Реферат: Київський національний економічний університет

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ





Навчальний посібник


Рекомендовано
Міністерством освіти і науки України


Київ 2003

ББК 67.401

О 21

Рецензенти:

В. Б. Авер’янов, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист України
(Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України)

А. Ф. Мельник, д-р екон. наук, проф.
(Тернопільська академія народного господарства)

Гриф надано Міністерством освіти і науки України
Лист № 14/18.2-1969 від 28.10.02


Оболенський О. Ю.

О 21 Державна служба: Навч. посібник. — К.: КНЕУ, 2003. —
344 с.

ISBN 966–574–476–3

Навчальний посібник пропонує систематизовані знання в галузі державної служби щодо її ролі та місця в суспільно-політичній та соціально-економічній системах, з проблематики розвитку результативної та ефективної державної служби. Розглянуті загальнонаукові та законодавчі засади державної служби, зміст і особливості її основних інститутів, наведені основ­ні положення щодо формування та реалізації державно-службових відносин у державному апараті. Навчальний посібник призначений для професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в загальнонаціональній системі професійного навчання державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування та керівників підприємств, установ і організацій, а також для студентів вищих навчальних закладів, які навчаються за спеціальностями економічного, управлінського та юридичного напрямів.

Для практичних працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування різних категорій посад, учених, викладачів економічних, політологічних, юридичних, соціологічних дисциплін, а також для широкого кола читачів, які цікавляться проблемами державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

ББК 67.401

Розповсюджувати та тиражувати
без офіційного дозволу КНЕУ заборонено

© О. Ю. Оболенський, 2003

ISBN 966–574–476–3 © КНЕУ, 2003

Навчальне видання


ОБОЛЕНСЬКИЙ Олексій Юрійович

державна служба
Навчальний посібник


Редактор Т. Мизгаєва

Художник обкладинки Т. Зябліцева

Технічний редактор Т. Піхота

Коректор І. Савлук

Верстка Т. Мальчевської

Підп. до друку 20.03.03. Формат 6084/16. Папір офсет. №1.

Гарнітура Тип Таймс. Друк офсетний. Ум. друк. арк. 19,99.
Обл.-вид. арк. 21,95. Наклад 1000 прим. Зам. № 01-2384.


Київський національний економічний університет
03680, м. Київ, проспект Перемоги, 54/1

Свідоцтво про внесення до Державного реєстру
суб’єктів видавничої справи (серія ДК, №235 від 07.11.2000)

Тел./факс (044) 458–00–66; 456–64–58
E-mail: publish@kneu.kiev.ua


ЗАГАЛЬНА







ЧАСТИНА:



^ ТЕОРІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Р

озділ 1

^ ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
В СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНІЙ
ТА СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНІЙ
СИСТЕМАХ




Політична система, державне
управління та регулювання
на трансформаційному етапі
розвитку держави




1



^ ДЕРЖАВНА СЛУЖБА:
НАУКА, ОСВІТА,
ПРОФЕСІЙНА ДІЯЛЬНІСТЬ,
ГАЛУЗЬ ЗАКОНОДАВСТВА,
СПЕЦІАЛЬНІСТЬ ВИЩОЇ ШКОЛИ


Україна вступила у друге десятиліття своєї незалежності. Вона відбулася як держава. Десятиріччя засвідчило світові, що на теренах колишнього Радянського Союзу постала незалежна Україна. Попереду — шлях до створення гідних пост­індустріальному суспільству умов життя для громадян нашої держави, становлення громадянського суспільства, до практичної реалізації принципів правової демократичної держави, до соціально орієнтованої ринкової економіки.

Сьогодення обумовлює незмірне зростання значення науки і освіти, відбувається утвердження нової парадигми розвитку су-
спільства. Основним товаром стають знання та інформація.

У цих умовах важливо зберегти самостійність наукового прогнозування розвитку держави і домогтися, щоб вітчизняні наукові досягнення враховувалися у державному і соціальному будівництві, в політичній практиці.

