Реферат: Поддержка общественных инициатив в области демократических и экономических реформ в России оценка состояния развития и Потребностей Третьего Сектора в Центральном районе России

ПОДДЕРЖКА ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНИЦИАТИВ

в области демократических и экономических реформ в России


оценка состояния развития и Потребностей Третьего Сектора в Центральном районе России:

Калужская, Ярославская, Смоленская, Тульская, Тверская, Владимирская, Рязанская и Московская области


Разработчики:

Ларри Дершем, Ph.D.1

Пациорковский В.В. д.э.н.2


Заказчик:

ФЕДЕРАЦИЯ "СПАСИТЕ ДЕТЕЙ"


Москва

09/04/2012

Оценка состояния развития и потребностей третьего сектора в Центральном районе России: ^ Калужская, Ярославская, Смоленская, Тульская, Тверская, Владимирская, Рязанская и Московская области


Авторы: Ph.D. Ларри Дершем, д.э.н. Валерий Пациорковский

^ Перевод с английского: Оксана Лылова, Андрей Крупи^ Список таблиц, схем и рисунков


1. Методология быстрой оценки


1.1. Постановка проблемы


Быстрая оценка потребностей и состояния развития неправительственных организаций (“третьего сектора”) в Центральном районе выполнена в рамках программы “Поддержка общественных инициатив в области демократических и экономических реформ в России” по заказу московского отделения Федерации “Спасите детей”.

Обследование реализовано в 8 областях Центрального района России: Владимирской, Калужской, Московской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тульской и Ярославской.

Объект наблюдения - неправительственные организации, миссия которых связана с решением различных социальных проблем. Среди них: общественные движения, общественные организации, общественные фонды, органы обще-ственной самодеятельности и союзы (ассоциации) общественных объединений, зарегистрированные по закону “Об общественных объединениях”; общественные организации (объединения), фонды, некоммерческие парт-нерства, автономные некоммерческие организации и объединения юриди-ческих лиц (ассоциации и союзы), зарегистрированные по закону “О некоммерческих организациях”, а также благотворительные неправитель-ственные организации различных форм, зарегистрированные по закону “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”. При этом, в соответствии с поставленной задачей, такие неправительственные организации как партии, профсоюзы, религиозные объединения, государ-ственные и муниципальные учреждения были выведены за рамки анализа и наблюдения. Наконец, в целях формирования обобщенного представления и в след за новым ГК РФ, разбившим организационные структуры юридических лиц на коммерческие и некоммерческие (Глава 4, Ст. 50), все неправи-тельственные организации, ставшие в нашем исследовании объектом наблю-дения, именуются как некоммерческие организации (НКО). Связано это преж-де всего с тем, что в общественном сознании и печати аббревиатура НПО - производная от неправительственной организации, традиционно закреплена за научно-производственным объединением. Понятно, что ее использование в новом контексте довольно затруднительно.

По данным Госкомстата РФ, на первое июля 1997 г. в Центральном районе было зарегистрировано 11211 неправительственных организаций. Из них организаций, составлявших предмет нашего интереса, насчитывалось 4802. Эти организации оперируют в сферах: защиты прав человека, социальной защиты, образования, здравоохранения, культуры, экологии, семьи, материнства, детства, старости и др. Цели и задачи таких организаций, их программы и услуги, организационная структура и финансовое положение, потребности и перспективы - все это и составляло предмет нашего исследования.

Выполняя свою миссию, неправительственные организации оперируют в определенной среде, которая включает в себя местные органы власти и управления, бизнес и средства массовой информации, и многие другие элементы. Понимание влияния среды на НКО - одна из целей данного обследования. Для ее достижения среда, в которой действуют НКО, конкретизируется как “правовое поле”, политическая обстановка и социально-экономическое положение в регионе оперирования НКО.

