Реферат: Бюджетная система
П Л А Н
Стр. Введение ........................................................................................... 3 Основная часть1. Бюджет, бюджетная система и бюджетное устройство
Российской Федерации ...............................................................
41.1. Бюджет. Основные черты бюджетной системы и
бюджетного устройства Российской Федерации .................
4 1.2. Принципы бюджетной системы ........................................... 51.3. Бюджетная классификация, доходы и расходы,
сбалансированность бюджетов ............................................
72. Характеристика отдельных звеньев бюджетной системы
Российской Федерации ................................................................
10 2.1. Федеральный бюджет Российской Федерации .................... 10 2.2. Бюджеты субъектов Российской Федерации ....................... 13 2.3. Местные бюджеты ................................................................. 17 2.4. Внебюджетные фонды .......................................................... 182.5 Межбюджетные отношения — современная ситуация,
проблемы и пути их решения................................................
213. Бюджетная политика Российской Федерации
и направления ее совершенствования ........................................
24 Заключение ....................................................................................... 26 Список источников и использованной литературы 27ВВЕДЕНИЕ
Ведущую, определяющую роль вформировании и развитии экономической структуры любого современного обществаиграет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властьюэкономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющихгосударству осуществлять экономическое и социальное регулирование, являетсяфинансовый механизм — финансовая система общества, главным звеном которойявляется государственный бюджет. Именно посредством финансовой системыгосударство образует централизованные и воздействует на формированиедецентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнениявозложенных на государственные органы функций.
Экономические и политическиереформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли незатронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетнуюсистему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации ирасходования ресурсов государства, дает политической власти реальнуювозможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку,стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальнуюподдержку наименее защищенным слоям населения.
Очевидно, что успехэкономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того,в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества,насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.
Поиск выхода из глубочайшегоэкономического кризиса, в котором на сегодняшний день оказалась Россия,потребовал радикального обновления финансовой системы общества. Составнойчастью пути выхода из кризиса явилось принятие 17 июля 1998 года новогоБюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципыбюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетнойсистемы и бюджетного процесса Российской Федерации. В связи с этим изучениебюджетной системы, теоретических и законодательных основ и реальной практикифункционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особуюактуальность.
Целью настоящей работыявляется анализ государственного бюджета как важнейшего элемента финансовойсистемы общества, основных черт бюджетной системы, выявления наиболеезначительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрениевозможных путей их решения на примере государственного бюджета РоссийскойФедерации.
1.БЮДЖЕТ, бюджетная система И Бюджетное устройство
Российской Федерации
Бюджет. Основные чертыбюджетной системы и бюджетного устройства Российской Федерации
Центральное место вфинансовой системе любого государства занимает государственный бюджет — имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) натекущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ)определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежныхсредств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функцийгосударства и местного самоуправления». Таким образом, государственный бюджет,являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, даетгосударственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии,выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач,т.е. выполнения государством присущих ему функций.
Как правило, типгосударственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношениймежду членами общества определяют и особенности финансовой системы. В странахсоциалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополиигосударственной собственности на средства производства и наличия мощногогосударственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственныхпотребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий иобщественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системойсберкасс, рассматривались как доходы государства.[1]
Кардинальные изменения вэкономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-хгг., вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появление новых формсобственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающихсобственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов;финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами,прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своегоприменения. После устранения всеохватывающего господства КПСС возникла проблемаразделения полномочий между законодательной и исполнительной властями вотношении распоряжения финансовыми ресурсами общества и соответствующейрегламентации бюджетного процесса. Другим важным направлением модернизациигосударственных финансов стало расчленение единого государственного бюджетавремен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет,бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом кдемократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход кналогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии навнешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п.[2]Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и вее бюджетном устройстве.
БК РФ дает следующее определениебюджетной системы: «основанная на экономических отношениях игосударственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами правасовокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации,местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».Под бюджетнымустройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы еепостроения.[3]
Бюджетная система РФ состоитиз бюджетов трех уровней:
первый уровень — федеральныйбюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
второй уровень — бюджетысубъектов РФ (89 бюджетов — 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областныхбюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейскойобласти, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальныхгосударственных внебюджетных фондов;
третий уровень — местныебюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).
Как видно, бюджетноеустройство РФ определяется ее государственным устройством — в унитарныхгосударствах бюджетная система имеет два уровня — государственный бюджет иместные бюджеты (однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджетынижестоящих уровней (нижестоящих государственных иадминистративно-территориальных единиц) не входят в бюджеты вышестоящихуровней). Необходимо также отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды,являясь элементом финансовой системы (общегосударственные финансы) невключались в бюджетную систему.
Бюджетное законодательство РФсодержит понятие «консолидированный бюджет» — свод бюджетов всех уровнейбюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Консолидированныйбюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетовнаходящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированныйбюджет РФ — это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ.Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всехдоходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служатдля аналитических и статистических целей.
Принципы бюджетной системы
Бюджетным кодексом РФ (Глава5) законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы РоссийскойФедерации:
единства бюджетной системыРоссийской Федерации;
разграничения доходов ирасходов между уровнями бюджетной системы;
самостоятельности бюджетов;
полноты отражения доходов ирасходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
сбалансированности бюджета;
эффективности и экономностииспользования бюджетных средств;
общего (совокупного) покрытиярасходов бюджетов;
гласности;
достоверности бюджета;
адресности и целевогохарактера бюджетных средств.
Принцип единства бюджетнойсистемы означает единство правовойбазы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принциповбюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а такжеединый порядок финансирования расходов бюджета, единый порядок финансированиярасходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учетасредств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.
Принцип разграничениядоходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов(полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органамигосударственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельностибюджетов означает:
право законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти и органовместного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системысамостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
наличие собственныхисточников доходов бюджета каждого уровня;
законодательное закреплениерегулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходовсоответствующих бюджетов;
право органов государственнойвласти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательствомопределять направления расходования средств соответствующих бюджетов иисточники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
недопустимость изъятиядоходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете,сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходамбюджетов;
недопустимость компенсации засчет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов,возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленныхзаконом случаев.
