Реферат: Взаимодействие органов государственного и муниципального управления
Введение
Проблемы теории местногосамоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многиедесятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественныхдискуссий.
XIX в.породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаютсяактуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Богатыйисторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России,во многом все еще остается невостребованным.
Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализациинаблюдался в странах европейского континента в 60—70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принятаЕвропейская Хартия местного самоуправления, принималось национальноезаконодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился вРоссии в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.
Становление местного самоуправления находится на самом начальномэтапе современного переходного состояния российского общества. Еще неотработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, ненакоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработанытеоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местногосамоуправления в российском обществе и государстве.
В теории и практике наблюдаются два основных, прямопротивоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Одинзаключается в отделении местного самоуправления от государства, при которомисключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организациюместного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении»местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре ирассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.
Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в нихотражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления внашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиесяправовые пробелы.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблемавзаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретическихи правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческихструктур с позиций научного анализа соотношения государства и общества,правового государства и гражданского общества.
Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитиемтаких единых фундаментальных основ, на которых строятся российскаягосударственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность,коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можноопределить самоуправление через призму его взаимодействия с государством — кактакой социальный феномен, в котором смыкается государство и общество, черезкоторый проходит связующая нить между государством, обществом, народом,индивидом.
Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкалисьтолько на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский.Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, кустановлению «государственно-земского строя»,[1] в котором государственные и самоуправляющиесяначала организации общественной жизни сольются в единое целое и образуют новыйсоциальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов —Российский Союз Федеральных округов и республик.
Исторический опыт развития местного самоуправления в Россиисвидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством,государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне иодновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемымисамостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
Цель курсовой работы – выявить характер взаимодействия органовгосударственного и местного самоуправления.
Предмет исследования – государственное управление.
Объект исследование – органы государственного и местногосамоуправления.
Глава 1. Что такое местное самоуправление
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различныхправовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местногосамоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностямидля реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то,чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаютсякак федеральными, так и региональными органами государственной власти и самимиорганами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашейотечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городскогосамоуправления, советского строительства, что может и должно бытьиспользовано на современном этапе развития местного самоуправления.[2]
Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаютсянерешенными. В их числе:
• отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления.Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализмапорождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местномусамоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам состороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия,политология, социология;
• непоследовательность практики муниципального строительства —существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастуюсоздаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересовместных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;
• противоречивость и незавершенность правовой основы местногосамоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимыхосновополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативныхправовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, ихнесистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность инеразбериху;
•существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти,отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественнойпассивности и политической апатии масс;
• отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовыхсредств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадровмуниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихсявопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебыдепутатского корпуса;
• слабость информационного обеспечения местных самоуправленческихструктур; недостаточность пропагандистской просветительской деятельности,направленной на разъяснение широким народным массам феномена местногосамоуправления;
• законодательное закрепление общих принципов местногосамоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к егоединообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных,национальных, демографических особенностей приводит скорее к негативным, чем кпозитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительствав различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм иканалов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
• отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочийместного самоуправления и государственной власти, что нередко на практикеприводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, переченькоторых установлен Федеральным законом «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», решаются также ирегиональными органами государственной власти. Нет такого разграничения имежду различными уровнями местного самоуправления, а также междупредставительными и исполнительными органами местного самоуправления;
• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научныхисследованиях, к принципу разделения властей, распространение его наорганизацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и кконфликтным ситуациям;
• нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления длязащиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственнойполитики в области развития местного самоуправления, утвержденной УказомПрезидента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействиянаселения, местного самоуправления и государственной власти, которая должнаобеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыковдемократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а такженавыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивоесамостоятельное развитие муниципальных образований[3].
Одной из ключевых проблем становления современной местной властии современного российского общества является выработка научно обоснованногопонятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями изадачами государственного и общественного развития.
Термин «местное самоуправление» продолжает наполнятьсяболее точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению,этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначногопонимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все ещеотсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи пониманиетермина «местное самоуправление» является одной из наиболеепринципиальных проблем. «Состояние и будущее местного самоуправления вРоссийской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепцияместного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. —Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержаниятермина „местное самоуправление“[4].
Впоследнее время термин „самоуправление“ используется многими, нозакладывается в него при этом разный смысл. „Народноесамоуправление“, „общественное самоуправление“,»производственное самоуправление" — все эти понятия имеют своезначение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по КонституцииРФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельскихпоселениях, на других территориях, где население объединено совместнымиусловиями проживания.