Известно, что в различных областях Центрального района отдельные НКО получали поддержку от международных или всероссийских неправитель-ственных организаций, другие стремятся решить свои проблемы на путях заключения контрактов, поиска спонсоров или оказания платных услуг. Поиск путей повышения финансовой стабильности и устойчивости НКО в Централь-ном районе - важная задача обследования.
^
1.2. Сроки оценки
Обследование выполнено в довольно сжатые сроки с 20 мая по 20 августа 1997 г. На первом этапе (с 20 мая по 24 июня) проф. Л. Дершем (координатор с американской стороны) и д.э.н. В.Пациорковский (координатор с российской стороны) работали над программой и методикой исследования, а также встречались со Стефаном Вэнсом (директором московского представительства Федерации “Спасите детей”) с целью адаптации методологии, конкретизации целей и задач, определения объекта исследования и единиц наблюдения. Координаторы проекта получили поддержку и консультации по вопросам проведения обследования со стороны Стивена Вульффа (зам. директора московского представительства Федерации “Спасите детей”), Олега Казакова (Федерация “Спасите детей”, Москва), Галины Негрустуевой ("Counterpart", Москва) и Александра Боровых (World Learning, Москва).

Кроме того, проф. Л.Дершем и В.Пациорковский принимали участие в работе конференции тренеров НКО, на которой встречались с лидерами ряда организаций Центрального района. Цель таких встреч - установление контактов и предварительная договоренность о содействии в выполнении работ по быстрой оценке на местах.

В результате к концу первого этапа координаторы разработали и согласовали с заказчиком методологию и методику исследования (руководство для интервьюера на русском и английском языках), а также определили основные источники информации, единицы наблюдения и график проведения полевых работ. В целях формирования исследовательской команды к работе в качестве интервьюеров-экспертов были привлечены еще два сотрудника, которые вместе с координаторами и составили постоянный костяк команды - ее московскую часть.

Для более глубокого и всестороннего понимания особенностей деятельности НКО в том или ином регионе команда, проводившая обследования, состояла из двух групп специалистов различной профессиональной ориентации. Первая из этих групп - московская, вторая - местная. В первую группу входили американский социолог Ларри Дершем, а также три человека из России: экономист Валерий Пациорковский, Владимир Земсков (оценщик программ и тренер НКО) и Андрей Крупин (тренер-консультант НКО).

Местная группа в каждой области включала представителей различных сфер деятельности, таких как лидеров, тренеров, сотрудников и клиентов НКО, а также представителей местной власти.

Наличие двух составляющих команды и специалистов различного профиля позволило обеспечить единство “внутреннего” и “внешнего” взглядов, равно как и качества сбора, изучения и интерпретации данных, собираемых в процессе быстрой оценки (rapid assessment3).

Метод быстрой оценки основан на изучении данных, как минимум, трех источников. Такой подход, позволяющий достаточно глубоко и всесторонне, а также с минимумом затрат и в короткие сроки проанализировать проблемы третьего сектора Центрального района России, называется триангуляцией (triangulation).

В ходе исследования использовались три основные источника иформации: 1) интервью, 2) документы, 3) газетные статьи и публикации. Интервью предполагало обследование 11-и единиц наблюдения: руководителей НКО, клиентов, руководителей деловых ассоциаций, местных бизнесменов, журналистов, представителей духовенства, людей с улицы (прохожие), представителей областных и муниципальных органов регистрации НКО, кураторов по вопросам социального обслуживания в местном правительстве и руководителей департаментов социального обслуживания (образования, здравоохранения, труда, культуры, социальной защиты и др.). К документам относились уставы, рекламная продукция, информационные письма, ежегодные отчеты и бюджеты НКО. Третий источник составляли материалы по теме исследования в городских и областных газетах, а также информация теле- и радиопередач.

Хронология полевых работ (второго этапа исследования), имеющая существенное значение для качества данных, собираемых в ходе быстрой оценки, дана ниже. Полевые исследования в Калужской области проходили с 25 по 27 июня 1997 г. Исследовательскую группу возглавляли Л.Дершем и В. Пациорковский. Группа интервьюеров состояла из 6 человек. В основную часть входили В. Пациорковский и В. Земсков. Местную группу представляли А.Спивак, И.Гулин, В.Исаев и В.Вайнер. Полевые работы в Калуге служили апробацией ("пилотажем") методики обследования, которая была откорректирована 28-30 июня 1997 г. перед проведением полевых работ в Ярославле.