Принцип полноты учетабюджетных доходов и расходов бюджетов,бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходыбюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательныепоступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов вобязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальныерасходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетныхфондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
Принцип сбалансированностибюджета означает, что объемпредусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объемудоходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Присоставлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должныисходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.
Принцип эффективности иэкономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органыи получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижениязаданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижениянаилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного)покрытия расходов означает, что всерасходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступленийиз источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления изисточников покрытия дефицита не могут увязываться с определенными расходамибюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевыхиностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов другихуровней.
Принцип гласности означает: обязательное опубликование в открытой печатиутвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходеисполнения бюджетов, доступность иных сведений; обязательную открытость дляобщества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектамбюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутрипредставительного органа или между исполнительным и представительным органамигосударственной власти.
Принцип достоверностибюджета означает: надежностьпоказателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории;и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности ицелевого характера бюджетных средств означает,что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателейс обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Бюджетная классификация,доходы и расходы, сбалансированность бюджетов
Для составления и исполнениябюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровнейбюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификацияРоссийской Федерации. Бюджетная классификация является группировкойдоходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также источниковфинансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификациисоответствующих группировочных кодов, обеспечивающих единство формы бюджетнойдокументации, представление необходимой информации для составленияконсолидированного бюджета РФ и субъектов РФ, а также отчетов об их исполненииБюджетная классификация дает возможность экономического и статистическогоанализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделенияфинансовых ресурсов.
Согласно БК РФ (Глава 4)бюджетная классификация включает:
классификацию доходовбюджетов РФ;
функциональную классификациюрасходов бюджетов РФ;
экономическую классификациирасходов бюджетов РФ;
классификацию источниковвнутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
классификацию источниковвнешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
классификацию видовгосударственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;
классификацию видовгосударственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;
ведомственную классификациюрасходов федерального бюджета.
Бюджетная классификация вчасти классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональнойклассификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономическойклассификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источниковфинансирования дефицита бюджетов Российской Федерации является единой для всехуровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении иисполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всехуровней. Законодательные (представительные) органы государственной властисубъектов Российской Федерации и представительные органы местногосамоуправления при утверждении соответствующих бюджетов вправе производитьдальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общихпринципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.
Действующая в настоящее времябюджетная классификация определена Федеральным законом от 15.08.96№ 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (ред.08.08.2001). Правила применения бюджетной классификации установлены Приказом МФРФ от 25.05.99 г. № 38н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетнойклассификации Российской Федерации». Бюджетная классификация подразделяетобъекты классификации на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.
Например, доходы бюджетов РФподразделяются на следующие группы[4]:
Код
Наименование групп
1000000 Налоговые доходы
2000000 Неналоговые доходы
3000000 Безвозмездные перечисления
4000000 Доходы целевых бюджетных фондов
5000000 Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
Группа 3000000 «Безвозмездные перечисления» подразделяется на подгруппы:
Код
Наименование подгрупп
3010000 От нерезидентов
3020000 От бюджетов других уровней
3030000 От государственных внебюджетных фондов
3040000 От государственных организаций
3050000 От наднациональных организаций
3060000 Средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды
Подгруппа 3020000 «От бюджетов других уровней» подразделяется на статьи:
Код
Наименование статей
3020100 Дотации
3020200 Субвенции
3020300 Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти
3020400 Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
3020500 Субсидии
3024000 Прочие безвозмездные поступления от бюджетов других уровней
Доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном ибезвозвратном порядке в соответствии законодательством в распоряжение органовгосударственной власти соответствующего уровня. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функцийгосударства и местного самоуправления.
Виды доходов бюджетов:налоговые (федеральные, региональные и местные налоги и сборы, штрафы и пени),неналоговые, безвозмездные перечисления, а также обособленно учитываются доходыцелевых бюджетных фондов. К неналоговым доходам относятся:
доходы от использованияимущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
доходы от платных услуг,оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственнофедеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной властисубъектов РФ, органов местного самоуправления;
средства, полученные врезультате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовнойответственности (штрафы, конфискации, компенсации, возмещение ущерба);
доходы в виде финансовойпомощи, полученной от бюджетов других уровней, за исключением бюджетных ссуд ибюджетных кредитов;
иные неналоговые доходы.
Помимо собственных, вбюджетах 2-го и 3-го уровней выделяют т.н. регулирующие доходы — федеральные или региональные налоги и платежи, по которым устанавливаютсяпроцентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов или местные бюджеты нафинансовый год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разнымвидам таких доходов (в отличие от закрепленных доходов, полностьюпоступающих в соответствующий бюджет).
Расходы бюджетов взависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы(обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды иприрост запасов). Формы расходов бюджетов:
ассигнования на содержаниебюджетных учреждений;
оплата по государственным(муниципальным) контрактам;
трансферты населению;
ассигнования на осуществлениеполномочий, передаваемых на другие уровни власти и на компенсациюдополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящих органов власти;
бюджетные кредиты юридическимлицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов иплатежей и других обязательств);
субвенции и субсидииюридическим и физическим лицам;
инвестиции в уставныекапиталы юридических лиц;
бюджетные ссуды, дотации,субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетнымфондам;
кредиты и займы внутри страныза счет государственных внешних заимствований;
кредиты иностраннымгосударствам;
средства на обслуживаниедолговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.
При этом под дотациейпонимается средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной ибезвозвратной основе для покрытия текущих расходов, субвенция — средства,предоставляемые на той же основе бюджету другого уровня или юридическому лицуна осуществление целевых расходов, субсидия — средства, предоставляемыебюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевогофинансирования целевых расходов.
В любом бюджете доходы ирасходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета — превышениирасходов над доходами — должны быть указаны источники финансирования дефицита(перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системыРФ). Законодательством РФ установлены предельные размеры дефицита бюджета.Например, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарныйобъем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ(государственный долг — долговые обязательства РФ перед физическими июридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями ииными субъектами международного права). Размер дефицита бюджета субъекта РФ(местного бюджета) не может превышать 15 процентов (10 процентов) объемадоходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) без учета финансовой помощи изфедерального бюджета (и бюджета субъекта РФ).
