Реферат: Приватизация
: итоги 2001 года и новые подходыМинимальные поступления от продажи государственной собственности в 2001году, которые с 1999 года не входят в доходную часть федерального бюджета,должны были составить около 18 млрд. рублей. Согласно федеральному закону№ 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» (ст. 24), доходы от имущества,находящегося в государственной собственности, или от деятельности, должнысоставить в 2001 году 26,8 млрд. рублей, в том числе дивиденды по акциям – 2млрд., доходы от сдачи имущества в аренду – 5,6 млрд., платежи (доходы) отгоспредприятий – 9,4 млрд. Последняя строка прежде всего относится не к прибылиГУП, а к деятельности СП «Вьетсовпетро».
Проблема формирования списка предприятий, подлежащих приватизации в 2001году, была осложнена, помимо ежегодных конфликтов касательно полномочийправительства и пообъектного состава, статьей 100 закона о федеральномбюджете на 2001 год. Согласно этой норме, до вступления в силу федеральногозакона о государственной программе приватизации не подлежат продаже в 2001 годуакции тех АО, у которых балансовая стоимость основных фондов (поконсолидированному балансу с активами дочерних и зависимых обществ) превышает на1 января 2000 года 50 млн. МРОТ. Всего предполагалось выставить на продажу в2001 году около 700 пакетов акций.
Традиционная бюджетная ориентация приватизационного процесса, как и впрошлые годы, обусловила сезонный характер основных поступлений от приватизационныхсделок 2001 года. В 1-м квартале 2001 совокупные поступления составили 5,11млрд. рублей (на 1/3 выше намеченного), однако лишь 1/7 часть этой суммыпоступила от продажи имущества. За 10 месяцев 2001 года совокупные поступлениясоставили 28,5 млрд. рублей, в том числе продажа имущества и пакетов акций –8,4 млрд. рублей ( но с учетом продаж в субъектах РФ), 3,9 млрд. — аренда, 4,1млрд. – дивиденды, 12 млрд. – доход на долю РФ в СП «Вьетсовпетро». Ксередине декабря 2001 года доходы от приватизации составили лишь 9,3 млрд.рублей, или половину запланированной на 2001 год суммы. Основные«бюджетообразующие» сделки по приватизации пришлись, как обычно, на конецгода.
После нескольких лет вялотекущих обсуждений в 2001 году началасьприватизация старейшей и одной из крупнейших страховых компаний России ОАО«Росгосстрах». Еще в 1996 году широко критиковался план продажи контрольногопакета ОАО высшему руководству компании. В настоящее время ОАО имеет 80дочерних страховых компаний и 2500 филиалов, лицензии на 69 видов страхования иактивы 850 млн. руб. по состоянию на 1 апреля 2001 года. Хотя приватизационнаястратегия несколько раз менялась, став, вместе с информационной закрытостью ОАОи проблемами управляемости региональной сетью, негативным фактором дляинвесторов, в 2001 на продажу было выставлено 50 % минус 1 акция в три приема.
В итоге в сентябре 2001 года инвестиционная компания «Тройка-Диалог»,вероятно представляющая интересы консорциума инвесторов, приобрела нааукционе 9 % акций ОАО (201 млн. руб. при стартовой цене 153 млн. руб.),22 декабря – 39 % акций (1,03 млрд. руб. при стартовой цене 1 млрд.), 25декабря – 1 % акций (25,003 млн. руб. при стартовой цене 25 млн. руб.).Очевидно падение доходов бюджета против стартовой цены с каждым новымаукционом. Для покупки акций «Тройке» был предоставлен технический кредит подзалог акций ОАО. В перспективе предполагается доведение пакета акций всобственности консорциума до контрольного и вывод акций ОАО на уровень «голубыхфишек». Неясность с участниками консорциума не позволяет пока однозначноговорить о целях покупки – стратегическое вложение или портфельные инвестиции сцелью перепродажи после повышения капитализации.
Большинство крупных приватизационных сделок, как состоявшихся в 2001 году, таки перенесенных на 2002 год, в качестве важного компонента включают проблемыкорпоративного контроля и управления.
