Реферат: Концептуальні основи місцевого оподаткування теоретичні засади місцевого оподаткування

Розділ 1

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО ОПОДАТКУВАННЯ


1.1. Теоретичні засади місцевого оподаткування


Місцеве оподаткування властиве для практично всіх територіальних утворень, тому його варто досліджувати як невід’ємний складовий елемент економічної культури людства. Парадоксально, але автори численних публікацій із податкових фінансів минулого та сучасності питанням теорії локальних1 податкових платежів приділяли недостатньо уваги. Ключові проблеми справляння місцевих податків і зборів завжди були тісно переплетені з концептуальним основами загальнодержавного оподаткування, тому перші не розглядалися без других. Це, безперечно, потребує звернення уваги на теоретичні підвалини місцевого оподаткування, оскільки воно двояко впливає на економічний і соціальний розвиток територіальних громад, будучи невіддільним компонентом їх співіснування й одним із джерел забезпечення суспільних послуг на локальному рівні. Таким чином, можна стверджувати, що конструювання фундаментальної науково-теоретичної бази про місцеві податки та збори є відображенням оптимальної симетрії побудови ринкових відносин і демократичних перетворень у громадянському суспільстві.

Наукова полеміка у сфері місцевого оподаткування зародилася, безперечно, не в абсолютному вакуумі знань. Протягом тисячоліть уявлення про сутність локальних податкових платежів, їх місце та роль у податковій системі держави кардинально змінювалися. Автентичне походження самої ідеї податку тісно пов’язане з примусом (як механічним, так і психологічним), тобто позбавленням громадян доходу або права власності на користь уряду. Тому достатньо тривалий проміжок часу податкові платежі вважали великим злом; до них доводилося привертати увагу тимчасово, за наявності особливих умов або коли альтернативних способів покриття видатків не було. Зокрема, на початку ХІХ ст. проф. Бернського університету (Швейцарія) Карл-Людвіг Галлер (1768–1854 рр.), який у своїх наукових доробках не визнавав існування податків, критично підкреслив, що саме пан має годувати слуг, а не слуги пана. Чимало інших корифеїв фінансової науки того часу заявляли про конфронтацію податкових платежів із Вырезано

^ Для приобретения полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте www.mydisser.com



Фіскальні інструменти кориґування доходів і витрат бюджету були вперше теоретично узагальнені в теорії обміну. Зокрема, піонери її ідеї – англійський державний діяч Томас Гоббс (1588–1671 рр.) та французький мислитель Оноре Габріель Рікетті Мірабо (1749–1791 рр.) концептуально визначили сутність податків як результат договору між населенням і державою, відповідно до якого піддані вносять останній грошові кошти за підтримку правопорядку й інші суспільно значимі послуги. При цьому ніхто не може відмовитися як від їх сплати, так і від користування тими благами, що надає держава. Натомість такий обмін вигідний, оскільки уряд дешевше і краще охороняє громадян, ніж якби кожний із них робив це самостійно. Іншими словами, податкові платежі служать своєрідною “ціною” суспільства за злагоду та мир.

Органічним продовженням попередньої концепції стала атомістична теорія, яка зародилася в епоху Просвітництва (XVII–XVIII ст.). Зокрема, у ній маршал Франції Себаст’єн ле Претр де Вобан (1633–1707 рр.) і французький письменник, правознавець та філософ Шарль Луї Монтеск’є (1689–1755 рр.) розглядали податки як плату, що вносить суспільство за охорону їх особистої або майнової безпеки. Насправді ж ніякого зв’язку між сплатою податкових платежів й отримуваною від держави вигодою нема. Адже, з одного боку, в даному контексті фактично відсутня будь-яка сутність добровільної згоди, що має місце у випадку купівлі-продажу товарів. Утім, з іншого – вочевидь нереально провести паралель між сумою сплачених податків і тією користю, яку платники податків отримують від діяльності або бездіяльності уряду.