Для покрытия дефицита бюджетаиспользуются государственные заимствования — займы, привлекаемые от физическихи юридических лиц, иностранных государств, международных финансовыхорганизаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика илигаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной (внешние)или российской валюте (внутренние заимствования).
Характеристикаотдельных звеньев
бюджетнойсистемы Российской Федерации
Федеральный бюджет РоссийскойФедерации
Федеральный бюджет РоссийскойФедерации входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Федеральный бюджет — основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в видефедерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудиемперераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуютсяфинансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развитиястраны и реализации социальной политики на всей территории России. Присоставлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемыхразмерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов; бюджет строитсяс учетом необходимости осуществления избранной социально-экономическойстратегии.
Так, основными приоритетамибюджетной политики на 2001 год были названы:[5]
Принятие налоговых законов,составляющих основу части второй Налогового кодекса (введение единой ставкиподоходного налога; уменьшение обложения фонда оплаты труда; ликвидацияналогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров и услуг; отменабольшинства льгот).
Инвентаризация и оценкаэффективности всех бюджетных расходов.
Уточнение и сокращениеобязательств, которые не могут быть профинансированы в 2000-2001 годах.
Концентрация ресурсовфедерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращениизаведомо неэффективных расходов.
Четкое разграничениерасходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней.
Урегулирование кредиторскойзадолженности федерального бюджета.
Завершение реструктуризациигосударственного долга, начало функционирования единой системы управлениягосударственным долгом.
Завершение формированияказначейской системы на федеральном уровне, ускорение этого процесса на другихуровнях бюджетной системы.
Обеспечение прозрачностибюджетов и бюджетных процедур.
Переход к управлениюгосударственными активами на новых принципах. Нужно провести инвентаризациюгосударственного имущества, его оценку, завершить разграничение правсобственности на государственное имущество по уровням власти.
Основными функциямифедерального бюджета являются:
перераспределениенационального дохода и ВВП;
государственное регулированиеи стимулирование экономики;
финансовое обеспечениесоциальной политики;
контроль за образованием ииспользованием централизованного фонда денежных средств.
До перехода на рыночныеотношения доходы государственного бюджета СССР базировались на денежныхнакоплениях государственных предприятий. Они занимали более 90% общей суммыдоходов бюджета и в основном состояли из двух платежей — налога с оборота иплатежей из прибыли.[6]
В условиях перехода нарыночные механизмы доходы бюджетной системы претерпели коренные изменения.
Конкретное представление обисточниках формирования федерального бюджета можно получить из анализа основныхположений федерального бюджета на 2001 год. Он был утвержден по расходам всумме 1 193 482,9 млн. рублей и по доходам в таком же размере исходя изпрогнозируемого объема ВВП в сумме 7 750 млрд. рублей и уровня инфляции 12,0%.Таким образом, бюджет 2001 года является первым бездефицитным бюджетом за весьпериод экономических реформ.
Основными доходамифедерального бюджета являются налоговые, они составляют 93,5%, а около 34% отних составляет налог на добавленную стоимость. Необходимо отметить, что рядфедеральных налогов поступает в федеральный бюджет не полностью, часть из нихнаправляется в бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты. Например, из налога надоходы физических лиц в федеральный бюджет поступает лишь 1% от общей суммы, изакцизов на этиловый спирт, водку и ликероводочные изделия и спиртосодержащиерастворы – 50%.[7]Полностью в федеральный бюджет поступают, например, налог на операции с ценнымибумагами, акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ, таможенные пошлины,сборы и иные таможенные платежи.
В доходы федерального бюджетатакже были включены средства Фонда Министерства Российской Федерации по атомнойэнергии (13 893 млн. рублей).[8]Остальные 10 федеральных целевых фондов были упразднены. В настоящее времянеобходимость в них отпала, потому что когда бюджет не выполнялся на 100%, ихсоздавали для защиты некоторых статей расходов, закрепляя за такими фондамиопределенные доходы государства. В пример можно привести систему Дорожногофонда, которая в прошлом году вобрала в себя 136 млрд. рублей, а это больше,чем все расходы на здравоохранение, и почти столько же, сколько страна тратилана оборону. Теперь дорожные фонды будут заменены бюджетными ассигнованиямичерез дорожные субвенции регионам. Они пойдут через систему федеральногоказначейства без бартера и зачетов.[9]
Исключительно из федеральногобюджета финансируются следующие виды расходов:
обеспечение деятельностиПрезидента Российской Федерации, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ,федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;
функционирование федеральнойсудебной системы;
осуществление международнойдеятельности в общефедеральных интересах;
национальная оборона иобеспечение безопасности государства;
фундаментальные исследованияи содействие научно-техническому прогрессу;
государственная поддержкажелезнодорожного, воздушного и морского транспорта;
государственная поддержкаатомной энергетики;
ликвидация стихийныхбедствий и чрезвычайных ситуаций федерального масштаба;
исследование и использованиекосмического пространства;
содержание учреждений,находящихся в государственной собственности
формирование федеральнойсобственности;
обслуживание и погашениегосдолга РФ;
компенсация государственнымвнебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий,подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;
пополнение государственныхзапасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственногоматериального резерва;
проведение выборов иреферендумов Российской Федерации;
обеспечение реализациирешений федеральных органов власти, приведших к увеличению расходов илиуменьшению доходов бюджетов других уровней;
финансовая поддержкасубъектов Российской Федерации;
официальный статистическийучет и др.
Кроме этого, средствафедерального бюджета используются для финансирования мероприятий региональногои местного значения, включаемых в целевые региональные и местные программы.Совместно могут финансироваться такие виды расходов, как государственнаяподдержка отраслей промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи;обеспечение правоохранительной деятельности; обеспечение социальной защитынаселения; охрана окружающей среды; развитие рыночной инфраструктуры;обеспечение развития федеративных и национальных отношений; финансовая помощьдругим бюджетам и прочее.