В Ярославской области работы выполнялись 1 - 4 июля 1997 г. Одним из выводов "пилотажа" в Калуге было осознание необходимости расширения основной группы интервьюеров. В результате для проведения работ в Ярославле в основную группу был включен еще один человек. Иссле-довательскую группу возглавляли Л.Дершем и В.Пациорковский. В группу постоянных интервьюеров входили В. Пациорковский, В.Земсков и А. Крупин. В местную группу интервьюеров вошли О.Коряковцева, А. Шмаглит, Е.Залюбовская, Л.Андреева и В. Горохов.

В Смоленской области полевые работы проходили с 8 по 11 июля 1997 г. Исследовательскую группу возглавляли Л.Дершем и В.Пациорковский. Группа интервьюеров состояла из восьми человек. В ее московскую часть входили В.Пациорковский, В.Земсков и А.Крупин. В местную группу интервьюеров вошли Т.Шашкова, Е.Зекханова, О. Тихонова, Е. Кешкиян и Л. Воронова.

Полевые работы в Тульской области проходили 15 - 18 июля 1997 г. Исследовательскую группу возглавляли Л.Дершем и В.Пациорковский. Группа интервьюеров состояла из семи человек. Постоянный состав - В.Пациорковский, В. Земсков и А. Крупин. Местная группа интервьюеров - А.Большекянц, Е.Редькина, А.Редькин и С. Мещерская.

В Тверской области работа шла с 22 по 25 июля 1997 г. Исследовательскую группу возглавляли Л.Дершем и В.Пациорковский. Группа интервьюеров состояла из восьми человек. В постоянную группу входили В.Пациорковский, В.Земсков и А.Крупин. В местную группу интервьюеров вошли Ю.Думченко, Т.Щедрова, Е. Панченко, Н.Кружкова и Н.Толстова. Г.Царькова помогала в выборе НКО и принимала участие в оценке и обсуждении полученной информации.

Полевые работы во Владимирской области проходили 29 июля - 1 августа 1997 г. Исследовательскую группу возглавляли Л.Дершем и В.Пациорковский. Группа интервьюеров состояла из восьми человек. В постоянную группу входили В.Пациорковский, В.Земсков и А.Крупин. Местная группа интервьюеров - В.Дьячков, В.Гуринович, Т.Гуринович, Т.Гераськина и В.Коновалов.

В Рязанской области полевые работы проходили с 5 по 8 августа 1997 г. Исследовательскую группу возглавляли Л.Дершем и В.Пациорковский. Группа интервьюеров состояла из семи человек. В постоянную группу входили В.Пациорковский, В.Земсков и А.Крупин. Местную группу интервьюеров составили Д.Кирива, Г.Обертышева, А.Михайлова и М.Панов.

Полевые работы в Московской области выполнялись 12 - 15 августа 1997 г. Исследовательскую группу возглавляли Л.Дершем и В.Пациорковский. Группа интервьюеров состояла из шести человек. В постоянную группу входили В.Пациорковский, В.Земсков и А.Крупин. В местную группу интервьюеров вошли О.Лылова, Г.Быкова, Н.Рыбина. Кроме того в офисе Федерации "Спасите детей" был организован круглый стол с представителями НКО Московской области. В его работе приняли участие Н.Солнцева (Дубна), Л.Крупник (Лыткарино), Г.Быкова (Щелково), Т.Рахманова (Клин), С.Грохотова (Красногорск), Е.Ерасова (Москва), Е.Егорова (Дзержинский), Э.Ястребова (Люберцы), В.Крылышкина (Ногинск), Г.Негрустуева (Москва) и Д.Григорьев (Москва).

Уместно подчеркнуть, что участники основной части команды проводили интервьюирование в полном составе в каждой области. Общее число местных интервьюеров составило 35 человек. Для более полного представления о географии и хронологии работ см. Приложение 1.

С 16 по 20 августа 1997 г. московская команда, выполняя третий этап работ, проанализировала интервью, написала заключительный отчет на английском языке, сделала перевод на русский и подготовила наглядные материалы к презентациям, которые состоялись: в офисе Федерации "Спасите детей" в Москве (21 августа 1997 г.), в Южно-Российском ресурсном центре в Краснодаре (26 августа 1997 г.) и в Сибирском Центре Поддержки Общественных Инициатив (29 августа 1997 г.).