Прикладом побудови засадничих постулатів оподаткування є численні наукові доробки англійських економістів Адама Сміта (1723–1790 рр.) і Давида Рікардо (1772–1823 рр.). Так, наукова полеміка британських учених-класиків кінця XVIІI – початку XIX ст. була сконцентрована на економічній природі податків як одного з видів доходів бюджету, що мають покривати витрати на забезпечення суспільних послуг. При цьому будь-яку іншу роль (наприклад, регулювання економіки) їм принципово не відводили, тому мито та збори навіть не розглядали як податкові платежі. Ґрунтовне вивчення багатогранної творчості ортодоксів податкових фінансів дає змогу виокремити базову домінанту еквівалентності оподаткування, яка демонструє схожість із тезою про добровільність сплати податків західноєвропейського мислителя гуманістичного напрямку Т. Гоббса.

Наприкінці XIX ст. у своїх нормативно-податкових максимах один із лідерів італійського лібералізму Франческо Саверіо Нітті (1868–1953 рр.) виокремлював поняття “суспільно неподільних послуг”, платою за які є податки. У даному випадку він виводив суто концептуальну дефініцію податкового платежу – тієї частини багатства, яку громадяни віддають державі для задоволення колективних потреб (інакше кажучи, на відміну від індивідуальних, є різноманітні суспільні послуги, що можуть бути забезпечені тільки шляхом сплати податків). Вважаємо за доцільне наголосити, що ця теорія об’єктивно відображала реалії тієї епохи, які були обумовлені різким зростанням бюджетних витрат і необхідністю теоретичного обґрунтування збільшення податкового навантаження.

Найтотожнішою до фіскального обміну “послуги – оплата” на прийнятих для суспільства і близьких до загальної згоди засадах є концепція справедливості оподаткування, відповідно до якої податкове навантаження має визначатися певним ступенем еквівалентності сплачених податкових платежів окремими громадянами зі зустрічними послугами з боку держави або органів місцевого самоврядування. Зокрема, одним із перших це відзначив шведський учений-економіст Кнут Вікселль (1851–1926 рр.) у монографії „Дослідження з теорії фінансів” (1896 р.). На його думку, інституційна симетрія, за якої користувачів суспільних послуг, носіїв рішень і платників податків урівнюють [9, c. 204], та принцип одностайності в прийнятті політичних рішень мають запобігати виникненню ситуації, коли громадяни сплачують більше, ніж повинні зробити це насправді. Наприкінці ХХ ст. проф. Берлінського Гумбольдт-університету (Німеччина) Шарль Бланкарт й американський економіст Джеймс М. Б’юкенен надали цій ідеї сучасного бачення в теорії суспільного вибору.

Проте зазначені теоретичні положення піддали нищівній критиці російські дослідники податкових фінансів, особливо проф. Василь Олександрович Лебедєв (1833–1909 рр.), який у книзі „Місцеві податки. Досвід дослідження теорії і практики місцевого оподаткування” (1886 р.) писав, що порівнювати послуги з оплатою можна тоді, коли вартість послуг наближається до суми зібраних податків; ця вимога загальна для як державного, так і місцевого господарства [79, с. 66]. Таким чином, принцип “послуги – оплата” не може бути покладений тільки в основу місцевого оподаткування, адже певним чином пов’язаний із функціональними механізмами справляння загальнодержавних податкових платежів.

Всеосяжна руйнація вітчизняних податкових традицій, які передбачали помірність і доцільність оподаткування, розпочалася наприкінці ХІХ – у першій половині XX ст. Відтак чимало вчених-економістів даний період часу ототожнювали з атиповим занепадом науково-теоретичних розробок у сфері місцевого оподаткування. Наприклад, проф. Михайло Ізидорович Фрідман
(1875–1921 рр.) у передмові до книги „Етюди з теорії оподаткування” (1908 р.) американського науковця Едвіна Селігмана (1861–1939 рр.) і французького вченого-економіста Рене Стурма (1837–1917 рр.) переконливо акцентував увагу на тому, що фінансова наука небагата ориґінальними працями, особливо в області теорії оподаткування [149, c. 3]. Доцільно наголосити на хибності останньої тези, адже саме в цю епоху був закладений всебічний базис наукового вчення про локальні податкові платежі (зокрема, у додатку Б подано перелік основних робіт українських і російських дослідників місцевого оподаткування протягом
ХІХ–ХХ ст.).