Можно сказать, что если в2000 году центральной темой реформирования финансовой системы были вопросыдоходной части бюджета, то в 2001 году первостепенное внимание было уделенореструктуризации расходов. Бюджетные расходы пока не были объектомсколько-нибудь систематического регулирования. Их формирование происходило взначительной мере стихийно, с ориентацией на возможные доходы, вне продуманнойсистемы экономических и политических приоритетов и представлений остратегических направлениях развития страны. Система бюджетных расходовявляется комплексной проблемой, в которой переплетаются вопросымакроэкономической политики, структурной реформы, а также собственнополитические.[10]
По сравнению с прошлым годомассигнования на «силовой» блок уменьшатся с 29,2% до 26,8%, сократятся расходыпо обслуживанию госдолга с 24,3% до 23,1%. Зато вырастут социальные расходы (с14,1% до 19,5%), а так же государственная поддержка развития сельскогохозяйства(с 8,9% до 11,9%). Это говорит об укреплении социальной ролифедерального бюджета.[11]
Бюджеты субъектов РоссийскойФедерации
Бюджеты субъектов РоссийскойФедерации входят во второй уровень бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетсубъекта РФ — это форма образования и расходования денежных средств,предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведениясубъекта РФ[12].Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся наего территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Бюджеты субъектов РФ – одиниз главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Изэтих бюджетов в значительной мере финансируется развитие отраслейпроизводственной сферы, в первую очередь местной, легкой и пищевойпромышленности; коммунального хозяйства; развитие транспорта и связи. Важноезначение имеют бюджеты субъектов в осуществлении общегосударственных исоциальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств насодержание и развитие социальной инфрастуктуры общества.
В основе распределенияобщегосударственных денежных ресурсов между уровнями бюджетной системы заложеныпринципы самостоятельности бюджетов, их государственной поддержки,территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов,доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующихисточников доходов.
Собственные или закрепленныедоходы представляют собой средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, тоесть они полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступаютв соответствующий бюджет, минуя вышестоящие.
К регулирующим доходамотносится вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящихбюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов идоходов.
Федеральный закон о федеральномбюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральныхналогов и платежей субъектов РФ. Например, статьей 27 ФЗ «О федеральном бюджетена 2001 г.» установлено, что в бюджеты субъектов РФ в 2001 году зачисляютсяпоступления от следующих федеральных налогов и сборов:
налога на прибыль предприятийи организаций – по ставкам, установленным законодательством РоссийскойФедерации;
налога на доходы физическихлиц – в размере 99% доходов;
акцизов на этиловыйспирт-сырец, спирт питьевой, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащиерастворы, производимые на территории РФ – в размере 50% доходов;
акцизов на остальные товары,производимые на территории РФ, за исключением акцизов на нефть, природный газ,легковые автомобили и т.д. – в размере 100% доходов;
лицензионных ирегистрационных сборов – в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации;
платежей за пользованиенедрами — по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации;
платы за нормативные, сверхнормативныевыбросы вредных веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействияна окружающую среду – в размере 81% доходов;
прочих налогов, сборов,пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ всоответствии с законодательством Российской Федерации.
С 1994 года в России вкачестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации сталииспользовать средства, полученные из Фонда финансовой поддержки регионов.Финансовая помощь из этого Фонда оказывается регионам, поучившим статус«региона, нуждающегося в поддержке», или «региона, особо нуждающегося вподдержке».
Статус «региона, нуждающегосяв поддержке» предоставляется регионам, у которых душевой бюджетный доход впланируемом году меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ.
Статус «региона, особонуждающегося в поддержке», предоставляется тем регионам, у которых объембюджетных доходов меньше объема прогнозируемых в планируемом году бюджетныхрасходов.
С учетом этих двух статусовФонд делится на две части, из которых соответственно выделяются средстварегионам, нуждающимся в поддержке, и регионам, особо нуждающимся в поддержке.Выделение регионам средств из указанных частей Федерального фонда финансовойподдержки регионов согласно их статусу производится на основании установленнойдоли каждого региона в общем объеме средств соответствующей части этого дохода.
Преимущества этого способарегулирования заключаются в том, что средства субъектам выделяются на основеединой для всех бюджетов методики, учитывающей бюджетные доходы, численностьнаселения, проживающего на соответствующей территории. Благодаря этомувыделение средств субъектам федерации осуществляется на объективной основе –общей для всех регионов формуле расчета выделения средств из общего фондафинансовой поддержки.
Объем Федерального фондафинансовой поддержки регионов на 2001 год составил 100 353 722,0 тыс. рублей(ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»)
В качестве примера бюджетасубъекта РФ можно привести бюджет Московской области на 2001 год. Бюджет былутвержден по доходам в сумме 22 472 469,8 тыс. рублей и расходам в сумме 24 516349,7 тыс. рублей.[13]
В составе областного бюджетатакже учтены средства областного экологического фонда и целевых бюджетныхфондов безопасности дорожного движения и «Правопорядок».[14]
Таблица№1 «Поступлениедоходов в областной бюджет в 2001 году»
Наименование источника Сумма, тыс.руб.Налоговые доходы
13 169 710,3 Налоги на прибыль (доход), прирост капитала 8 763 720,6 Наименование источника Сумма, тыс.руб. Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций 5 335 289,8 Подоходный налог с физических лиц 3 390 890,4 Налог на игорный бизнес 37 540,4 Налоги на товары и услуги. Лицензионные и регистрационные сборы 2 601 718,6 Акцизы по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории РФ 1 315 673,7 Лицензионные и регистрационные сборы 6 398,3 Налог на покупку иностранных денежных знаков и платёжных документов, выраженных в иностранной валюте 53 147,2 Налог с продаж 1 226 499,4 Налоги на совокупный доход 9 832,0 Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения, учёта и отчётности 9 832,0 Налоги на имущество 1 434 968,0 Налог на имущество предприятий 1 434 968,0 Платежи за пользование природными ресурсами 316 149,1 Платежи за пользование недрами 29 397,1 Платежи за пользование лесным фондом 9 306,0 Платежи за пользование водными объектами 32 700,0 Земельный налог 220 110,7 Прочие платежи за пользование природными ресурсами 24 468,0 Плата за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами 167,3 Прочие налоги, пошлины и сборы 43 322,0Неналоговые доходы
777 267,8 Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности 447 080,3 Дивиденды по акциям, принадлежащим государству 10 000,0 Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 215 000,0 Проценты, полученные от предоставления бюджетных ссуд внутри страны 217 203,7 Возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий 4 876,6 Платежи от государственных и муниципальных организаций 20 000,0 Доходы от продажи земли и нематериальных активов 187 948,5 Административные платежи и сборы 4 100,0 Прочие неналоговые доходы 118 139,0Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней
3 145 778,0 Доходы целевых бюджетных фондов 5 154 187,8 Дорожные фонды 4 800 156,0 Экологические фонды 44 231,8 Целевой бюджетный фонд безопасности дорожного движения 270 000,0 Целевой бюджетный фонд «Правопорядок» 39 800,0 Наименование источника Сумма, тыс.руб.Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
225 525,9 ВСЕГО ДОХОДОВ 22 472 469,8
Как видно из таблицы №1,основными доходами областного бюджета являются налоговые (58,6%), из которых66,5% составляют налоги на прибыль, второе место занимают доходы целевыхбюджетных фондов.