Можно сказать, что местное самоуправление — подзаконная системавласти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемогогосударством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций,определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционногоустройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти иуправления с различными формами самоорганизации граждан. Комитетыобщественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные иполезные общественные объединения, но не имеющие властных функций[5].
Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления вгосударстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Местное самоуправление в любом государстве, каксправедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трехосновных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении;развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышенияэффективности в ведении местных дел.
Глава 2. Полномочия субъектов РФ
Вконституции Российской Федерации четко выделяются вопросы, относящиеся кисключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся всовместном ведении Федерации и субъектов Федерации.
В веденииРоссийской Федерации, согласно статье 71 Конституции, находятся:
а)принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов,контроль за их соблюдением;
б)федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в)регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство вРоссийской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г)установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной исудебной власти, порядка их организации и деятельности; формированиефедеральных органов государственной власти;
д)федеральная государственная собственность и управление ею;
е)установление основ федеральной политики и федеральные программы в областигосударственного, экономического, экологического, социального, культурного инационального развития Российской Федерации;
ж)установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з)федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фондырегионального развития;
и)федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиесяматериалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;деятельность в космосе;
к) внешняяполитика и международные отношения Российской Федерации, международные договорыРоссийской Федерации; вопросы войны и мира;
л)внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборонаи безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупкиоружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производствоядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н)определение статуса и защита государственной границы, территориального моря,воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентальногошельфа Российской Федерации;
о)судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное иуголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п)федеральное коллизионное право;
р)метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчислениевремени; геодезия и картография; наименования географических объектов;официальный статистический и бухгалтерский учет;
с)государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т)федеральная государственная служба.
К ведениюРоссийской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с темдостаточны для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации,обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместномуведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнениюразработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия еесубъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют своиполномочия по предметам совместного ведения, тем самым они определяют сферу,отнесенную к ведению субъектов Федерации.[6]
СогласноКонституции к вопросам совместного ведения относятся:
—обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов ииных нормативных правовых актов краев, областей, городов федеральногозначения, автономной области, автономных округов Конституции РоссийскойФедерации и федеральным законам;
— защитаправ и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;
—обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режимпограничных зон;
— вопросывладения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другимиприродными ресурсами;
—разграничение государственной собственности;
—природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологическойбезопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников историии культуры;
— общиевопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
—координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства идетства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
—осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями,ликвидация их последствий;
—установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
—административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное,земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, обохране окружающей среды;
— кадрысудебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
— защитаисконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этническихобщностей;
—установление общих принципов организации системы органов государственнойвласти и местного самоуправления;
—координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РоссийскойФедерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Статьей 73Конституции устанавливается, что вне пределов ведения Российской Федерации иполномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерацииобладают всей полнотой государственной власти.[7]
Этоозначает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесенок ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместноговедения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразиедеятельности субъектов Федерации настолько велико, что перечислить всевопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практическиневозможно. Приведение в Конституции списка вопросов, отнесенных кисключительному ведению субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничиватькруг вопросов, которыми им нужно заниматься.
По мнениюэкспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всехгосударственных органов — федеральных и субъектов Федерации — точностьюопределять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естественно, приэтом не исключается возможность возникновения споров по вопросам определенияпредметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться припомощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции.В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной властисубъектов Федерации вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.
Попредметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционныезаконы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территорииРоссийской Федерации. Прямое действие федеральных законов не исключает принятияподзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Правительства РоссийскойФедерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты немогут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямоедействие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридическиепоследствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.
В ст. 76Конституции устанавливается, что по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые всоответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектовФедерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними»,поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионовбудут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами,организациями и гражданами.
Внепределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерациии субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федеральногозначения, автономная область и автономные округа осуществляют собственноеправовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовыхактов. По предметам ведения Российской Федерации, предусмотренным ст. 71Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовоерегулирование субъектами Федерации исключается. По предметам совместноговедения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерациипрактически возможно только при издании отраслевых и иных законов РоссийскойФедерации и комплексных массивов правового регулирования.