Фактически завершена приватизация алюминиевой отраслей. В августе 2001 годаРФФИ продал 14 % акций Новокузнецкого алюминиевого завода, приобретенные«Русским алюминием» за 6,02 млн. долл. Сделка, как и любая аналогичная состаточным пакетом, стала возможной только после приобретения «Русскималюминием» 66 % акций завода. Полученный квалифицированный контроль позволяетигнорировать оставшихся миноритариев (особенно после решения ВАС в октябре 2001г. – см. раздел о корпоративном управлении), но остаются проблемы с «чужими» кредиторами (контролирующими до 50 % задолженности завода) и прежнимивладельцами (зарубежные иски о компенсации в 3 млрд. долл. за лжебанкротствоНкАЗа структурами «Русского алюминия»).
Продажа акций холдинга «Кузбассуголь» (3-я компания по добыче, 17 шахт, 3обогатительных фабрики, 62 вспомогательных производства) стала крупнейшейсделкой 2001 года. 79,73 % акций были предложены двумя лотами (39,73 % и 40 %)на спецаукционы, затрудняя тем самым возможность единовременной консолидацииконтроля. При этом заявки на участие во втором аукционе необходимо былопредставить до подведения итогов первого аукциона. По итогам аукционов доходсоставил около 5,2 млрд. рублей. В данном конкретном случае игра Минимуществана интересах претендентов дала, безусловно, положительные результаты длябюджета.
Борьба за акции холдинга развернулась уже на стадии обсуждения условий. Вначале 2001 года прямая продажа пакета акций Кемеровской области углетрейдеру«Белон» позволяла заранее прогнозировать итоги сделки в пользу участников«Русской стали» («Евразхолдинг» и Новолипецкий металлургический комбинат– НЛМК). Тем не менее к лету альянсу Магнитогорского металлургическогокомбината (ММК) и «Северстали» удалось добиться конкурсности, предполагающейпобеду с наивысшей ценой. После утверждения условий сделки в июне 2001года отмечены также попытки вывода активов из состава холдинга посредством процедурбанкротства. Вместе с тем и правила аукционов, и итоговый расклад силтолько обострили корпоративную борьбу, придав ей, по всей видимости, затяжнойхарактер. С учетом уже имевшихся акций 52 % акций холдинга получил альянс ММК и«Северстали», 44 % — альянс «Евразхолдинга», НЛМК и углетрейдера «Белон»(видимо, аффилированного с НЛМК)). В планы контролирующего альянса, которыйприложил максимальные усилия для достижения сырьевой автономии и безопасностипосредством покупки холдинга, входит создание общей управляющей компании.Конкурентам, в свою очередь, помимо 44 % акций холдинга, принадлежатконтрольные и блокирующие пакеты в ряде дочерних компаний холдинга. В советедиректоров каждому альянсу принадлежит по 5 мест, 11-е закреплено за МинэнергоРФ как представителем государства по управлению «золотой акцией». Действовавшийпо состоянию на декабрь 2001 года гендиректор назначил на ключевые постыпредставителей первого альянса. Администрация Кемеровской области,поддерживающая второй альянс, обратилась в Минимущество РФ спросьбой о делегировании ей права «золотой акции». Первым следствиемконфронтации стала серия срывов собраний акционеров и проблема с созывом советадиректоров и выборами гендиректора.
Возможная продажа в 2002 году 38,41 % акций холдинга «Воркутауголь» завершитприватизацию и угольной отрасли в России. Основным претендентом может стать«Северсталь», крупнейший потребитель продукции холдинга и владелец 15 % акций,однако возможно повторение сценария с «Кузбассуглем».
Пакеты акций «Славнефть» (19,68 %), Восточной нефтяной компании — ВНК(36,817 %) и «Связьинвест» (25 % — 2 акции) уже несколько лет входят всписки потенциальных объектов приватизации, сделка по которым откладывается наследующий год. Дальнейшая приватизация холдинга «Связьинвест» возможна лишьпосле реструктуризации холдинга и предпродажной подготовки.