В качестве иллюстрациирасходов бюджета Московской области может служить следующая таблица:[15]
Таблица№2 «Структура расходовобластного бюджета на 2001 год»
Код Направление расходов Сумма, тыс.руб. 0100 Государственное управление местное самоуправление 1 547 947,8 0500 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства 1 334 453,2 0600 Фундаментальные исследования и содействие научно- техническому прогрессу 54 174,6 0700 Промышленность, энергетика и строительная индустрия 353 656,9 0800 Сельское хозяйство и рыболовство 285 826,9 0900 Охрана окружающей среды 35 188,1 1000 Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика 2 742 310,8 1100 Развитие рыночной инфраструктуры 35 000,0 1200 Жилищно-коммунальное хозяйство 186 617,4 1300 Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий 291 663,7 1400 Образование 1 569 392,8 1500 Культура, искусство и кинематография 204 734,3 1600 Средства массовой информации 91 683,9 1700 Здравоохранение и физическая культура 2 933 050,3 1800 Социальная политика 973 465,2 1900 Обслуживание государственного долга 488 035,2 2100 Финансовая помощь бюджетам других уровней 1 169 215,2 3000 Прочие расходы 677 723,2 3100 Целевые бюджетные фонды 5 540 987,9 ИТОГО РАСХОДОВ 20 515 127,3 3202 Субвенции, передаваемые в местные бюджеты 4 001 222,4 ВСЕГО РАСХОДОВ 24 516 349,7Исходя из цифр расходов,можно говорить о большой социальной роли бюджетов субъектов федерации.Основными статьями расходов являются такие как здравоохранение (12,0% бюджетныхрасходов), транспорт (11,2%), образование (6,4%), значительные средстванаправляются в бюджеты других уровней в качестве финансовой помощи (21,1%).
2.3. Местные бюджеты
Местные бюджеты составляюттретий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджетмуниципального образования (местный бюджет) как форму образования ирасходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций,отнесенных в предметам ведения местного самоуправления.
За последние годы на местные бюджетыбыли переложены дополнительны расходы по финансированию социальнойинфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не быларасширена. Существующая практика, при которой до 60 % от суммы налогов,собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральныйбюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10 % (в муниципальныхобразованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др.областях)[16]превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. В конце 1994г. собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9 %, поселков — 11,9 %, сельских районов — 11,8 %, сельских поселений — 5,8 %[17].Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходиморешить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же запоследние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированногобюджета РФ сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов возросла с29 % до 31 %.[18]
Из общих расходов бюджетоввсех уровней сегодня приходится: 42 % всех расходов на социальнуюполитику, 57 % — на здравоохранение и физкультуру, 42 % — на культуруи искусство, 66 % — на жилищно-коммунальное хозяйство, 67 % — наобразование.[19]Таким образом, важнейшие направления государственной политики финансируются нес федерального, а с местного уровня. В качестве одной из мер ля решения вопросабюджетного обеспечения местных бюджетов в РФ принят закон «О финансовых основахместного самоуправления в Российской Федерации», установивший единуюметодологию формирования местных бюджетов для всех субъектов РФ. Однако беззакрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающихпотребностям бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно (внастоящее время БК РФ — ст. 61 -закрепил за местными бюджетами в полном размеретолько государственную пошлину и местные налоги и сборы).
Для более полногопредставления о доходах местных бюджетов обратимся к приложению 1 ЗаконаМосковской области «Об областном бюджете на 2001 год». В этом приложенииопределены ставки зачисления и нормативы отчислений в бюджеты муниципальныхобразований от федеральных налогов (в скобках приведены данные дляДомодедовского района):
налог на прибыль предприятийи организаций – 1-19 % (9%);
налог на прибыль бирж,брокерских контор, кредитных и страховых организаций – 1-27% (13%);
налог на доходы видеосалонов– 70% (70%)
подоходный налог с физическихлиц – 5-99% (63%);
акцизы на спирт, водку –5-50% (15%);
прочие акцизы – 10-100%(26%).
Содержание этих статейявляется следствием общероссийской политики в области финансирования местныхбюджетов: финансирование производится за счет перераспределения бюджетныхдоходов между уровнями бюджетной системы, а не путем разграничения междууровнями самих доходов.
Очевидно, что в том случае,если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а всвой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости ихдотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведеноразграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальныеразмеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местногосамоуправления в России.
2.4. Внебюджетные фонды
Важным звеном финансовойсистемы являются внебюджетные фонды государства – совокупность финансовыхресурсов, находящихся в распоряжении центральных или региональных органоввласти и имеющих целевое назначение. С 1992 года в России начало действоватьболее двух десятков внебюджетных экономических и социальных фондов. Но кнастоящему времени федеральные экономические внебюджетные фонды былиупразднены.