Любой актсубъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе РоссийскойФедерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметамисключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения ссубъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Конституции,действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относитсятакже и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в РоссийскойФедерации (Правительства, федеральных министерств и иных ведомств).
Законодательноустановленные функции субъектов Федерации реализуются через специальносоздаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональныхорганов власти.[8]
Глава 3. Взаимодействиеорганов государственного и местного самоуправления
Местное самоуправление является одной из форм народовластия, черезкоторую осуществляется выражение власти народа.
КонституцияРФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет своювласть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной властии органы местного самоуправления.
• Населениеосуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е.путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и черезсвоих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельнойразновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местнойили муниципальной власти, которая, будучи публичной, не являетсягосударственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственнуювласти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другаяесть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадаюти разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственнаявласть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальнаявласть — в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальныхобразований.
Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение вотделенности, обособленности местного самоуправления от государства и егоструктур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: «Органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти».Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяетсянаселением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной властиполучает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанностидля исполнения всеми расположенными на территории муниципального образованияпредприятиями, учреждениями и организациями независимо от ихорганизационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления игражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органови должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.[9]
Самостоятельныйхарактер местной власти выражается в наличии собственных предметов веденияместного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.
Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционноустановленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:
• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих врезультате решений, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления,установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность засвою деятельность перед населением муниципального образования, государством,физическими и юридическими лицами.
Историческийаспект исследования данного вопроса непосредственным образом связан свыявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческихструктур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, еговыделения из общества и функционирования как относительно самостоятельногомногопланового социального явления.
Касаясь истоков соотношенияназванных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы всеактивнее обсуждается теория происхождения государства не только как результатборьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, преждевсего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии,археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что«происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родовогосамоуправления, а поэтапное „огосударствление“ институтовсамоуправления в смысле их дальнейшего развития на собственной основе доразмеров институтов государственного управления».
Важнейшим фактором такого «огосударствления» сталоусложнение задач управления разросшихся общностей — племени, этнической группы,народности. Возникают обособленные функции управления и властвования. При этомв сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенногосамоуправления, причем в одних случаях — в малых, компактных общинах —управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других —больших по территории и населению общинах — самоуправление выступает какавтономия в рамках общей системы управления. Но и в том и в другом, случаесамоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, подчиняясьосновным целям и задачам политического властвования[10].
Таким образом, с возникновением государственно-организованногообщества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность истановится либо придатком государственной структуры, продолжениемгосударственной власти на местном уровне, либо обособленным от государстваинститутом гражданского общества, оставаясь относительно самостоятельным отгосударственных институтов, но в любом случае действующим в рамкахгосударственно-правовых предписаний.
На протяжении всей истории государственности прослеживается теснаяорганическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различныхтипах государства, на разных этапах эволюции существовали различные моделиместного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют загосударственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливаетгосударство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, итем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства,формы правления и политического режима.
Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих началобусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степеньсоциально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановкасоциальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбыили сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенностигеополитического положения, исторического развития, демографического состоянияобщества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит зарамки избранной темы.
Сложная природа местного самоуправления является объективнойпредпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института иего сущность.
Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизациинаселения, имеет признаки как государства, так и общественных институтов.Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и посвоей сути является общественно-государственным институтом.
Российскаяи зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует отесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных исамоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местногосамоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: обаявляются институтом общественного развития; каждый из них имееттерриториальную организацию; имеют один источник власти — народ; осуществляютпубличную власть, одна разновидность которой — государственная власть —распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — натерритории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляютфункции по обеспечению общественной безопасности и порядка — одни(государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовыхструктур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органовохраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление,т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.
Следует также иметь в виду общие социально-экономические,духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государствои самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 «Основыконституционного строя» Конституции РФ. Это — демократический, правовойхарактер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью;провозглашение многонационального народа единственным источника власти вРоссийской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан РоссийскойФедерации на всей ее территории; социальная направленность политики РоссийскойФедерации; единство экономического пространства; равная защита всех формсобственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанностьсоблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норммеждународного права и международных договоров Российской. Федерации вроссийскую правовую систему.
Далее: общие принципы организации и деятельности органовгосударственной власти и органов местного самоуправления. В их числе:народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, ихсамостоятельность и независимость друг от друга и от общественныхобъединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественногомнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.
Местное самоуправление в широком понимании — это институтсамоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной,так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. Иименно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России игарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправлениеможет реализовываться в виде территориального общественного самоуправления.Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого,так и второго.