Кожна держава в міру своїх ресурсних можливостей розвиває та підтримує національну науку, насамперед у сфері державного будівництва, для того щоб застосовувати наукові засади державотворення та суспільствознавства в конкретних історичних умовах, часовому та географічному просторі. Орієнтація на наукові знання, отримані ззовні, не може сприяти вирішенню проблем людини іншого національного та ментального середовища, з іншої економічної та політичної системи.

Як це не парадоксально, але в першу чергу необхідно утвердити і практично підтвердити авторитет і самоповагу національної наукової думки. Протягом ХХ ст. на території України стверджувалися підходи, що певним чином призвели до дискредитації й відсторонення суспільства та окремої людини від науки. Найганебнішим і найнебезпечнішим є те, що суспільна практика не використовує наукове знання.

Як наука, так і політика характеризуються альтернативністю. Тим самим інтегрування справжньої науки із справжньою політикою може надати суттєві можливості щодо результативного та ефективного управління економічними, соціальними, політичними і духовними процесами в суспільстві.

Сучасна концепція розвитку цивілізації ґрунтується на визнанні свободи доступу до ресурсів та економічної діяльності, на поширенні соціальних прав і можливостей, політичному самовираженні громадян. Її реалізація передбачає єдиний перелік вимог до інститутів держави, а саме: прозорість механізму державного управління, доброчесний уряд, відкриті правова та фінансова системи, правова та соціальна безпека населення, захист історичної та культурної спадщини як головного джерела самопізнання та гідності народу, результативний та ефективний механізм держави і державний апарат, професійно підготовлені державні службовці з високим со-
ціальним статусом. Фактично це — ознаки процесів глобальної трансформації, посилення дії чинників глобальної інтеграції, що постають головними закономірностями світового розвитку.

Усе це спонукає по-новому підійти до проблеми еволюції та історичної ролі державності і національної держави як міжнародної інституції. На початку ХХІ ст. в межах глобальної трансформації знов і знов виникає відома дилема пріоритетів розвитку: держава або громадянське суспільство, національна держава або якась інша форма державності.

Держава тривалий час безальтернативно монополізувала роль представника інтересів розвитку суспільства. Зміцнення інститутів держави було синонімом прогресу, а «безпека розвитку» — синонімом безпеки держави або національної безпеки. Одержавлення суспільства, політики, економіки, культури в багатьох країнах досягло вищого рівня.

У той же час з’явилися перші ознаки кризи традиційного інституту держави. Викликали сумнів принцип і механізм роз’єд­нання та розмежування народів, чим власне і є держава з її інститутами кордонів, громадянства, ідеології, армії тощо. Європа відкрила поняття, а може й категорію, єдиного європейського дому. Питання глобального об’єднання інтересів усього людства переведене у площину практичної політики. Особливої актуальності воно набуло з початком глобальної боротьби з тероризмом.

Змінюється й зовнішнє спрямування міжнародної діяльності держави.

У міжнародній практиці визначальними стають регіональні та міжрегіональні інтереси замість національно-державних. Інтере­си окремих національних держав уже реально не визначають глобальну міжнародну політику. Минає час окремих, навіть найбільших держав, настає ера регіонів і територій, інтегрованих у глобальні або регіональні політичні та економічні системи. Європейські процеси регіоналізації посилюють спрямування до внутрішньої інтеграції країни.

Сучасний розвиток держави неможливий без спільної мети або цілей, що об’єднують усе населення, всі етноси в одну націю та відповідають спрямуванням світової цивілізації. Найбільш перспективною формою держави є демократична правова держава соціального партнерства.