Согласно одобренной правительством 2 августа 2001 года программеприватизации на 2002 год, продажа акций «Славнефти» перенесена на 2002 год (ссохранением контрольного пакета в госсобственности). Борьба за выставляемый напродажу пакет началась уже в 2001 году. Во-первых, по иску немецкого банка Ost-West Handelsbank AG уже в августе2001 года наложен арест на имущество «Славнефти» на сумму 2,6 млн. долл. Исксвязан с отказом «Славнефти» погасить банку кредит своей дочернейкомпании, по которому холдинг выступал гарантом. Интересно, что контрольныйпакет акций немецкого банка принадлежит Банку России. Следствием может бытьлибо снижение стартовой цены, либо перенос сроков приватизации. Во-вторых,решение правительства о продаже пакета акций холдинга автоматически снимаетвопрос о переходе холдинга на единую акцию, который мог бы завершиться не ранее2003 года и привести, по оценкам, к 3-4-кратному росту капитализации. Видимо,это выгодно как правительству (ускорение продажи в условиях неопределеннойценовой конъюнктуры на нефть), так и менеджменту холдинга. В последнем случаеречь идет о борьбе менеджмента холдинга с ТНК за контроль в «Славнефти».Переход на единую акцию позволил бы ТНК (с учетом имеющейся доли в холдинге12,5 % плюс блокирующие пакеты в 2 дочерних компаниях) бесплатно получить 33 %акций объединенной компании и затем докупить акции объединенной компании приприватизации до контрольного пакета. Очевидно, что в объединенной компанииснизилась бы и доля государства.
Аукцион по продаже акций ВНК (стартовая цена 225 млн. долл.), объявленный вдекабре 2001 года, продлен РФФИ до 14 февраля 2002 года. Реальным претендентомна акции, общей стратегией которого является максимальная консолидация своихактивов, является «ЮКОС», однако наличие у последнего 54 % акций ВНК ставит подсомнение возможность выгодной продажи пакета для государства. Цели ТНК,заявившей в декабре о своем намерении участвовать в аукционе, неясны, тем неменее – с точки зрения приемов корпоративной борьбы — показательнодискредитирующее неофициальное заявление Счетной палаты РФ о возможном выводеактивов ВНК (Ачинский НПЗ и Томскнефть) «ЮКОСом». По данным на январь 2002 г.,сделка не состоится до выяснения вопроса о выводе активов.
Как уже отмечалось выше, программа приватизации на 2002 год (необходимыйкомпонент принятия бюджета) была одобрена правительством еще 2 августа 2001года. Количественый аспект представлен в таблице 1. Крупнейшими сделкамимогут стать продажа 19,68 % акций «Славнефти», 17,77 % акций Магнитогорскогометаллургического комбината и 85 % акций «НОРСИ-Ойл». Примерно 40 %предприятий, запланированных к приватизации в 2002 году, относятся тем не менеек ТЭК, ставшему излюбленным источником выполнения ежегодногоприватизационного плана.
Первоначальный прогноз ожидаемых доходов от продажи имущества с учетомнеобходимых организационных мероприятий и благоприятной конъюнктуры предусматривал около 18 млрд. руб., но затем был увеличен до 35 млрд. рублей.Бюджетное задание по доходам от использования государственного имущества(дивиденды, аренда) и деятельности предприятий (доход СП, отчисление прибылиФГУП) на 2002 год составило по закону о бюджете № 194-ФЗ от 31 декабря 2001года 29 млрд. рублей, с корректировкой Минимущества в декабре 2001 года — 36 млрд., в том числе аренда – 4 (6 с корректировкой), дивиденды – 7,6 (10),аренда земли – 4,4 (6), отчисления из прибыли ГУП – 0,5 (1,2), СП«Вьетсовпетро» — 12,4 (12,4).