Внебюджетные фонды – один изметодов перераспределения национального дохода органами власти в пользуопределенных социальных групп населения[20].Они предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионноеобеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случаебезработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь и имеют строго целевоеназначение. Расходы и доходы государственных внебюджетных фондов утверждаютсязаконодательными органами в форме закона аналогично закону об утверждениигосударственного бюджета. Формируются государственные внебюджетные фонды в основномза счет обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими и физическимилицами. Наряду с этим источниками доходов внебюджетных фондов являются:
прибыль от коммерческойдеятельности, осуществляемой фондом;
средства бюджета;
займы, полученные фондом уЦентрального Банка или коммерческих банков.
Ранее, до принятия Бюджетногокодекса Российской Федерации, внебюджетные фонды не включались в бюджетнуюсистему РФ, являясь самостоятельным элементом российской финансовой системы. Спринятием БК РФ федеральные внебюджетные фонды были включены в первый уровеньбюджетной системы, фонды субъектов Федерации — во второй. В настоящее времяпринципы формирования, расходования, управления внебюджетными фондамирегламентируются БК РФ; порядок составления, утверждения бюджетовгосударственных внебюджетных фондов, составления и утверждения отчетов об ихисполнении регулируется нормами бюджетного процесса РФ. Но внебюджетные фондыне включаются в состав бюджетов. Исполнение бюджетов государственныхвнебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ.
Государственнымивнебюджетными фондами Российской Федерации являются:
Пенсионный фонд РоссийскойФедерации;
Фонд социального страхованияРоссийской Федерации;
Федеральный фондобязательного медицинского страхования;
Государственный фондзанятости населения Российской Федерации.
Пенсионный фонд Российской Федерации образован в соответствиис Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991г. №2122-1 каксамостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее своюдеятельность по закону в целях государственного управления пенсионнымобеспечением.
Средства Пенсионного фондаформируются по Положению о Пенсионном фонде РФ за счет трех главных источников:страховых взносов работодателей, страховых взносов работающих и ассигнований изфедерального бюджета. Часть средств поступает в результате капитализациивременно свободных средств. При отсутствии средств Фонд может использоватькредиты банков.
Средства Пенсионного фонданаправляются на выплату государственных пенсий; пособий по уходу за ребенком ввозрасте старше полутора лет; оказание органами социальной защиты населенияматериальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое иматериально — техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов идр.
Руководство Пенсионным фондомосуществляет Правление и его постоянно действующий орган – Исполнительнаядирекция. Дирекции подчиняются отделения в республиках в составе РФ, внационально-государственных и административно-территориальных образованиях. Наместах (в городах, районах) имеются уполномоченные Фонда.
Фонд социальногострахования РФ (ФСС РФ) – второй позначению внебюджетный социальный фонд. Он действует в соответствии с УказомПрезидента РФ от 7 августа 1992 года. Положение о ФСС утверждено ПостановлениемПравительства РФ от 12 февраля 1994 года. Основными задачами Фонда являются:обеспечение гарантированных государством пособий; участие в разработке иреализации государственных программ охраны здоровья работников; подготовка мер посовершенствованию социального страхования.
Фонд социального страхованияобразуется за счет:
страховых взносов граждан июридических лиц;
доходов от инвестированиячасти временно свободных средств;
добровольных взносов граждани юридических лиц;
ассигнований из федеральногобюджета РФ на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам,пострадавшим от радиации, а также на другие цели.
Для обеспечения деятельностиФСС создан центральный аппарат, а в региональных отраслевых отделениях –аппараты органов ФСС. При ФСС образуется Правление, при региональных отраслевыхотделениях – координационные советы. Руководство деятельностью ФССосуществляется его председателем, который назначается Правительством РФ.
Государственный фондзанятости населения РФ (ГФЗН) образованпо закону РСФСР «О занятости населения РСФСР» (19 апреля 1991г.). Он создан дляфинансирования мероприятий связанных с реализацией государственной политикизанятости населения. Необходимость в этом фонде возникла с появлением в странеособой категории граждан – безработных.
Порядок образования ирасходования средств определяется Положением о Государственном фонде занятости,утвержденным Верховным советом РФ 8 июня 1993 г. В соответствии с ПоложениемФонд формируется за счет: обязательных страховых взносов работодателей,обязательных страховых взносов работающих, ассигнований из федерального бюджетаи бюджетов субъектов РФ. Дополнительными источникам могут быть добровольныевзносы юридических и физических лиц и другие средства.
ГФЗН представляет собойсовокупность федеральной части Фонда и фондов занятости, у субъектов Федерациии местных органов самоуправления. В связи с этим вначале страховые взносыпоступают в фонды занятости городов и районов. Часть этих взносов отчисляется вфонды занятости субъектов РФ. Размер таких отчислений в городах и районахустанавливается соответствующими вышестоящими представительными органамивласти. Федеральная часть фонда образуется за счет отчислений из фондовзанятости, формируемых субъектами Федерации.
Средства ГФЗН направляютсяна:
программы активной политикизанятости (профессиональное обучение, создание и сохранение рабочих мест,компенсационные выплаты и субсидии к заработной плате, организацию общественныхработ и прочее);
программы материальнойподдержки безработных – пособия, материальная помощь, досрочная пенсия;
информационную поддержкупрограмм занятости;
страховой резерв;
содержание служащих Фонда.
Управление ГФЗН РФосуществляется Государственным комитетом РФ по занятости, а также центрами припредставительных органах власти. Непосредственное руководство возложено наПравление Фонда.
Фонды обязательногомедицинского страхования РФ (ФОМС)образованы в соответствии с законом РСФСР «Об обязательном медицинскомстраховании граждан РСФСР» (от 28 июня 1991г.).
Для реализации политики вобласти медицинского страхования создаются Федеральный и территориальный фондымедицинского страхования как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитныеучреждения. Эти фонды действуют в соответствии с Положением о федеральномобязательном медицинском страховании и Положением о территориальномобязательном медицинском страховании, утвержденными Постановлениями ВерховногоСовета РФ от 24 февраля 1993 г.
Федеральный фонд медицинскогострахования предназначен для: выравнивания условий деятельности территориальныхфондов обязательного медицинского страхования; финансирования целевых программв рамках обязательного медицинского страхования; осуществления контроля зарациональным использованием финансовых средств.
Финансовых средстваФедерального фонда образуются за счет: части страховых взносов предприятий иорганизаций на обязательное медицинское страхование; взносов территориальныхфондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программобязательного медицинского страхования; добровольных взносов юридических ифизических лиц; доходов от использования временно свободных средств Фонда ииных поступлений.