Термін «державна служба» охоплює такі основні аспекти:

професійна діяльність соціального прошарку суспільства;

галузь науки;

галузь українського законодавства;

відповідна галузь права;

спеціальність вищої освіти й навчальна дисципліна.
Розглядаючи поняття державної служби як професійну діяльність соціального прошарку суспільства, насамперед слід розглянути визначення служби в загальному розумінні. Служба — це робота, професійне заняття службовця, а також місце його роботи, яка-небудь сфера діяльності. Під службою розуміють також діяльність, пов’язану з керівництвом, управлінням, прогнозуванням, плануванням, контролем, наглядом, обліком тощо. При цьому працівники, залучені до служби, створю­ють духовні цінності або реалізують функції управління.
Отже, служба — це вид діяльності людини, система установ, певний соціально-правовий інститут, створення духовних цінностей тощо. Таким чином, служба полягає в управлінні, забезпеченні та здійсненні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей.

Особливим видом1 служби є державна служба. Законом Украї­ни «Про державну службу» (ст. 1) вона визначається як професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті з практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

За такого підходу до визначення державної служби виокремлюються, з одного боку, трудова професійна діяльність осіб у державних органах та їх апараті, з другого — виконання завдань і функцій держави, з третього — джерело оплати праці. Отже, поняття, основні риси, завдання й функції державної служби можна визначити, лише розкривши взаємозв’язки та взаємозалежність державної служби із цілями, завданнями, функціями, формами і методами діяльності держави.

Необхідність державної служби зумовлена самим існуванням держави з її завданнями та функціями, а також потребою у формуванні персонального складу органів державної влади, нормативно-правовому врегулюванні державно-службових відносин державних службовців із зазначеними органами.

Державна служба об’єднує тих працівників органів влади2, хто працює на постійній, професійній основі, отримує заробітну плату з державного бюджету, тобто від держави в особі її органів, і перебуває на посадах в органах державної влади, включаючи органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури тощо, та вирішує завдання і реалізує функції цих органів.

Державна служба — це одна з багатьох професій, для якої потрібні професійні навички, вміння та знання, переконання, спеціальна освіта службовців. Виконання державними службовцями завдань і функцій держави на професійній основі має супроводжуватися сталістю та стабільністю державно-службових відносин, бездоганністю та ефективністю управлінської діяльності, її незалежністю від можливих політичних змін.

Як галузь науки державна служба вивчає й досліджує проблеми становлення та розвитку системи державної служби. Як галузь наукового знання державна служба може сприяти розв’язан­ню не лише конкретних державно-службових проблем, а й удос­коналенню всієї системи державного управління. Слід зауважити, що наукові дослідження у сфері державної служби мають міждисциплінарний комплексний характер.

А відтак аналіз проблем і пошук наукових рішень має відбуватися на стику юридичних, політологічних, економічних, соціологічних, філософських, психологічних наук.

Наука державна служба розвивається протягом останніх десятиліть досить інтенсивно і стало. Наприкінці ХХ ст. дослідження в цій сфері помітно активізувалися. Дослідження проблем державної служби — це предмет діяльності й наукового аналізу багатьох поколінь учених.

Як галузь законодавства державна служба — це система нормативних актів, в яких урегульовані державно-службові відносини. У перспективі можна передбачити, що ця система поступово перетвориться в окрему комплексну галузь — право державної служби, в якій за цільовою 1 та предметною 2 ознаками об’єднуєть­ся різний правовий матеріал, пов’язаний з організацією та функціонуванням усіх інститутів державної служби 3.

До права державної служби як комплексної галузі законодав-
ства належать норми кількох галузей права, що регулюють різні за видовим змістом суспільні відносини, які являють собою досить самостійну сферу суспільного життя та пов’язані з організацією й функ­ціонуванням державної служби. Державно-службові правовідносини, що тією чи іншою мірою є предметом різних галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, фінансового, кримінального та ін.), воднораз мають певну єдність, зумовлену спільними цілями й завданнями державно-службового правового регулювання.