Таблица1
Собственность РФ по состоянию на 2001 год
Всего в собственности РФ, ед. % от общего числа зарегистрированных в РФ Подлежат приватизации в 2002 году, ед. Государственные унитарные предприятия 9718 12 152 Акционерные общества, пакеты акций которых находятся в собственности РФ 3949 0,91 365в том числе по доле в уставном капитале
- 100 %
- более 50 %
- 25-50 %
- 25 % и ниже
- золотая акция
88
625
1393
1843
542
-
-
-
-
4
26
118
217
Источник: данные проекта программыприватизации на 2002 год, представленной в правительство (МинимуществаРФ, август 2001). По данным из реестра Минимущества на 1 сентября 2001 г.,цифры несколько иные: 9855 ФГУП, 34 868 государственных учреждений, 4308пакетов акций АО, 3317 объектов незавершенного строительства. По ряду другихоценок, число АО, в которых присутствует доля государства, превышает 6000.Реестр ФГУП, в свою очередь, далек от завершения. В 1999 году Минимуществаназывалась цифра порядка 14000 ФГУП, что при существующих темпах реорганизациии приватизации не позволяет достоверно оценивать и официальные данные на 2001год.
Сравнительно новым подходом Минимущества является преимущественнаяориентация не на управление государственными унитарными предприятиями, а наделегирование представителей в советы директоров акционерных обществ.Соответственно, в среднесрочном периоде предполагается акционирование ипостепенная продажа акций абсолютного большинства ФГУП. В форме ГУП возможносохранение не более 1-2 тысяч предприятий. Традиционно обсуждается вопрос об«избавлении» государства от абсолютного большинства миноритарных пакетов,которые не позволяют государству участвовать в управлении, но требуютопределенных затрат.
Помимо приватизации акционированных ГУП и традиционного сброса миноритарныхпакетов, в 2002 году вероятно резкое сокращение списка стратегическихпредприятий, запрещенных к приватизации. В итоге в собственности РФ должны бытьсохранены акции 1-2 % наиболее значимых АО.
Помимо значительного количества нормативных актов, принятых в развитиеКонцепции управления государственной собственностью 1999 года в 2000-2001 гг.,на 2002 год предусмотрены принципиальные новации. Во-первых, для увеличениядоходов бюджета за счет прибыли ГУП необходимо четкое определение правительствомпринципов отчисления прибыли ГУП в федеральный бюджет. К январю 2002 годасуществует несколько подходов. Так, подход Счетной палаты РФ предусматриваетединую норму отчислений 95 % для всех ГУП. Минэкономразвития РФ предполагаетрасчет индивидуальных нормативов для каждого предприятия. Наконец, согласно Постановлению Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. N 104 (в новойредакции от 16 февраля 2001 г.) “Об усилении контроля за деятельностьюфедеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися вфедеральной собственности акциями открытых акционерных обществ” необходимотраслевой расчет показателей экономической эффективности ГУП и размера (доли)прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. Данный расчет долженпредставлять соответствующий орган исполнительной власти РФ посогласованию Министерством экономического развития.
Второй важной новацией может стать принятие «Регламента защиты правРоссийской Федерации как собственника», который предусматривает перевод институтапредставителей государства на профессиональную основу. Очевидны два необходимыхкомпонента такого перехода: ужесточение требований к претендентам напредставительство интересов государства в советах директоров АО и определениеисточников финансирования их деятельности. Третий компонент, который пока необсуждается, — разработка системы мер ответственности, включая возможностьвнесения поправок в Уголовный кодекс РФ о защите интересов государства при«недобросовестном» исполнении своих обязанностей профессиональнымипредставителями.
Как видно из примечаний к таблице 1, необходимым условием дальнейшей реформыостается тривиальная инвентаризация государственной собственности. Помимоколичественного учета, необходимо ясное разграничение уровней власти, имеющихте или иные права на государственную собственность. По данным Департаментаучета государственной собственности Минимущества РФ, в 2001 году выявлено свыше300 АО, акции которых находятся в федеральной собственности, но праваакционеров в которых от имени РФ осуществляют органы управления государственнымимуществом субъектов РФ или иные лица, не имеющие законных полномочий.