Слід відзначити, що фінансові праці першої половини XІX ст. були системно спрямовані на історичну тематику. Взагалі, історія фінансів того часу представлена набагато краще та повніше, ніж теорія місцевого оподаткування. Скажімо, до ранніх робіт можна віднести наукові доробки директора канцелярії міністерства фінансів Росії Юлія Андрійовича Гагемейстера (1806–1878 рр.) „Дослідження фінансів стародавньої Росії” (1833 р.), державного діяча Дмитра Андрійовича Толстого (1823–1889 рр.) „Історія фінансових установ Росії” (1848 р.), проф. фінансового права Євграфа Григоровича Осокіна (1819–1880 рр.) „Внутрішні митні збори в Росії” (1850 р.) і „Декілька спірних питань про історію російських фінансів” (1855 р.). Значну роль у становленні фундаментальних засад місцевого оподаткування минулого відіграли бібліографічні джерела проф. Харківського університету Михайла Мартиновича Алексєєнка (1847–1917 рр.), російського акад. Володимира Павловича Безобразова (1828–1889 рр.), проф. Санкт-Петербурзького університету Андрія Олексійовича Ісаєва (1851–1924 рр.) та їх послідовників.

Таким чином, на початку минулого століття у фінансовій науці сформувалася дорадянська школа, підґрунтям якої стали течії загальносвітової фінансової думки, у т. ч. теорія місцевого оподаткування. Тому науково правильно виокремити в історії економічних вчень російський напрям податкових фінансів. Наприклад, у цей проміжок часу акад. Іван Іванович Янжул
(1846–1914 рр.) у книзі „Основні початки фінансової науки” (1904 р.) виклав власне бачення економічної сутності податку, яке й сьогодні не втратило актуальності. Зокрема, під ним він розумів такі однобічні економічні пожертвування, які держава або інші суспільні групи стягують леґальним шляхом і законним способом для задоволення суспільно необхідних потреб [192, с. 196]. Із точки зору російського науковця, фіскальні амбіції органів місцевого самоврядування мають не вступати в конфронтацію з податкоспроможністю населення, не знижуючи їх життєвого рівня та не зменшуючи можливості розширеного відтворення.

Зазначимо, що в цей самий час інтенсивно розвивалася теорія місцевого оподаткування у фундаментальних працях радянських дослідників податкових фінансів – Павла Петровича Гензеля (1887–1949 рр.), Михайла Васильовича Іславіна (1864–1942 рр.) і Володимира Миколайовича Твердохлєбова
(1876–1954 рр.). На думку останнього, механізм справляння локальних податкових платежів слід будувати на комбінації різного роду прибуткових і реальних податків. При цьому перші з них належить справляти на кшталт обмежених законодавчими актами надбавок, а решту – надавати органам місцевого самоврядування в самостійній формі, оскільки це дасть змогу пристосувати податки до різноманітних особливостей економічного та соціального життя реґіонів. Наперекір об’єктивним запереченням вітчизняних учених-економістів першої половини ХХ ст., які вказували на нерівномірність реального оподаткування, достатню мобільність бази оподаткування та високу вартість податкового адміністрування, передача на локальний рівень реальних податкових платежів значною мірою виправдовувала надії того часу, тому, в принципі, доцільна.

Вырезано

Для приобретения полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте www.mydisser.com


У науковій полеміці зарубіжні науковці неодноразово вказували на те, що без широкого застосування спеціального оподаткування були б нереальними швидке зростання американських міст, а також вражаючий розвиток їх благоустрою. У деяких штатах спеціальні збори на локальне впорядкування стягували добровільно, а іноді – у примусовому порядку з відстроченням на кілька років. Відтак граничні розміри їх ставок були диференційованими. За аналітичними підрахунками, справляння даних платежів зазвичай покладали на власників прилеглих ділянок: 100% муніципальних витрат на прокладення нових вулиць; 90% – на благоустрій тротуарів; 60% – на замощення тротуарів; 50% – на проведення освітлення вулиць [19]. У тому чи іншому вигляді (наприклад, за прибирання сміття або очищення димарів) спеціальні збори стягували у великих містах майже всіх капіталістичних країн світу. І хоча за економічною сутністю вони були схожими на загальнодержавні податкові платежі, повноваження щодо їх адміністрування здебільшого передавали на локальний рівень.