Территориальный фонд обязательногомедицинского страхования, создается представительной властью субъектовФедерации. Он осуществляет: финансирование обязательного медицинскогострахования, проводимого страховыми организациями, имеющими соответствующиелицензии; финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы обязательногомедицинского страхования; выравнивания финансовых ресурсов городов и районов,направляемых на проведение страхования; предоставление кредитов страховщикампри нехватке у них финансовых средств; накопление резервов для обеспеченияустойчивости системы обязательного медицинского страхования; контроль зарациональным использованием средств.
Финансовые средстватерриториальных фондов находятся в государственной собственности РФ, не входятв состав бюджетов и других фондов и изъятию не подлежат. Эти средстваформируются за счет: части страховых взносов предприятий и организаций ииных хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование; доходов,получаемых от использования временно свободных средств; финансовых средств,взыскиваемых со страхователей, медицинских учреждений и других юридических ифизических лиц в результате предъявления им регрессных требований; добровольныхвзносов и других поступлений, не запрещенных законодательством.
Контроль за своевременным иправильным поступлением страховых взносов в эти фонды осуществляетГосударственная налоговая служба РФ.
2.5. Межбюджетные отношения — современная ситуация, проблемы и пути их решения
Все бюджеты, входящие вбюджетную систему страны, взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения – этоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации и органами местногосамоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношенияосновываются на следующих принципах:
распределения и закреплениярасходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
разграничения регулирующихдоходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
равенства бюджетных правсубъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
выравнивания уровнейминимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
равенства всех бюджетов РФ вовзаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов вовзаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.
Исходя из этих принципов,можно сказать, что в основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетныйфедерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равнокак и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построениябюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяетвыделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартноймодели бюджетного федерализма[21]:
сосуществование несколькихуровней бюджетно-налоговой системы;
законодательное илидоговорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней властиза конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
наличие устойчивыхпредставлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнемвласти его полномочий и ответственности;
использование надежных иобщепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей длякорректировки величины расходов;
закрепление за каждым уровнембюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;
установление в классификациирасходов федерального и региональных бюджетов специальных позицийфинансирования таких направлений региональной политики, как компенсациянижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытиянормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развитияотдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п.
По мнению В.Лескина и А.Швецова, все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализмапретерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретнойстраны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страныи для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального,экономического и регионального развития.
Российская модель бюджетногофедерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Онаопиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведениямежду Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями и исходила иззаконодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями властисобираемых в стране налогов. В её рамках использовался «формульный», внешнесвободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощьюфедеральных трансфертов субъектам РФ[22].
Главной проблемой российскогобюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основныхпричин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровнюдоходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциаластраны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектовполучают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – однутреть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствуетувеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов досреднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается,то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующаяметодика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственныхбюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств изфедерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряетрегионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов приотсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усилениеиждивенческих настроений в регионах.
В таких условиях необходимыкоренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовойсамостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий впреодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального таки федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.
Правительство РоссийскойФедерации сделало первые шаги в этом направлении. Постановлением от 15.08.2001№584 одобрена «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерациина период до 2005 года», которая направлена на достижение целей, поставленных впосланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в бюджетныхпосланиях Президента Российской Федерации по развитию системы межбюджетныхотношений, и реализацию соответствующих разделов стратегии развития РоссийскойФедерации на период до 2010 года и программы социально-экономического развитияРоссийской Федерации на среднесрочную перспективу с учетом результатоввыполнения Концепции реформирования межбюджетных отношений в РоссийскойФедерации в 1999 — 2001 годах, одобренной Постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 30 июля 1998 г. N 862 «О Концепции реформированиямежбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 годах».
Целью Программы являетсяформирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органамвласти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельнуюналогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленногоразграничения полномочий и ответственности между органами власти разныхуровней.
Эта система должнаобеспечивать:[23]
экономическуюэффективность — создание долгосрочныхстимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводитьструктурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятныйинвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходовнаселения и экономическому развитию соответствующих территорий;
бюджетную ответственность — управление общественными финансами от имени и винтересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иныхресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных)услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики,сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательноустановленной взаимной ответственности органов власти разных уровней привыработке и проведении бюджетной политики;
социальную справедливость — выравнивание доступа граждан, вне зависимости отместа их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
политическую консолидацию — достижение общественного согласия по вопросамраспределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий,создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов иместного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданскогообщества;
территориальную интеграцию — обеспечение единства налогово-бюджетной системы,предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития,упрочение территориальной целостности страны.
Основными задачами Программыявляются:
1) упорядочение бюджетногоустройства субъектов Российской Федерации;
2) четкое разграничениерасходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов" — обязательств, возложенных на бюджеты субъектов Российской Федерации и особенноместные бюджеты федеральным законодательством без предоставления источниковфинансирования;
3) четкое и стабильноеразграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников забюджетами разных уровней;
4) формирование и развитиеобъективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местныхбюджетов;
5) повышение качества управленияобщественными финансами на региональном и местном уровне.
3. Бюджетная политика Российской Федерации
и направления ее совершенствования
Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства поопределению основных задач и количественных параметров формирования доходов ирасходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основныхинструментов экономической политики государства. Бюджетная политика наочередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ,направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующегогода.
В 2000 году в экономическомразвитии страны были достигнуты значительные успехи, что отчасти было связано спроводившейся бюджетной политикой.[24]
В исполнении федеральногобюджета сохранилось действие положительных тенденций, наметившихся с 1999 года.В 2000 году впервые был достигнут профицит федерального бюджета.
Рост бюджетных доходов в 2000году позволил полностью ликвидировать задолженность федерального бюджета передсоциальной сферой, дополнительно профинансировать ряд важных государственных исоциальных программ. В полном объеме и без задержек осуществлялосьфинансирование расходов федерального бюджета. Бюджетная система в целомперестала быть источником неплатежей в экономике. Исполнение бюджетныхобязательств способствовало повышению уровня политической и социальнойстабильности в стране.