Як галузь законодавства право державної служби має порівняно вузький предмет правового регулювання, а саме: відносини в частині організації та функціонуванні державної служби. Проте нормативний матеріал, присвячений цій темі, досить обсяговий і різноманітний. Це зумовлює потребу систематизації і кодифікації законодавства про державну службу. Кодифікація цього законодавства є фактором, що сприятиме реформі державної служби і удосконаленню системи цієї правової галузі. Уже сьогодні доціль­но кодифікувати весь нормативно-правовий матеріал про держав­ну службу, звести всі законодавчі акти в один і створити Кодекс державної служби, норми якого регламентували б усе коло державно-службових відносин в Україні.

Як галузь права державна служба являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини. Ця галузь права вивчає державно-службове законодавство, тобто законодавство про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

Чільне місце в розбудові державності крім науки посідає освіта широких верств населення у сфері державного будівництва, навчання працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування для професійної діяльності.

Створена незалежною державою загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців на початку другого десятиліття незалежності поповнила лави управлінської еліти держави п’ятим випуском фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня магістр за спеціальністю «державна служба» освітньої галузі «держане управління».

Актуальність і своєчасність запровадження спеціальності «дер­жавна служба» та навчальної дисципліни «державна служба» зумовлені такими причинами.

По-перше. Стратегічні завдання розвитку державності та національної безпеки, економічного зростання та соціальної орієнтованості ринкової економіки, забезпечення інтегрування України в світове співтовариство, посилення дієздатності держави і активності регіональної політики, розвитку інвестиційної політики та забезпечення інтересів власного товаровиробника обумовлюють зростаючу роль держави в розбудові громадянського суспільства.

Діяльність держави, функціонування її апарату здійснюються через державну службу як адміністративно-правову систему забезпечення прямої дії положень Конституції України, її законів, реалізації цілей, завдань, принципів і функцій правової демократичної держави.

По-друге. Конституційно-політичне значення професійного кадрового ресурсу державної служби полягає в тому, що він покликаний якісно реалізовувати або забезпечувати реалізацію конституційно та законодавчо визнаних цілей, завдань, принципів і функцій держави (далі — комплекс ЦЗПФ держави).

Комплекс ЦЗПФ держави має бути відображений у законодавчо та нормативно визначених технологіях і процедурах їх реалізації механізмом держави та його складовими: державним апаратом і державною службою. Тому закономірно постає питання про ресурсне (правове, організаційне, функціональне, політичне, кадрове тощо) забезпечення практичної реалізації цілей, завдань, принципів і функцій законодавчої, виконавчої, судової влад, місцевого самоврядування, прокуратури. Тобто результативність і ефективність реалізації ЦЗПФ держави обумовлена повнотою та якістю запроваджених технологій та процедур їх реалізації. Їх розробка, запровадження та використання безпосередньо обумов­лені професійно-кваліфікаційним рівнем кадрового складу органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Результативне та ефективне функціонування державного апарату, всіх його ланок актуалізують проблему його кадрового забезпечення висококваліфікованими, цілеспрямовано підготовленими для професійної діяльності фахівцями.

По-третє. Актуальності набуває необхідність перетворення дер­жавної служби на щонайважливіший фаховий засіб результативного та ефективного функціонування механізму держави й дер­жавного апарату. Іншими словами, державна служба має стати галуззю цілеспрямованого державно-правового впливу. Стратегія розбудови державності та громадянського суспільства в Україні передбачає практичне формування політично нейтральної і законослухняної, прозорої та контрольованої, соціально захищеної державної служби, що діє на професійній основі.

Аксіомою державотворення є обов’язковість формування кадрового складу державного апарату професійно підготовленими фахівцями, які відповідають цілям, завданням і функціям держави.

Найважливішою умовою, що визначає цілісність підходу до реформування державного апарату, є бажання і здатність виокремити з державно-правових відносин центральну фігуру — людину, тобто службовця, який може результативно працювати, об’єктивно виражати інтереси громадян, виконувати їхні законні вимоги, кваліфіковано працювати. У цьому й виявляється соціальна суть інституту державної служби. Саме люди (службовці) є визначальним ресурсом суспільства та й усієї державної влади.