Окрім перерахованих місцевих податків і зборів, у селах могли впроваджувати податкові платежі у формі самооподаткування, які стягували за різних обставин і нерідко були курйозними. Так, поряд із податком з вечірок, справляли збір із неодружених, оподатковували небіжчиків і т. п. У книзі „Низовий бюджет і громадське господарство села” (1929 р.) відзначено, що в сільських населених пунктах “податкотворчість” була розвинута достатньо інтенсивно, а при впровадженні платежів із самооподаткування органи місцевого самоврядування проявляли велику винахідливість і різні хитрощі [103, c. 84]. Слід також наголосити на масовості та різноманітності даних платежів, які справляли на мешканців сільських населених пунктів значне податкове навантаження. Тому основними завданнями органів державної влади було обмежити неґативні риси їх впровадження, а також спрямувати процес самооподаткування в законне русло.

У низці з вказаною систематикою місцевого оподаткування є чимало інших, різнобарвніших інтерпретацій. Для прикладу, проф. Колумбійського університету (США) Е. Селігман розрізняв п’ять схем: розкладальну, надбавки, роздільні джерела, відрахування та державні субсидії. Приват-доцент Санкт-Петербурзького університету (Росія) М. О. Сірінов поділяв власні доходи місцевих бюджетів на повне розділення і змішану систему, а субсидії та відрахування об’єднував у єдиний механізм. Російський державний діяч М. І. Іславін виокремлював наступні підтипи місцевого оподаткування: англійський (цільове оподаткування, яке склалося історично), французький (штучно побудоване оподаткування, яке вирізнялося державним централізмом), прусський (розмежування дохідних джерел при комунально-фінансовій незалежності). Цікаву конфіґурацію інституту місцевих податків і зборів будував радянський учений-економіст Д. В. Данілов, акцентуючи увагу на чотирьох її елементах, а саме: відрахуваннях від загальнодержавних податків, надбавках до них, самостійних локальних податкових платежах і доходах від ренти з міської землі.

Звертає на себе увагу той факт, що теорія оподаткування не має в розпорядженні загальноприйнятих визначень понять “податок” та “місцеві податки і збори”, що є свідченням недостатнього вивчення цих економічних явищ. Відсутність одностайної точки зору можна пояснити серйозними теоретичними прогалинами в наукових доробках дослідників податкових фінансів минулого та сучасності. Поміж цим, наявність таких дефініцій істотно допомогла б утвердити роль і значення податкових платежів у процесі суспільного відтворення та полегшити наукові розвідки в цій сфері. За словами російського науковця В. М. Пушкарьової, знання генезису категорії “податок” в історії фінансової науки дасть змогу відмовитися від стереотипів у фінансовій науці, осмислити нагромаджений зарубіжний та вітчизняний досвід, зробити результативними дослідження про природу податку і принципи оподаткування [145, c. 33]. Тому ефективне розв’язання наболілих проблем теорії та практики оподаткування потребує напрацювання якісного рівня категорійно-понятійного апарату.

Безсумнівно, податок є одним із основних понять фінансової науки. Складність розуміння його сутності обумовлена тим, що це одночасно економічне, господарське та правове явище суспільного життя. У багатьох випадках як теоретики, так і практики-фінансисти не можуть пояснити економічний зміст податку за допомогою тих методів, які мають у розпорядженні. Тому, досліджуючи категоріальність даного поняття, вони зазнають значних труднощів у його трактуванні саме як економічної категорії. Невипадково в численних працях зарубіжних та вітчизняних науковців є низка дефініцій, частину з яких узагальнено у додатку В. Наведені визначення свідчать про те, що автори переважно одностайні в розумінні сутності податку: по-перше, однотипність проявляється у безперечному стягненні до бюджету як економічної основи держави; по-друге, згадані визначення говорять про те, що справляння податкових платежів не залежить від суспільного устрою в країні; по-третє, переважна більшість атрибутів податку мають, насамперед, правове значення.