Властная структура государства должна включать в себя как институтгосударственной власти, так и властную составляющую местного самоуправления.Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конституцией РФ. Вместе стем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного иобщественного элемента в современном государстве, т. е. о соотношении государственнойвласти и местного самоуправления как институтов публичной власти.
Становление государства резко меняет роль и место местногосамоуправления в организации общественной жизни и в системе власти. Местноесамоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) периодпоиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы ипринципы организации управления на местах претерпевали изменения. Местноесамоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования вкачестве одной из возможных форм самоорганизации населения на локальномуровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо отгосударства) решении местных вопросов.
Хотя опыт государственного и общественного строительствадемонстрирует хаотичность формирования современных форм и принципов реализацииместного самоуправления, все же в этом процессе можно проследить определеннуюзакономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклическийхарактер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. Иопределяющую роль в этом процессе играло государство и уровеньсоциально-экономического развития общества и государства в целом. Какпоказывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе историческогоразвития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот периодбыло достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел на себя. Вдругие же периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало насебя решение локальных, а также государственных вопросов, набирало силу, в товремя как органы государственной власти сосредотачивались на решении главныхгосударственных дел. Подобное перераспределение полномочий в целом укреплялогосударство и было основой его развития на новом качественном уровне.
Государство — это сложная система, имеющая в своем составесоциально-экономические и территориально-государственные формирования(субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкиеорганизационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает всебе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп,обусловленных проживанием на определенной территории.
В настоящее время организация самоуправления стала одной изважнейших политических задач.[11]
Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления,при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнениюполитологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственногоучастия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативойгосударственному управлению.
Местное самоуправление — важнейший элементорганизации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научнойлитературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны,органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизмуправления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законови иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать «средствазаконодательно институированного насилия», оно может самостоятельноформировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местноесамоуправление является важным элементом гражданского общества, формойполитической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих имеханизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительнаянезависимость как от органов государственной власти, так и отвнегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлятьколлективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие);отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом(неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихсягражданских и правовых норм (гражданственность).
Возможность передачи органам местного самоуправления полномочийкак федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет рольорганов местного самоуправления как одной из составляющих Российскогофедеративного государства.
Развитие местного самоуправлениянуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях,опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местногосамоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенствомныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федеральногонормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда нормКонституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативногоправового разграничения полномочий между органами государственной власти иорганами местного самоуправления; внутренней несогласованностью ибессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельностимуниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересовместного самоуправления.
Становление местного самоуправления нуждается в разработкеинститута осуществления им государственных полномочий прежде всего всоциальной сфере — наиболее близкой и болезненной для населения. Между темвопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями,в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным[12].
Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличноеотношение к государственной власти, к жизни населения достигли критическойотметки, позволяющей прийти к неутешительному, но, увы, аргументированномувыводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальноеназначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи вгосударственной социальной политике.
Социальная сфера — это то, где должно быть четкое и интенсивноевзаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имяинтересов населения, каждого человека.
Задача местного самоуправления — обеспечить социальный комфорткаждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социальногогосударства — о создании достойного уровня жизни человека.
Именно в этом социальный смысл, предназначение местногосамоуправления в сегодняшних условиях, когда парламентская демократияповсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера,«представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом,государство отдает все больше сфер социального обеспечения на откуп частнымкомпаниям»[13].В этих условиях роль местного самоуправления, безусловно, должна возрастать.
Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практикавыдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти всфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, вэтих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороныфедеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лицмуниципального образования, а также предоставить право федеральным органамгосударственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местногозначения, имеющих государственную важность, определив при этом пределгосударственного регулирования таких вопросов.
Полагаем не отвечающим социальному предназначению местногосамоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределыгосударственной власти[14].
С нашей точки зрения, принципиально неверно противопоставлятьместное самоуправление и государственность. Как показывает исторический опытсамоуправления в России и за рубежом, гарантом становления и развитияместного самоуправления выступает государство.
Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтамигосударства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина,необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из формдемократии — как непосредственной, так и представительной.
Общественные начала в местном самоуправлении имеют своимназначением повышение активности населения в решении вопросов управлениягосударственно-общественными делами. Общественное в местном самоуправлениипроявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществленииряда функций самоуправления (собрания, сходы, выборы, референдумы). Оно,равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций,законов и других правовых актах.