По-четверте. Необхідність розвитку кадрового потенціалу управ­ління, системи роботи з кадрами актуалізувала проблему вдосконалення професійної підготовки нової генерації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, які відзначатимуться:

здатністю беззаперечно відстоювати права та свободи людини і громадянина, запроваджувати цінності демократичної, правової, соціальної держави та громадянського суспільства, соціально орієнтованої ринкової економіки;

професійними уміннями і навичками, що включають спеціальні знання, аналітичні здібності у певній галузі та майстерність застосування інструментів державного менеджменту;

стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для запровадження сучасної парадигми державного управлін­ня — надання державних послуг особі, громадянину, населенню.

По-п’яте. Інститут державної служби виокремлюється. Державна служба стає загальним інститутом для різних суб’єктів, позаяк службовці — це основні суб’єкти нормотворчості, виконання та забезпечення виконання положень Конституції України, її законів та інших нормативних актів.

По-шосте. Удосконалення освітньо-професійної програми підготовки магістрів за спеціальністю «державна служба» освітньої галузі «державне управління» та програми навчальної дисципліни «державна служба» сприяє критичному переосмисленню змісту її інших навчальних дисциплін та управлінської підготовки менеджерів усіх рівнів і напрямів. У перспективі актуальною стає проблема запровадження економіко-математичних дисциплін системного аналізу, прогнозування та планування тощо.

Метою навчальної дисципліни «державна служба» є надання студентам і слухачам, які готуються обіймати посади державних службовців, комплексу сучасних умінь, знань і навичок з професійної діяльності державного службовця щодо функціонального, правового, організаційного забезпечення реалізації цілей, зав­дань, функцій, прав, обов’язків і повноважень, віднесених до посад державних службовців. Також системне вивчення теоретичних засад і законодавчої бази державної служби, практика їх застосування сприятиме професіоналізації державного апарату.

Основні завдання дисципліни — надати студентам і слухачам системних знань з таких аспектів:

сутність, призначення та зміст державної служби в суспільно-політичній і соціально-економічній системах держави;

теорія державної служби, загальнонаукові засади виникнення, її предмет, методи, конституційні та законодавчі засади, правовий інститут державної служби;

практичне застосування в професійній діяльності положень складових правового статусу державного службовця;

функціональне, правове, організаційне забезпечення реалізації цілей, завдань і функцій держави, віднесених до відповідних посад державних службовців;

застосування інноваційних технологій у системі державної служби;

сучасна адміністративна культура обслуговування потреб юридичних і фізичних осіб;

застосовування сучасних технологій забезпечення результативної та ефективної діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

аналіз і адаптація досвіду розвитку моделей державних служб інших країн.

Структура навчальної дисципліни побудована з урахуванням сучасної методології наукового пізнання та системи законодавства з питань державної служби.

Проведення адміністративної реформи, законотворчий і нормотворчий процеси у сфері державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування сприяють постійному оновленню змісту навчальної дисципліни, що обумовлює необхідність самостійного вивчення значної кількості нормативних документів і практики їх застосування.


Політична система, державне
управління та регулювання
на трансформаційному етапі
розвитку держави




1

Багато десятиліть найкращі уми людства зайняті теоретичними та практичними пошуками такого стану політичної системи, коли держава і людина стануть основами соціального життя, що взаємодоповнюються. Такими вони можуть стати тільки в тому разі, якщо їх зусилля будуть спрямовані на взаємодію та взаємосприяння. Тобто коли системоутворюючим чинником — метою — політичної системи суспільства буде реалізація принципів громадянського суспільства, а сама політична система будуватиметься на принципах демократичної, правової держави та реалізовуватиме їх.