Загалом же, на думку вітчизняного науковця В. В. Буряковського, поняття “податок” використовують в економічних, філософських і правових джерелах для позначення обов’язкових платежів, впроваджених вищими органами державної виконавчої влади, які фізичні та юридичні особи сплачують до бюджету в розмірах і терміни, передбачені законом [13, c. 4]. У семантичному аспекті це означає, що податок належить до будь-якого платежу, який надходить до того чи іншого бюджету. Це трактування не є переконливим навіть тому, що не всі податкові платежі можуть бути віднесені до категорії податків. Якщо ж трактувати сутність податку в демократичній державі, то він є добровільними внеском у інтересах громадян-виборців, а за формою прояву (через сферу публічно-правового регулювання) – незалежним від бажання індивідів одностороннім, безвідплатним і безеквівалентним платежем. Із точки зору проф. В. Л. Андрущенка, податок у суспільстві сучасного типу – ані чисто добровільний, ані суто обов’язковий платіж [3, c. 43]. Відтак, його природа є неоднорідною, відображаючи, з одного боку, суперечливі імперативи антифіскальної поведінки населення, а з іншого – рівень правової свідомості громадянського суспільства.

Слід відзначити, що для місцевих податків і зборів характерні здебільшого ті самі принципи побудови, що й для загальнодержавних податкових платежів, проте вони мають деякі особливості. Зокрема, розмежування в теорії оподаткування понять “податок” та “місцеві податки і збори” відображено
в табл. 1.2.

^ Таблиця 1.2

Розмежування понять “податок” і “місцеві податки та збори”

Ознаки

Податок

Місцеві податки і збори

1

2

3





































Примітка. Побудовано на основі [57, с. 25].

Найтиповіші тлумачення поняття “місцеві податки і збори” в інтерпретації зарубіжних та вітчизняних учених-економістів узагальнено в додатку Д. Звертає на себе увагу той факт, що практично жодна із згаданих дефініцій не адекватна як вимогам бюджетно-податкового законодавства, так і траєкторії розвитку тих демократичних перетворень, які сьогодні відбуваються в нашій державі.

Логічно припустити, що місцеві податки та збори є специфічною формою суспільно-економічних відносин на локальному рівні. На відміну від загальнодержавних аналогів, вони незначні за обсягом надходжень до місцевих бюджетів платежами. Згідно з іншими переконаннями, місцеві податки та збори справляють за будь-які надані блага або дії органів місцевого самоврядування, які можуть бути інтерпретовані як “плата за послуги”. Вважаємо за доцільне наголосити, що наукова полеміка навколо цього питання була сконцентрована ще на початку минулого століття в низці фундаментальних робіт радянських теоретиків податкових фінансів. Зокрема, М. О. Сірінов у книзі „Місцеві фінанси” (1926 р.) до особливостей місцевих податків і зборів відніс їх тісну “прив’язку” до певної місцевості, а також здатність бути технічно використаними в локальному масштабі [151, c. 79]. Відтак в ідеальному варіанті під місцевими податками та зборами слід розуміти податкові платежі, які впроваджують тільки за ініціативою виборних (представницьких) органів місцевого самоврядування, ці ж органи визначають їх основні елементи (зокрема, базу оподаткування, граничні розміри податкових ставок, порядок обчислення та сплати, напрямки використання) і здійснюють адміністрування.

Доволі праґматично до тлумачення місцевих податків і зборів підійшов проф. Торонтського університету (Канада) Річард Берд, котрий охарактеризував їх як податкові платежі, що впроваджують органи місцевого самоврядування та підлягають зарахуванню до місцевих бюджетів [194, c. 59]. У схожому контексті проф. Хорст Ціммерман додав ще одну критеріальну ознаку – локальні податкові платежі, які впроваджують і скасовують органи місцевого самоврядування в тому розумінні, що останні мають право податкової ініціативи на території свого муніципалітету [182, c. 158]. Тому, зважаючи як на рівень демократичної свідомості населення, так і на морально-етичні імперативи поведінки громадянського суспільства, законодавчо закріпленими повноваженнями щодо впровадження локальних податкових платежів органи місцевого самоврядування мають користуватися дуже обачно. У протилежному випадку високе податкове навантаження може стати не тільки об’єктивною перешкодою для розвитку підприємницької ініціативи, а й навіть призвести до зниження рівня життя.