Отдельным вопросом является принятие нового закона о приватизации. (Проектзакона см.: www.akdi.ru/gd/proekt/gd03.htm.)Окончательное принятие закона ожидалось в 2001 году (1-е чтение – 21 июня, 2-ечтение – 29 ноября, 3-е чтение – 30 ноября 2001 года, Совет Федерации — 5декабря 2001 года), однако подписание законопроекта Президентом перенесено на2002 год. Помимо процедурной коллизии (закон не подписан, но и не возвращен вположенный срок), существует содержательная проблема: по имеющимся данным,администрация Президента не удовлетворена перечнем объектов, переданных введение Президента.
Вместе с тем приватизационная программа 2002 года в значительностепени базируется на предусмотренных в законе новациях. Для повышениябюджетного эффекта приватизации предполагается продолжение индивидуальнойстратегии продаж, анализа рынка (платежеспособного спроса) и применения новых методовприватизации. Хотя сохраняется акцент на «штучные» крупные сделки по ликвиднымпакетам посредством аукционов и спецаукционов, при несостоятельности последнихвозможны такие новые методы, как продажа путем публичного предложения, приотсутствии конкурсности или по результатам доверительного управления. Вводятсятакже два принципиально новых момента: продажа земельных участков как составнойчасти приватизируемогоо имущества (что требуется согласно Земельному кодексуРФ) и увеличение уставных капиталов за счет прав на интеллектуальнуюсобственность (что важно при приватизации предприятий ВПК).
Условием прохождения данного законопроекта стала компромисснаямногоуровневая система принятия решений о приватизации объектов. Стратегическиепредприятия (АЭС, ВПК и др.), в том числе список запрещенных к приватизацииобъектов, находятся в ведении Президента, федеральные естественные монополии(МПС, РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром») – Государственной Думы, все прочиефедеральные предприятия – Правительства РФ. Приватизацию имущества субъектафедерации и муниципальной собственности осуществляет уполномоченный местныйорган в рамках единого подхода, предложенного федеральным законом. В этой связив законопроекте отсутствуют ставшие традиционными запретительные списки, чтоозначает потенциальную возможность приватизации практически любого объекта.Соответственно снимается конфликт Государственной Думы и Правительства поповоду ежегодного утверждения списков приватизируемых объектов и ежегодного (в1998-2001 гг.) не-принятия закона о программе приватизации. Предполагается, чтоежегодно в августе правительство вносит проект бюджета с прилагаемой к немупрограммой приватизации федеральных объектов на следующий год.
Несмотря на позитивные новации, отношение к этому законопроектунеоднозначно. По ряду оценок, во-первых, законопроект расширяет возможностипроизвола чиновников (например, возможность внесения изменений в условияконкурса и обязательства победителя после заключения договора) и усиливаетнеравенство потенциальных участников несмотря на принцип равенства покупателей,декларированный в п.1 ст. 2 (особенно в отношении процедур реализации новыхспособов приватизации). Во-вторых, устанавливаются более сложные и трудоемкиепроцедуры приватизации предприятий, не запрещенных к приватизации, т.е. посути, значительного объема оставшихся в собственности государства и непроданных по разным причинам пакетов акций. Если для 700 стратегическихобъектов такие ограничения оправданы, то в отношении неблокирующихминоритарных пакетов, которые необходимо сбрасывать любой ценой, сомнительна.
Наконец, явно негативным фактором является хроническое отсутствиечеткой долгосрочной стратегии приватизации (помимо бюджетных задач). Стартовымпунктом в ее разработке должно быть осознание того, какие предприятия и отраслидолжны при любых условиях остаться в собственности РФ. Только после этоговозможно обсуждение списка продаж в кратко-, средне- и долгосрочном периоде,который со всей очевидностью подразделяется на список реально продаваемыхи инвестиционно привлекательных объектов и список неликвидов (как пофинансово-экономическим показателям, так и по уже сложившейся структуресобственности). Традиционными проблемами российской приватизации остаютсяпрозрачность сделок и фактическое равенство покупателей в условиях системнойкоррупции. Техника продаж в данном случае приобретает вторичный характер.
А.Радыгин