Ідея громадянського суспільства, зокрема, полягає у відмові держави від регламентації та управління (регулювання) всієї сукупності соціальних зв’язків, від тотальної відповідальності за вирішення будь-якої соціальної проблеми. Держава зобов’язана сприяти створенню комплексу правових та інших нормативних умов, реалізація яких у життєво значущі цінності — справа самої людини. Тим самим особа із споживача наданих державою послуг перетворюється в активний елемент суспільного життя, який визначає свої загальнолюдські потреби, сприяє створенню відповідних умов їх досягнення та реалізує їх.

Ідея громадянського суспільства на перше місце у сутності держави ставить співвідношення загальнолюдського та класового.

Будь-яка держава поряд із вирішенням виключно класових зав­дань виконує і функції загальнолюдського призначення, без яких не може існувати жодне суспільство. До таких функцій належить насамперед забезпечення суспільних потреб: організація охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення; захист навколишнього середовища; організація роботи засобів транспорту і зв’язку; боротьба з епідеміями, злочинністю; заходи щодо запобігання війні та забезпечення миру тощо.

Поєднуючи в собі, таким чином, і класове, і загальнолюдське, держава виступає водночас і як організація політичної влади су-
спільства, і як його єдиний офіційний представник. Згідно з цим вона покликана забезпечити виконання і загальних справ, що випливають із природи будь-якого суспільства, і специфічних класових завдань.

Розкриваючи співвідношення загальносоціальних і класових засад держави в сучасних умовах, пріоритет надається загальнолюдським цінностям. Така гуманістична тенденція особливо наочно проявляється в останні десятиліття в розвинутих державах Америки і Європи.

Найбільш високим ступенем в усій багатовіковій історії розвитку держави є правова держава1, межі влади якої, а також формування, повноваження, функціонування суворо засновані на праві, вище призначення якого — визнання, дотримання і захист прав та свобод людини і громадянина. У такій державі із розвиненими громадянськими інститутами система державного управління, державний апарат і державна служба перебувають під суспільним контролем, вони досить прозорі та чутливі до потреб громадян і суспільства. Тому синтез сучасної системи державного управління та її складових — державного апарату та державної служби — має відбуватися поряд із формуванням громадянського суспільства.

Будь-яка держава функціонує в певному соціальному оточенні, залежить від економіки та культури суспільства, його структури, психології та матеріальних і духовних цінностей громадян, їх менталітету, історичної пам’яті поколінь тощо. У свою чергу, держава потужно впливає на них, певним чином підсилюючи вагомість цих важелів для розвитку політичної системи.

Із запровадженням засад громадянського суспільства поряд із поглибленням розуміння сутності, структури та механізму політичної влади накопичувалося багато відомостей про феномени, що мають відношення до державного життя, впливають і залежать від нього, але не є державно-правовими. Їхнє коло надто широке: це політичні цінності та традиції, політичні партії та рухи, способи досягнення політичних цілей, правові та політичні орієнтири особи, громадянина та населення тощо. При цьому, для позначення всього комплексу даних феноменів поняття «політика» є досить невизначеним.

А. Боднар визначає поняття «політика»1 як мистецтво управління державою, тобто відповідний спосіб здійснення мети держави як на її території, так і ззовні; організації суспільства, яке перебуває під певною владою, насамперед державною. Тобто політика пов’язана з формуванням влади та її інститутів, але в її основу закладаються індивідуальні, групові та суспільні інтереси. Виразниками цих інтересів постають політичні партії, громадські об’єднання, рухи тощо. Разом із державно-владними інституціями вони утворюють політичну систему суспільства, до визначення якої розрізняють два підходи: соціологічний та правовий2.

За соціологічного підходу політична система — динамічний механізм, що перетворює імпульси, які йдуть від оточення і від самих політичних структур, у політичні рішення, що формують політичну поведінку та інші громадські позиції3.

Згідно з правовим підходом політична система — це сукупність державних і недержавних соціальних інститутів, які здійснюють владу, управляють суспільством, регулюють відносини між громадянами, соціальними та етнічними групами, забезпечують стабільність суспільства і відповідний порядок у ньому4.

