирование доходов местных бюджетов
Доходы местных бюджетовформируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений отфедеральных и региональных налогов и сборов.
В местные бюджеты полностьюпоступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальнойсобственности, и доходы от платных услуг, оказываемых органами местногосамоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органовместного самоуправления.
Доходы от продажи имущества,находящегося в муниципальной собственности, полностью поступают в местныебюджеты.
В местные бюджеты поступаютассигнования на финансирование осуществления отдельных государственныхполномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования накомпенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятыхорганами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов илиуменьшению доходов муниципальных образований.
Доходная часть местныхбюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов,она также может включать
18
финансовую помощь в различныхформах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальныхобразований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам местныхбюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местныхбюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные заместными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляютсяналогоплательщиками в местные бюджеты.
К местным налогам и сборамотносятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.
К налоговым доходам местныхбюджетов относятся:
- Собственные налоговыедоходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговымзаконодательством РФ;
- Отчисления от федеральныхи региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам РФи субъектом РФ;
К неналоговым доходы местныхбюджетов относятся:
— Доходы от использованияимущества, находящейся в муниципальной собственности;
- Доходы от продажиимущества, находящейся в муниципальной собственности;
- Доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями;
— Доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетнойсистемы РФ;
— Часть прибыли муниципальныхунитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательныхплатежей.
К собственным доходамместных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные междубюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями напостоянной основе в порядке предусмотренными настоящим законом.
Доходы местных бюджетов могутбыть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемымправовыми актами органов местного самоуправления.
/>Местные налоги и сборы
Местные налоги, сборы, атакже льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправлениясамостоятельно. 19
Население непосредственнопутем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительныеорганы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматриватьразовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решениявопросов местного значения.
/>Полномочия органов местного самоуправления поформированию местных бюджетов
Население муниципальногообразования может непосредственно принимать решения о разовых добровольныхсборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложенияиспользуются исключительно по целевому назначению. Органы местногосамоуправления информируют население муниципального образования обиспользовании средств самообложения.
/>Внебюджетные фонды
Принимать решениеоб образовании целевых внебюджетных фондов может представительный органместного самоуправления( ст.22 Закона РФ от 15.04 1993.г.» Об основах бюджетныхправ и прав по формированию и использованию внебюджетных фондовпредставительных и исполнительных органов государственной власти республик всоставе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»,а также ФЗ от 10.09.1997 г.» О финансовых основах местного самоуправления вРоссийской Федерации).
Органы местногосамоуправления устанавливают порядок образования целевых внебюджетных ивалютных фондов. Средства внебюджетных и валютных фондов находятся наспециальных счетах, которые открывают по решению исполнительного органа района (города) и изъятию не подлежат.
Исполнительный орган района(города) распоряжается средствами внебюджетных и валютных фондов всоответствии с направлениями их использования, утвержденными представительныморганом местного самоуправления.
Информация об использованиивнебюджетных и валютных фондов ежеквартально вместе с отчетами об исполнениибюджета предоставляется районным (городским) органам представительной власти.
/>Участие органов местного самоуправленияв финансово-кредитных отношениях
Органы местного самоуправленияв соответствии с законодательством
20
РФ вправе выпускатьмуниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создаватьмуниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.
Органы самоуправления городавправе создавать муниципальные финансово-кредитные организации и учреждения(банки, страховые, инвестиционные и иные предприятия), в том числе сиспользованием средств городского бюджета в порядке, предусмотренномзаконодательством.
Органы местногосамоуправления вправе выбирать из числа банков уполномоченный банк путемпроведения открытого конкурса.
Органы местногосамоуправления в соответствии с заключенным договором вправе возложить науполномоченный банк следующие функции:
- кассовое исполнениеместного бюджета;
- кассовое обслуживаниеорганов местного самоуправления;
— размещение (инвестирование)свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных имуниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местныйбюджет;
— размещение муниципальныхоблигаций и билетов муниципальных денежно-вещевых лотерей.