^ 1.3. Источники данных и информации

Методы получения данных и информации в каждой из областей были одинаковыми: интервьюирование, изучение документов и газетных статей. Первичными источниками были индивидуальные интервью. Среди респондентов - руководители НКО, клиенты, руководители деловых ассоциаций, местные бизнесмены, журналисты, представители духовенства, люди с улицы (прохожие), областные органы регистрации НКО, муни-ципальные органы регистрации НКО, кураторы по вопросам социального обслуживания в местном правительстве и руководители департаментов социального обслуживания (например, Комитета по делам молодежи, Пенсионного фонда и др.). Все ответы на вопросы были занесены на специальные бланки интервью (см. Приложение 1) за исключением 16 видеоинтервью (табл. 1.1).

Естественно, что в ходе обследования выдерживалась установка на использование одних и тех же источников информации. Такой подход обеспечивал возможность сравнения данных, полученных во всех 8-и обследованных областях.

Во время проведения работ списки местных НКО различной полноты были получены (по разным источникам) в городах Калуге, Туле, Твери, Владимире и Рязани. Наиболее полный список, составленный в Российском центре защиты прав человека и образовательным центром “Карта”, которые возглавляет Андрей Блинушев, нам любезно предоставили в г.Рязани (см. Архив обследования, том по Рязани).

В городах Калуге, Ярославле, Владимире и Рязани согласие на интервью по всему спектру единиц наблюдения было получить легче и проще. Люди здесь были в основном открыты и благожелательны. В городах Туле, Смоленске, Твери и Москве доступ к источникам информации был ограничен. В Твери, Туле и Смоленске возникли значительные проблемы с интервьюировнием представителей местной администрации, которые либо сразу отказывались от встречи, либо в назначенное время демонстрировали повышенную занятость. Любопытно и то, что в Калуге, Ярославле, Владимире и Рязани здания администрации именуются как “Белый Дом” и вполне доступны для посещений. В Москве областная администрация расположена в "Доме на Старой площади", который по традиции советских времен остается закрытым для посетителей со стороны. Иностранцы же по этой цитадели демократии могут ходить только с сопровождающим представителем администрации. В Туле здание местной администрации также носит название “Белый дом“, но, в отличии от других городов, гораздо менее доступно для свободного посещения. Смоленский “Дом администрации” фактически недоступен для посетителей. Само такое название символизирует, на наш взгляд, близкие к колониальным представления местных народных избранников. В Твери областная администрация предпочла не занимать “Белый дом”. Она по традиции находится в ранее принадлежавшем облисполкому, а еще ранее губернатору здании, представляющем историческую и архитектурную ценность. Однако это здание также, как в Туле и Москве, закрыто для посетителей милицейским кордоном с металлоискателем.

Вторым источником получения информации были документы, предоставленные НКО. Эти документы содержали как уставную и отчетную, так и рекламно-описательную информацию. Особенность методики их получения состояла в предъявлении указанной документации по первой просьбе. Обещания найти, скопировать, поднести завтра принимались с благодарностью, но твердо отвергались. Такой подход позволял фиксировать открытость НКО, их способность к формированию представлений о самих себе, а также готовность к публичности и сотрудничеству.

Третьим источником информации служили статьи в местных газетах. Их полные наборы покупались московской частью команды ежедневно в период всего срока пребывания в областном центре.

Последним и возможно наиболее интересным источником информации стали аудиозаписи командных дискуссий и обсуждений по итогам работы за день, которые делались постоянно минимум по два часа в день. Именно эти материалы служили основой промежуточных отчетов, готовившихся по итогам обследования в каждой области. Время записи в Калуге, Ярославле, Смоленске, Туле, Твери, Рязани и Москве - по 4 часа в каждом городе, а во Владимире - 6 часов. В итоге общий объем записанных на пленку обсуждений составил 35.25 часа. Представляется, что указанные аудиозаписи при более благоприятном стечении обстоятельств могли бы составить самостоятельный объект анализа и изучения. К сожалениию, эта работа требует массы времени и трудозатрат, связанных с необходимостью преобразования звукового ряда в письменный текст.