На наш погляд, місцеві податки і збори необхідно розглядати як своєрідну плату за вигоди, що забезпечують органи місцевого самоврядування. Таке трактування їх сутності тісно пов’язане з реаліями практики “голосування ногами” (тобто мотивацією переїзду до тієї чи іншої юрисдикції), унаслідок чого відбувається раціональний перерозподіл суспільних послуг на локальному рівні. Поміж цим, місцеві податки та збори є одними з найважливіших інститутів2 у системі місцевих фінансів нашої держави. Зокрема, під інститутом місцевих податків і зборів ми розуміємо законодавчо закріплену групу правових норм, що реґламентує порядок впровадження податкових платежів (міськими, селищними та сільськими радами), механізм їх справляння (у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць) і зарахування до місцевих бюджетів для виконання повноважень у межах власної компетенції органів місцевого самоврядування [130, с. 426]. Інакше кажучи, це універсальна і, разом із тим, вихідна категорія, яка виражає критеріальні властивості місцевих фінансів. Цілком очевидно, що саме в умовах демократичних перетворень податкова форма має стати домінуючою у загальній сфері фіскальних взаємин.

Таким чином, вчення про місцеве оподаткування як специфічну форму суспільно-економічних відносин, пов’язану з порядком впровадження за ініціативи представницьких органів місцевого самоврядування, механізмом справляння і зарахування місцевих податків та зборів до місцевих бюджетів, є самостійною галуззю фінансової науки з властивою тільки їй, чітко вираженою теорією, яка проґресивно формувалася протягом кількох останніх сторіч. Його становлення, розвиток, пошук фундаментальних ідей і прикладні дослідження учених-економістів є об’єктивною закономірністю, пов’язаною з процесами фінансової децентралізації та деконцентрації державної влади, формуванням системи незалежних місцевих фінансів.


^ 1.2 Фінансове забезпечення місцевого самоврядування як передумова демократичних трансформацій


Наближення України до європейської спільноти, реорганізація її адміністративно-територіального устрою, посилення ролі інститутів публічної влади та громадянського суспільства потребують наявності політично стійкого і фінансово незалежного місцевого самоврядування, яке на локальному рівні є органічним поєднанням форм представницької та безпосередньої демократії. За цих обставин ключовим чинником у налагодженні економічного та соціального життя в реґіонах має стати ефективне формування системи місцевих фінансів, здатної перетворити територіальні громади із дотаційних на суб’єкти, які зможуть самостійно забезпечити суспільний добробут їх мешканців. У цьому контексті показовий приклад розвинутих країн світу, де муніципальні утворення, що опираються на власні фінансові ресурси, є стабілізатором суспільно-політичного ладу в державі. Тому достатнє фінансове забезпечення місцевого самоврядування є найбільш праґматичним кроком на шляху до матеріалізації конституційних гарантій суверенітету, побудови гнучкої демократичної системи влади, комплексної реалізації державної податкової політики.

Проблеми забезпечення фінансовими ресурсами різноманітних потреб місцевого самоврядування постійно привертають увагу вчених, економістів-практиків, політиків і громадськості. Дослідження яскраво свідчать, що практична діяльність у цій сфері не завжди сприяє позитивному вирішенню тих чи інших економічних та соціальних питань. Адже є чимало прогалин і суперечностей у нормативно-правовому полі, нема критеріальних вимог до вирівнювання структури доходів та видатків місцевих бюджетів, триває практика адміністративного втручання в роботу податкового апарату держави. І хоча кожен без винятку уряд молодої української держави відносив проблеми фінансового забезпечення місцевого самоврядування до найпріоритетніших напрямків своїх функціональних повноважень, насправді їм рідко коли приділяли належну увагу. Зважаючи на історичний досвід становлення та національні традиції функціонування, територіальні громади сьогодні перебувають на зародковому етапі пошуку оптимальної симетрії їх співіснування.

Реальний стан фінансування видатків органів місцевого самоврядування на виконання функцій і завдань у межах власної компетенції, а також реалізації делеґованих (доручених) центральною владою повноважень є надзвичайно складним, а нинішню структуру наповнення місцевих бюджетів у нашій державі не можна вважати досконалою. Зокрема, аналіз статистичних даних підтверджує, що найбільша питома вага належить надходженням від загальнодержавних податкових платежів, які фактично не пов’язані з власною діяльністю територіальних громад. Натомість частка місцевих податків і зборів у структурі доходів місцевих бюджетів – у межах 1–2%. Це неабиякою мірою суперечить принципам формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, задекларованих в Європейській хартії місцевого самоврядування (1985 р.). Тому видається логічним, а відтак цілком відповідатиме згаданій домінанті той факт, що основою фінансової бази місцевого самоврядування мають бути надходження з власних джерел. Тільки за цієї передумови їх функціонування відповідатиме демократичним механізмам ринкової економіки.