Сочетание государственного и общественного в самоуправлении оченьважно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаютсяважнейшие общественно-государственные задачи.
Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можнотрактовать органы государственного управления и органы местного самоуправлениякак элементы единой системы социального управления, публичной власти,обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем большегосударство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьимуправлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются вобщее управление.
Представляется необходимым:
• разграничить полномочия между органами государственной власти иорганами местного самоуправления;
• создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав иинтересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в ихдеятельность должностных лиц и органов государственной власти.
В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос опредоставлении органам местного самоуправления права непосредственногообращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции изаконных прав граждан.
Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядоквзаимодействия территориальных структур федеральных органов государственнойвласти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местногосамоуправления.
Необходимосоздать законодательный механизм, направленный на повышение статусапредставительного органа местного самоуправления и его председателя.
Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные ких компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяетфедеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для нихвопросах общего руководства, координации и контроля.
Муниципальная власть при наличии финансово-экономическихгарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения,может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов. Справедливоотмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях Россииопределяется его возможностями как интегрирующего фактора: оно объединяетлюдей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равныевозможности для решения общих проблем, независимо от социального статусаиндивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и проч.Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов,так как строится не по этническому и конфессиональному признаку. Работа в органахместного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерациироссийской политической элиты — это будут молодые энергичные политики, управленцы,прошедшие «сито» муниципальных выборов, знающие реальные проблемынаселения и продемонстрировавшие умение эффективно их решать.
Таким образом, анализ проблемсоотношения общества, государства, местного самоуправления, личностипозволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление являетсяотносительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим вкачестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданскогообщества[15]. В этом качестве местноесамоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного идецентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельноуправляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственныеполномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.
Заключение
Местное самоуправление исторически хранит основные чертыобщинного строя, в котором оно зародилось и функционировало вдогосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретаетновые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественногоэлемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление каксоциальный институт должно обладать возможностями для многообразия формсамоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должнопроявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиватьсязаконодательными оковами. Дело закона — открыть простор для инициативы,творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самогонарода, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций иобраза жизни, исторического опыта и национальных особенностей.
Каковы возможные проявления местного самоуправления как институтагражданского общества?
Оно находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с другимиструктурными элементами гражданского общества, которые действуют на местномуровне, зачастую в тех же территориальных границах, что и местноесамоуправление. Это — общественные объединения, религиозные организации,средства массовой информации, предприятия и другие экономические структурыразличной подчиненности и разных форм собственности, учреждения культуры,образования, здравоохранения, спорта и множество других.
В одних случаях, с рядом таких структур органы местногосамоуправления выступают как равноправный партнер, в других — как орган местнойвласти, который является источником существования некоторых из них, выступая вкачестве учредителя, в третьих — как орган управления, действуя на началахсоподчиненности, координации, административного вмешательства.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод онеобходимости обеспечить представительство наиболее значимых общественных идругих структур, действующих в пределах муниципального образования, впредставительных органах местного самоуправления путем делегирования в нихпредставителей от соответствующих структур.
Характерной чертой современного этапа развития России являетсяпоиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системыуправления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов имуниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становитсяважнейшим условием дальнейшего осуществления реформ. «Трудное детство»российского местного самоуправления, по образному выражению Г. В. Барабашева,еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми «детскимиболезнями»[16].
Список литературы
1.Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления вРоссии // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы,2003.- 210 с.
2. БарабашевГ.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление вРоссии состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января1990 г. — М., 1990. –143 с.
3. Институтысамоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М.,1995. –84 с.
4.Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении //Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. -М.,1996. –54 с.
5. КовешниковЕ.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основывзаимодействия.- М.: Норма, 2002.- 272 с.
6. Ковлер А.И.Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. -М.,1997. – 90 с.
7. Муниципальные реформы исамоуправление: теория, опыт, история. -М., 1996.- 155 с.
8. Нерсесянц В. С. Общая теория права игосударства. — М., 2000.- 285 с..
9. Правовыеосновы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с.
10. Пылин В.В.Проблемы наделения государственными полномочиями органов местногосамоуправления // Государство и право. — 1999. — № 9. — С. 13-20
11.Солженицын А.И. Россия в обвале. — М., 1998.- 198 с.
12. Уткин Э.А.Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с.