^ 1.4. Количество, принципы отбора и характеристики единиц наблюдения

Множественность единиц наблюдения закрепляла, а также контролировала и делала устойчивой и надежной информацию, получаемую из различных источников.

В табл. 1.1 показано, что было проинтервьюировано 110 представителей неправительственных организаций(у 10 из них взяты видеоинтервью). Их отбор проходил в четыре этапа.

^ Таблица 1.1: Виды и количество интервью в обследованных областях Центрального района


^ Источники информации


Калуга

Ярос-лавль

Смо-ленск

Тула


Тверь


Влади-

мир

Рязань

Мос-ков-ская

обл.

Всего


1) НКО

10

(2 видео)

13

(1видео)

13

16

(1видеo)

18

(3 видео)

18

(1 видео)

16

(2 видео)

6

110

(10 видео)

2) Клиенты

7

16

6

14

14

16

10

0

83

3) Бизнесс-

ассоциации


1


1


2


3


0


2


1


0


10

4) Представители

местного бизнеса


3


5


3


2


1


4


3


1


22

5) СМИ

2

3

3

2

4

4

4

1

23

6) Представите-

ли духовенства


1


4


3


3


2


5


3


1


22

7) Местное

население


36


40


40


36


32


26


46


16


272

8) Отраслевые

отделы

администрации


3


4

(1 видео)


2


3


2

(2 видео)


5

(1 видео)


2


6


27

(4 видео)

9) Кураторы

социальных

проблем




1

(видео)


1

(видео)


1


0


0


0


1


0


4

(2видео)

10) Муниципаль-

ный регистри-

рующий орган


1


1


1



отсутсвует


1


1


1


1


7

11) Областной

регистрирую-

щий орган

0

1

1

1

1

1

1

1

7



Всего


65


89


75


80


75


82


88


34

588

(16 видео)




Первым шагом было рассмотрение списка НКО, который предоставляли местные участники команды и/или члены организаций. Следующий шаг заключался в выборе тех НКО, которые в соответствии с регистрационным классификатором и видом деятельности соответствовали целям и задачам обследования. Например, НКО, зарегистрированные как политические партии и движения, религиозные организации, и те, чья деятельность направлена только на обслуживание своих членов, не обследовались.

Третий этап заключался в отборе НКО, имевших основной офис в областном центре (за исключением Московской области). Наконец, последний этап состоял в получении совета и консультаций у представителей местной части команды, а также у лидеров местных НКО. Они давали первичную информацию и характеризовали отобранные НКО. Последующее интервью проходило, как правило, с руководителем неправительственной организации или его заместителем.

Кроме того, было проинтервьюировано 83 клиента НКО. В большинстве случаев встреча проходила в офисах неправительственных организаций.

Взято 10 интервью у председателей местных бизнес-ассоциаций и 22 интервью непосредственно у представителей бизнеса. При этом продавцы киосков, равно как и представители бывших крупных государственных предприятий не включались в обследование. Среди частных предпринимателей выбирались те, кто сравнительно недавно (в течение последних 5-6 лет) открыл собственное дело.

С представителями средств массовой информации муниципального и областного уровней проведено 23 интервью. Среди интервьюируемых - редакторы, заместители редакторов газет, журналисты, пишущие о проблемах НКО, и радиокорреспонденты. Интересно, что в Ярославле местными журналистами было взято интервью у московской части команды.

Представители духовенства, относящиеся к разным религиозным конфессиям (среди них православие, протестантизм, христианские секты, ислам и иудаизм) дали 22 интервью.

Проинтервьюировано 272 “человека с улицы". При этом интервью, как правило, бралось в двух местах - центре города и на центральном рынке. Респонденты отбирались по полу и трем возрастным категориям (20-39 лет, 40-59 лет, 60 и выше). Благодаря этому в первичной информации исходно выделено шесть групп респондентов.