Также они выдаютпредусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам приусловии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов;
Органы местногосамоуправления вправе получать в банках и других кредитных организацияхкраткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительнымиорганы местного самоуправления.
Представительный органгородского самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создаватьмуниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.
В целях управления средствамиместной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительныйорган городского самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство засчет средств местного бюджета.
Задача.
Решение жизненно важной проблемы повышенияэффективности деятельности представительного органа муниципального управленияво многом зависит от правового и фактического статуса депутата, членапредставительного органа местного самоуправления.
Депутат – это избранное лицо,уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересынаселения.
Правовой статусдепутата обладает следующими особенностями: 1) это выборное лицоБ избранноенепосредственно населением;
2) он представляет интересывсего населения соответствующей территории, т.е. не только тех, кто голосовалза него на выборах, но и тех, кто голосовал против или вообще не участвовал ввыборах;
3) он представляетсоответствующий орган перед населением, объясняет его позицию по тому или иномувопросу и т.д.
Закон об общих принципахорганизации местного самоуправления, развивая нормы Конституции РоссийскойФедерации, весьма удачно решил проблему политико-правового статуса депутата,других членов выборных органов.
ЗаконадательствоРоссии и ее субъектов, уставы муниципальных образований, др.нормативные акты,принимаемые местным населением и подотчетными ему органами и должностнымилицами, представляют депутату соответствующие права, необходимые для исполнениясвоих обязанностей, гарантирует депутату условия беспрепятственного иэффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства(п.1ст.18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
П.7 ст.18Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» гласит:
« Депутаты, члены выборныхорганов местного самоуправления, выборные должностные лица местногосамоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны(за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыскупо месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовнойответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.»
В приведеннойзадаче депутат (советник) представительного органа местного самоуправления былзадержан сотрудником ГИБДД за нарушение правил дорожного движения за пределамисвоего
22
муниципального образования ипривлечен к ответственности .
Депутат, считая,что действия работника милиции являются неправомерными, обратился к начальникуГО(РО)ВД о привлечении его к ответственности.
В данном случаеначальник ГО(РО)ВД основываясь на п.7 ст.18 ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» не должен привлекать работникамилиции к ответственности, так как его действия были правомерными исходя изтого, что депутат был задержан и привличен к ответственности заадминистративное правонарушение, на территории другого муниципальногообразования .
Список литературы.
Конституция РоссийскойФедерации Комментарий М. Фонд «Правовая культура» 1996 г.
Федеральный закон “Офинансовых основах местного самоуправлении в Российской Федерации” от 25.09.97г., № 126-ФЗ.
Федеральный закон “Об общихпринципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации”, от28.08.95 г., № 154-ФЗ.
Федеральный закон«Гражданский Кодекс Российской Федерации.» 22.12.95
21.10.94
Указ Президента РоссийскойФедерации от 15.10.1999 г. «Об основных положениях государственной политики в областиразвития местного самоуправления в Российской Федерации»
Муниципальное право.А.М.Никитина М. Юнити-дана, закон и право 2000г.
Авакьян С., Барабашев Г.Внебюджетные фонды // Народный депутат. — М., 1990. — № 15. — С. 35-43.
Горский И. Местные налоги //Народный депутат. — М., 1991. — № 13. — С.
Федеральный закон “Бюджетныйкодекс Российской Федерации”, от 31 июля 1998 г., № 145-ФЗ.
Федеральный закон “О внесенииизменений и дополнений в Закон РСФСР”О банках и банковской деятельности вРСФСР”, от 21.06.95.
Закон РСФСР «О собственностив РСФСР» от 24.12.1990 г.
Закон РСФСР «О местномсамоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г.
13.Гладышев А.Г. Правовыеосновы местного самоуправления. М., 1996.
14.Федеральный законот21.07.1997г. «О приватизации государственного имущества и об основахприватизации муниципального имущества в Российской Федерации»
15.Кутафин О.Е., Фадеев В.И.Муниципальное право РФ. М., 1997.