Перш ніж перейти до з’ясування питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування, належить дослідити його економічну сутність, а також визначити ті принципи побудови, які відповідають демократичним трансформаціям в українському суспільстві. Зокрема, не слід ідентифікувати зміст поняття “фінансове забезпечення місцевого самоврядування” з будь-якими іншим його аналогом. Адже коли йдеться про фінансове забезпечення, то аж ніяк не маємо на увазі утримання територіальних громад, оскільки це суперечить самій ідеї їх існування. Тому, як зазначила вітчизняний науковець Г. П. Антоньєва, це поняття необхідно розглядати як систему фінансування органами місцевого самоврядування завдань у процесі розподілу функцій і сфер відповідальності між центральними органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування [5, с. 220]. На нашу думку, визначення “фінансове забезпечення місцевого самоврядування” потрібно ототожнювати зі створенням найзручніших умов для життєдіяльності мешканців територіальних громад, які сприяють нормальному протіканню економічних процесів на локальному рівні, підтриманню стабільного функціонування та розвитку соціальної сфери, її об’єктів й інфраструктури.

Основоположні принципи формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування концептуально окреслені в ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування (див. рис. 1.4). Приймаючи їх, кожна держава бере зобов’язання забезпечити умови для достатнього фінансування власних і делеґованих повноважень органів місцевого самоврядування. На жаль, більшість із них в Україні виявляються декларативними та рекомендаційними, оскільки їх не завжди дотримуються на практиці.



Рис. 1.4. Принципи формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

Примітка. Побудовано на основі [45].

При формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування в низці зарубіжних країн перевагу надають принципам бюджетної еквівалентності й національної солідарності. В основі першого з них – ідея податкової справедливості, яка безпосередньо стосується платників місцевих податків і зборів. Відповідно до цього принципу фінансові ресурси на локальному рівні мають відповідати тому податковому навантаженню, яке несуть мешканці територіальних громад, а можливості отримання ними суспільно значимих благ і послуг повинні зростати відповідно до збільшення обсягу податкових надходжень. В основі другого принципу можна простежити не тільки абстрактні міркування щодо національної солідарності, а й інші арґументи, згідно з якими держава повинна вирівнювати фінансові можливості депресивних реґіонів [39]. Із одного боку, вона зобов’язана ґарантувати надання населенню суспільних послуг, щоправда, з іншого – низький рівень економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць може призвести до неефективного переміщення капіталу, трудових ресурсів, виробничих факторів і т. п.

Чимало вітчизняних науковців як у процесі фінансового забезпечення місцевого самоврядування, так і при реформуванні міжбюджетних відносин виокремлюють принцип субсидійності. Його сутність полягає в наближенні до безпосереднього споживача тих суспільних послуг, які надають мешканцям територіальних громад при розмежуванні видатків між різними ланками бюджетної системи. Реалізація цього принципу в Україні стане можливою тільки за умови встановлення механізму, за якого окремі видатки зберігатимуть за органами місцевого самоврядування в разі їх оперативного виконання. Тобто, його впровадження на практиці передбачатиме здійснення низки заходів у сфері деконцентрації державної влади з тим, щоб наділити органи місцевого самоврядування необхідними важелями впливу, які забезпечать спроможність реґіонів до розвитку. Відтак встановлення рівноваги між обсягом наданих повноважень (зокрема, щодо здійснення видатків) і масштабами отримуваних фінансових ресурсів може стати запорукою ефективного виконання територіальними громадами покладених на них функцій. Остання теза дає змогу твердити про забезпечення міжнародно-правових ґарантій фінансової незалежності місцевого самоврядування.