Среди представителей местных органов власти в общей сложности было проинтервьюировано 45 чел. Из них 4 - руководители областного ранга, курирующие социальную сферу; 27 - руководители различных департаментов социального обслуживания (по делам молодежи, образования, здравоохранения, труда и занятости, социальной защиты, пенсионного фонда и др.); 7 - работники областных управлений юстиции и 7 - работники муниципального уровня, занятые регистрацией неправительственных организаций.
^ 1.5. Природа и процесс интервьюирования

Все интервью проводились с глазу на глаз в офисах опрашиваемых. Только представители местного населения интервьюировались на улице. В ходе работ опрашивающие опирались на бланк руководства для интервьюера, который был подготовлен отдельно для каждой из 11-и наблюдаемых групп. Указанные руководства включали как однотипные, так и специальные вопросы направленного характера. Последние затрагивали какую-либо особую сторону или сферу деятельности, характерную для отдельных единиц и объектов наблюдения. Однотипные вопросы были связаны с основной тематикой обследования. В них фиксировались прежде всего понимание респондентом миссии неправительственных организаций в обществе и их роли в решении различных местных социальных проблем.

Интервьюерам рекомендовалось использовать руководство в качестве плана ведения беседы, а не как опросный лист, используемый для обработки информации. Такой подход позволял интервьюеру обсуждать свободно и всесторонне существо рассматриваемых вопросов с опрашиваемым.

В Калужской, Ярославской, Тверской, Тульской, Владимирской, Рязанской и Московской областях интервьюерами работали люди, представляющие собой в основном сотрудников или добровольцев НКО. В Смоленской области в качестве интервьюеров использовались лица, имевшие опыт проведения маркетинговых исследований. У этой категории людей, как выяснилось при первом же обсуждении, возникли трудности в анализе и интерпретации данных в ходе вечерней дискуссии. С целью восполнения этого пробела для участия в обсуждениях в Смоленске были приглашены руководители и активисты местных НКО.

Во всех областях достоверность, надежность и качество данных, собранных интервьюерами, было вполне удовлетворительно, что и позволило их использовать в дальнейшем анализе.

^ 2. Региональные особенности развития и деятельности НКО 2.1. Правовая регулятивная среда

В Калужской, Ярославской, Смоленской, Тульской и Тверской областях отсутствует местное законодательство, регулирующее деятельность НКО. В то же время во Владимирской, Рязанской и Московской областях такое законодательство существует. Например, во Владимирской области принято Постановление губернатора "О поддержке и расширении прав общественных организаций" (№ 432 от 9.07.97 г.; см. архив нашего обследования, том по Владимирской области). В Московской области по данному вопросу принято два закона: "Закон о регистрации... "(№ 4/78 от 17.01.96 г.) и " Закон о регистрационном сборе" (№ 10/115 от 25.12.96 г.), а также дополнения к последнему закону за № 6/116 от 15.01.97 г. (см. архив обследования, том по Московской области). Более того, Московская областная Дума приняла в первом чтении проект закона "О благотворительной деятельности на территории Московской области" (от 18.09.1996 г.)4.

Исполнительная власть в Смоленске, Туле, Твери и Московской области имеет меньше контактов с НКО и проявляет меньше интереса к установлению взаимоотношений с ними в отличии от местных органов власти в Калуге, Ярославле, Владимире и Рязани. Тем не менее со стороны департаментов, занимающихся социальными вопросами, практически во всех областях наблюдаются, хотя и разной интенсивности, контакты с НКО. Обычно наиболее продвинуты в этом плане департаменты по делам молодежи и социальной защите. Это объясняется главным образом наличием специального федерального законодательства о поддержке молодежи, инвалидов, ветеранов и других социально незащищенных групп. Например, федеральный закон РФ “О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений” (№ 98-Ф3 от 28.06.1995 г.); Указ Президента РФ “О мерах поддержки Российского общественного фонда инвалидов военной службы” (№ 517 от 10 .04.1997 г.) и др.

С другой стороны, отдельные департаменты в Тульской администрации, в противоположность Твери и Смоленску, имеют более тесные контакты с НКО, работающими в сфере семьи, женского движения и образования. В Ярославле наиболее тесные контакты с НКО имеют департаменты молодежи и здраво-охранения. Во Владимире сходная ситуация характерна для департаментов культуры и молодежи.