Распределение дополнительныхдоходов федерального бюджета на 2000 год, разработка федерального бюджета на2001 год осуществлялись в соответствии с приоритетами, установленными Бюджетнымпосланием на 2001 год, — поддержкой вооруженных сил, правоохранительныхорганов, образования, проведения военной реформы. Были выделены значительныесредства на ускорение судебной реформы. Вместе с тем положительные тенденции вбюджетной сфере пока не стали устойчивыми. Они во многом явились результатомдевальвации рубля и благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.
Как следует из послания,важнейшей задачей бюджетной политики в 2002 году и на долгосрочную перспективуявляется поддержание макроэкономической сбалансированности.
Профицит федерального бюджетав 2000 году составил 2,5 процента ВВП. На 2001 год также предусмотренабездифицитность федерального бюджета. Президент РФ отметил, что такая политикадолжна быть продолжена в 2002 году и в последующие годы.
Более подробно остановимся наопределении Президентом РФ первоочередных задач бюджетной политики в областидоходов.
Отмечено, что увеличениедоходов федерального бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговойнагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодарясозданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращениюнелегального теневого оборота.
Президентом РФ определеныследующие основные направления дальнейшего развития налоговой реформы:
принятие главы Налоговогокодекса РФ, регулирующей вопросы налогообложения прибыли;
исключение из налоговойсистемы полностью налогов и сборов, уплачиваемых с выручки от реализациитоваров (работ, услуг), а также налога на покупку иностранных денежных знаков,- не позднее чем с 2003 года;
продолжение снижения ставокединого социального налога;
сохранение единой ставкиналога на доходы физических лиц в размере 13 процентов;
продолжение реформыналогообложения пользования природными ресурсами.
Необходимо вводить ипостепенно расширять применение рентных принципов в отношении налоговыхплатежей за пользование недрами. По словам Президента РФ, целесообразно перейтик исчислению платы за пользование недрами на основе рыночных цен, сохранивпрактику установления экспортных пошлин на добываемые ресурсы.
Что же касается областирасходов, то Президент РФ выделил следующие первоочередные задачи бюджетнойполитики:
установление жестких сметрасходов для всех государственных органов и бюджетных учреждений;
завершение формированиямеханизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий длябюджетной системы;
овладение современнымиметодами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрение индикатороврезультативности затрат государственных средств для того, чтобы расходная частьфедерального бюджета стала инструментом достижения важнейших социальных иэкономических целей;
продолжение оптимизации сетивысших и профессиональных учебных заведений в соответствии с потребностямистраны;
разработка в текущем годуПравительством Российской Федерации Концепции реформирования системы социальныхльгот и выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льготадресными формами социальной поддержки населения и ликвидацию ведомственныхльгот;
осуществление государственныхзакупок (заказов) должно происходить прозрачно, на конкурсной основе;
осуществление расходов наоплату бюджетными организациями потребляемых топливно-энергетических ресурсовдолжно быть жестко увязано с тарифной политикой государства в этой сфере;
начать в 2002 годуреформирование пенсионной системы. При этом, по мнению Президента РФ, нельзядопустить снижения достигнутого уровня пенсионного обеспечения сегодняшнихпенсионеров;
обращение особого внимания нареформирование государственной службы и судебной системы.
Помимо этих вопросов,Бюджетное послание Президента РФ также определяет направления деятельностибюджетной политики в области межбюджетных отношений и управлениягосударственным долгом. В нем поставлены задачи по совершенствованиюправоотношений в сфере казначейских технологий и управления государственнымифинансами.
Анализ экономики России запоследние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российскихусловиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных наоснове международного опыта. Это — базирующаяся на реалистичном уровне государственныхобязательств политика жесткого ограничения государственных расходов,обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита,способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок,увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействуетдостижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, аследовательно, и повышению уровня народного благосостояния.
Заключение
Государственный бюджет,являясь основным финансовым планом государства, главным средствомаккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальнуювозможность осуществления властных полномочий, дает государству реальнуюэкономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всеголишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемыхдругой, выполняет довольно утилитарную функцию — фиксирует избранныйгосударством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению косуществляемой властью экономической политике является производным продуктом,он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельнойроли не играет.
Однако именно бюджет,показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реальноимеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируяконкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов поотраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политикигосударства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода ивнутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования истимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективностипроизводства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.
Таким образом, бюджет,объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит,государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любогогосударства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любомсовременном обществе.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ИИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации. Официальный текст. — 2-е изд., доп. – М.: Издательство НОРМА, 2000.
ФЗ от 15.08.96 № 115-ФЗ «Обюджетной классификации Российской Федерации» // Консультант Плюс
Приказ МФ РФ от 25.05.99 г. №38н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификацииРоссийской Федерации» // Консультант Плюс
Федеральный закон от27.12.2000 №147-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // Российская газета, 28декабря 2000 г., с.2-4.
Закон Московской области от26.12.2000 №105/2000-ОЗ «Об областном бюджете на 2001 год»// «ВестникМосковской областной Думы», №1, январь, 2001.
Постановление ПравительстваРФ от 15.08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ напериод до 2005 года» //Российская газета, №161, 21.08.2001
Бюджетное послание ПрезидентаРФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2001 год и насреднесрочную перспективу»// Российская газета, 3 июня 2000 г., с.3.
Бюджетное послание ПрезидентаРФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год»//www.akdi.ru
Лушин С.И. Государственныефинансы в новых условиях // Финансы, 1998, № 5.
Финансы. Денежное обращение.Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова идр.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.
Бюджетная система России:Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
Кучеренко В. Бюджет 2001:двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 июня 2000г., с.2.
Кучеренко В. Сразу неразбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2000 г., с .3.
Лескин В., Швецов А.Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 1998. — №3. – с.18-38.
Мау В. Экономическая политикаРоссии: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2001. — №3. – с.4-23.
Беляев Ю.А. Финансы местногосамоуправления // Финансы, 1997, № 11. — С. 10.
Местные финансы иформирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, 1997, № 11. — С.11.
Максимова Н.С. Ореформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998,№ 6. — С. 20.