Із нашої точки зору, вирішальним при формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування має бути принцип фінансової децентралізації, який зводиться до делеґування частини компетенцій і відповідальності від центральних органів державного управління на користь органів місцевого самоврядування. Іншими словами, його зміст проявляється у спроможності останніх незалежно від інших вирішувати, яким способом надавати ті чи інші суспільно значимі блага та послуги, впроваджувати місцеві податки і збори, розміщувати довготермінові обліґаційні позики, отримувати банківські кредити та запускати вексельні програми з метою фінансування інвестиційних проектів. Власне, рівень фінансової децентралізації визначає роль і значення місцевого самоврядування як інституту публічної влади та громадянського суспільства. У разі встановлення жорстких бюджетних обмежень ключовим наслідком розширення фінансової незалежності місцевого самоврядування має стати підвищення ефективності механізму надання суспільних послуг. Інші гіпотези на користь фінансової децентралізації полягають у можливості стимулювання та розвитку інновацій, зростанні конкурентоспроможності держави тощо.

Таким чином, складовими елементами функціонування органів місцевого самоврядування в країнах із демократичними орієнтирами розвитку суспільства є правова компетенція, леґітимність і достатні фінансові ресурси [175]. Тобто, вони повинні, по-перше, мати беззаперечне право на введення в дію законодавчих актів (критеріями правової компетенції, при цьому є чітке нормативно-правове поле, його обґрунтоване та справедливе застосування), по-друге, сприйматись як провідний інститут для забезпечення загальновизнаних суспільством норм і цінностей (критеріями леґітимності в даному випадку є те, що оцінка власної діяльності органів місцевого самоврядування повинна збігатися з оцінками тих, на кого її спрямовують), по-третє, мати змогу нагромаджувати кошти зі своїх джерел для забезпечення суспільного добробуту на локальному рівні. Сутність останнього критерію полягає в збалансуванні оптимальним чином дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів для виконання органами місцевого самоврядування власних і делеґованих повноважень. Однак цих теоретичних положень не завжди дотримуються на практиці, тому дефіцитність фінансових ресурсів є достатньо звичним явищем сьогодення.

Слід відзначити, що зв’язок між підходами до розподілу та принципами закріплення дохідних джерел за органами місцевого самоврядування найяскравіше простежується в теорії суспільного вибору, яка сформувалася ще в 1950–1960 рр. (див. табл. 1.3).

^ Таблиця 1.3

Підходи до розподілу та принципи закріплення дохідних джерел
за органами місцевого самоврядування

Традиційні міркування

Теорія суспільного вибору

1

2

І. Підходи до розподілу дохідних джерел














Примітка. Побудовано самостійно.

Зокрема, до виходу книги американських економістів Джеймса М. Б’юкенена та Гордона Таллока „Обчислення згоди: логічні засади конституційної демократії” (1962 р.) було прийнято вважати, що втручання держави в ринкову економіку базоване на переконанні про політичні рішення, спрямовані на досягнення найбільшої користі для всіх членів суспільства [22]. Однак із точки зору авторів згаданої книги реальнішою є гіпотеза про політичні рішення, які формуються за принципом максимального зиску для самих політиків. Тобто, приймаючи рішення щодо впровадження тих чи інших місцевих податків і зборів, розміщення довготермінових обліґаційних позик, отримання банківських кредитів, запуску вексельних програм для фінансування суспільних послуг органи місцевого самоврядування мають свої інтереси, що не завжди відповідають інтересам мешканців територіальних громад.

Поміж цим, на думку зарубіжних науковців, теорія суспільного вибору, як колективне вироблення та прийняття рішень щодо створення, розподілу, обміну і споживання суспільних послуг на локальному рівні, допомагає визначити принципи побудови такої фіскальної системи, з котрою могли б погодитися всі громадяни [37, с. 86]. Відтак її перевагою є те, що в семантичному аспекті вона доповнює теорію як видатків, так і оподаткування. При цьому локальні податкові платежі та бюджетні асиґнування розглядають як дві складові процесу обміну “послуги – оплата”, що здійснюється між органами місцевого самоврядування, з одного боку, й отримувачами суспільних послуг, тобто пересічними платниками податків, – із іншого. Підтвердженням цьому може стати наступна цитата з книги американських економістів Джеймса М. Б’юкенена та Річарда А. Масгрейва (1910–2007 рр.) „Суспільні фінанси і суспільний вибір” (1999 р.): „Оскільки доступності суспільних благ для кожного індивіда залежать від внеску інших, це означає, що рішення щодо витратної і податкової сторін бюджету мають бути узгодженими” [18, с. 36].

Сучасний стан фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні диктує нагальність отримання неупередженої, а відтак звільненої від заідеологізованих нашарувань відповіді на пи