Одна из существенных особенностей, обнаруженных в Туле, Ярославле и Смоленске, но отсутствующая в Твери и Калуге, состоит в том, что отдельные сотрудники НКО, работая в местных органах власти, государственных или муниципальных учреждениях, фактически формируют особого рода формальные и неформальные связи между НКО и государственными или муниципальными структурами. В таких случаях, как правило, НКО размещаются в помещениях по месту основной работы лидера. Это открывает возможность для НКО рассчитывать на материальную поддержку и косвенно получать субсидии от местной власти, которая обычно, если и не поощряет, то и не запрещает подобного рода симбиозы и неформальные отношения. Поскольку основная задача органов власти состоит в реализации программ социального обслуживания через государственные (муниципальные) институты, то подобные неформальные взаимоотношения, с одной стороны, скрывают поддержку НКО со стороны государства, а с другой, обеспечивают реализацию социальных программ с меньшими затратами и издержками, что является чрезвычайно важным в условиях бюджетного дефицита.

Во всех областях местные органы власти предоставляют населению различные социальные услуги. Примером социальной программы местных органов власти может служить разработанная в Смоленске “Программа социальной поддержки малообеспеченных жителей города в 1997 г.” (№ 1673 от 31. 12. 96). Особенность названного документа состоит в том, что он фактически повторяет принятую в советскую эпоху модель планирования сверху. Другими словами, местные органы власти самостоятельно определяют круг проблем без участия населения и структур третьего сектора, полагая, что сами несут ответственность и компетентны в сфере решения социальных проблем.

В Калуге, Ярославле, Владимире и Рязани местные власти имеют более тесные связи с НКО старого типа (сохранившихся с советских времен или возникших во время перестройки), одновременно идет поиск контактов и путей сотрудничества с вновь созданными НКО. В Твери, Туле, Смоленске и Московской области контакты местных властей с вновь созданными НКО более ограничены. Но и здесь в качестве положительных примеров можно привести Тверской Гуманитарный Институт, который сотрудничает как с областной, так и с городской администрацией на контрактной основе и МОСИНФОНД. В Тульской и Смоленской областях нам не удалось встретить НКО, работавшие по контракту с местными органами власти. Иначе, государственная поддержка НКО в виде контрактов, грантов или поиска спонсоров в лучшем случае является минимальной, а в худшем и вовсе отсутствует. Вместе с тем именно Тульская область служит базой деятельности всероссийской неправительственной организации “Мир без насилия”, которая на свои, хотя и редкие, но массовые мероприятия находит поддержку и средства у правительств трех соседних областей: Калужской, Московской и Тульской.

В Смоленской, Тульской, Владимирской, Рязанской и Московской областях мы не увидели организационной структуры, выступающей в качестве посредника в отношениях между правительством и НКО. В Калуге такого рода структурами являются областная и городская Общественные палаты, в Ярославле - Губернское собрание, в Твери - Консультационный совет при губернаторе. Эти структуры оказывают помощь в обмене информацией и способствуют координации действий между местной властью и НКО. Один из Смоленских чиновников высказал мысль о том, что если бы подобная структура существовала у них в области, то она могла бы выполнить только функцию клуба государсвенных чиновников и народных избранников.

Схема 2.1 показывает, что на местах существует несколько учреждений по регистрации НКО. Во-первых, это областное управление юстиции, расположенное в каждом региональном центре. Оно регистрирует НКО, действующие на основе законов “Об общественном объединении” и “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях” на областном уровне. Как правило, это общественные организации, общественные движения и фонды.

^ Схема 2.1: Органы регистрации НКО





Другая часть органов регистрации отнесена к компетенции муниципальных органов. Оперирующие здесь структуры имеют различные названия. Например, Отдел по регистрации НКО в Смоленске и Владимире, Отдел по регистации и экспертизе в Калуге, Отдел по регистрации и лицензированию в Ярославле и Регистрационная палата в Твери и Рязани.

В Московской области на местах работают территориальные агентства областной регистрационной палаты, которые и регистрируют НКО. Этот порядок установлен в соответствии с упоминавшимся выше законом Московской области за № 4/78 от 17.01.96 г.. Местные территориальные агентства регистрируют также и структуры малого бизнеса. В Тульском муниципалитете пока еще нет специального органа, в ведение которого бы входила регистрация НКО, именно поэтому их там меньше, чем в других областных центрах.

Представители органов регистрации во всех областях указали на сходные проблемы и трудности. По их оценке, значительная часть НКО регистрируется с целями, заведомо далекими от уставных. Низкий уровень правовой и гражданской культуры населения, а также желание уйти от жесткого налогообложения, действующего в предпринимательской сфере - основные причины появления таких НКО.

На момент регистрации у значительной части НКО отсутствуют персонал, финансовые и материальные ресурсы, необходимые для выполнения уставных целей.

Опыт показывает, что существуют противоречия между положениями федерального законодательства, регулирующего порядок функционирования НКО и повседневной практикой их регистрации и последующей деятельности. Отсутствие закона о государственной регистрации юридических лиц, который должен установить единообразие и стандарт в рассматриваемой сфере, и на который имеется отсылка в законе “О некоммерческих организациях” (Ст. 16, п. 4; см.: Некоммерческие организации в России, Москва: “ДИС”, 1997, С. 95), ставит местные органы в довольно затруднительное положение.

Другие противоречия, отмеченные представителями регистрирующих органов, следующие:

1. В соответствии с ГК РФ фонды могут быть закрыты только через судебное решение (Гражданский Кодекс Российской Федерации, Гл. 4, Ст. 119, п. 2, там же, С. 79). Однако, не существует юридического прецедента в данной сфере. Поэтому практика пошла по пути перерегистрации фондов в другие организационно-правовые формы. Кроме того, повсеместно имеется много благотворительных фондов, которые, числясь по реестру, фактически уже давно не работают.

2. Трудности регистрации организационно-правовых форм НКО на муни-ципальном уровне, как правило, при взаимном согласии сторон ведут к решению данного вопроса на уровне областного управления юстиции. При этом самый распространенный выход - регистрация общественной организации. Результат - рост числа общественных организаций, учредители которых исходно имели совершенно другие замыслы.

3. Существует заметная диспропорция в выборе организационно-правовых форм НКО, предоставляемым законодательством, и практикой регистрации. Большинство НКО регистрируются как общественные организации, учреждения, фонды и ассоциации. Такие организационно-правовые формы как некоммерческое партнерство, некоммерческая автономная организация, регистрируются довольно редко. По всей видимости здесь действуют два встречных процесса. Один из них опять же связан со слабой правовой культурой и использованием в регистрационном процессе посредниками, заполнившими рынок соответствующих услуг, прототипов уставов. Другой имеет более глубокие причины и связан с тем, что при регистрации общественной организации практически не встают вопросы собственности, тогда как, например, некоммерческое партнерство предполагает наличие таких отношений.

4. При создании учреждений существующее законодательство предполагает наличие только одного собственника-учредителя. Проблема возникает в том случае, когда несколько организаций хотят создать учреждение. В этом случае закон не предусматривает долевую собственность учредителей. Одновременно и самому учреждению в соответствии с действующим законодательством имущество учредителя-собственника может принадлежать только на правах хозяйственного ведения или оперативного управления (ГК РФ, Ст. 120, Ст. 295-296).

5. Существуют такие типы НКО, где грань между некоммерческой и коммерческой сферами весьма расплывчата. Одной из таких форм НКО является хозяйственная ассоциация.

6. Согласно законодательству общественные организации и общественные движения должны сдавать ежегодные отчеты в управление юстиции. Последнее, однако, не имеет никаких материальных рычагов воздействия на НКО, не выполняющих данную обязанность5. К сожалению, в самих НКО необходимость подобной отчетности рассматривают как бюрократический рецидив, а не как меру, повышающую уровень их открытости и публичности, надежности и устойчивости.

Общая картина регулятивной среды НКО представлена на схеме 2.2. В третьем секторе существует достаточно большое число инструментов регулирования деятельности НКО. Один из них - законодательство (например, гражданский кодекс, общее и специальное законодательство). Вторая группа таких инструментов - приказы, постановления и решения как внутри НКО, так и местных органов власти. Третий тип - морально-этическ