Особливого значення для системного розуміння політичного життя, формулювання самого поняття «політична система» мали праці американського політолога Девіда Істона5. Він бачив зміст політичної системи в урахуванні взаємодії із зовнішнім середовищем, сутність системного аналізу політичного життя — у визначенні способів підтримки рівноваги із середовищем, а призначення політичної системи — у нівелюванні соціальних розбіж­ностей, переборюванні політичних конфліктів і протиріч. Таке тлумачення призначення політичної системи наближене до ідей політичного та соціального партнерства.

Категорія «політична система» вносить у політичний аналіз принцип багатофакторної залежності, багатоканального впливу, який свідчить, що поряд з економічними факторами, а в певних умовах і на противагу їм, політичні події та інститути обумовлюються культурним середовищем, традиціями, природними особливостями, історичним досвідом, структурою духовних цінностей у суспільстві тощо.

Системний підхід до аналізу державно-правових явищ базу-
ється на визнанні багатоманітності функцій політичної системи. У центрі уявлення про політичну систему — поняття цілі, тобто визначення цінностей суспільства, що адекватно мають поширюватися на цінності держави.

Стосовно сукупної суспільної системи політична система су-
спільства функціонує в органічній взаємодії, яка характеризується взаємопроникненням, з іншими системами: економічною, соціальною, правовою, духовною тощо. На неї також впливає зовнішньополітичне середовище.

Політична система формує відповідну систему державного уп­равління. В Україні становлення нової моделі державного управ­ління відбувається з метою формування демократичної, соціальної, правової держави.

Управління справами суспільства, захист прав і свобод людини, визначення й реалізація основ державної політики, державних програм у сферах державного, економічного, екологічного, соціаль­но-культурного, національного розвитку; забезпечення режиму законності; бюджет, фінанси, податки; охорона довкілля, громадського порядку та громадської безпеки, керування державною власністю, зовнішньоекономічна діяльність; координація питань охорони здоров’я, освіти, соціального захисту — все це, в основному й переважно, державна діяльність на основі застосування правових механізмів, які встановлюються органами державної влади України.

Управлінський характер і правова природа функцій держави полягають у тому, що саме державне управління набирає таких специфічних ознак1:

у процесі його формуються та реалізуються завдання, функції, інтереси держави та її суб’єктів і конституційні громадянські права, забезпечуються законні інтереси громадян;

функції управління виконуються спеціальними суб’єктами, котрі формуються переважно державою;

ці суб’єкти діють за дорученням держави;

вони наділені необхідними повноваженнями державно-влад­ного характеру;

вони діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;

більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковують­ся також іншими нормативними актами.

Як зазначає В. Б. Авер’янов1, у вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління. Така сама думка висловлюється Г. Райтом 2.

Розглядаючи державне управління як основний різновид соціального управління, В. В. Цвєтков визначає такі найхарактерніші ознаки державного управління3:

державне управління — це, передусім, соціальне, політичне явище;

державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади;

державне управління — це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження і поза ним не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.

Г. В. Атаманчук, розглядаючи категорію «управління» в контексті державного управління, висловлює думку щодо доцільності визначення управління через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні — «момент впливу на спосіб мислення, поведінку та діяльність людей»4.

Більш продуктивним, зазначає В. Б. Авер’янов, є розгляд управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежуючись юридичною оцінкою. Представники загальносоціологічних наукових напрямів визначають управління як систематично здійснюваний ціле-
спрямований вплив людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети.

Цією дефініцією з погляду системного підходу визначається головне призначення державного управління — забезпечення функціо­нування і розвитку суспільства з метою досягнення певної мети.

Попередньо наведені ознаки та особливості характеризують процедурні аспекти державного управління. Тим самим створю-
ється ситуація, коли державне управління опосередковано від-
окремлюється від об’єкта управління. Для державного управління об’єктом управління є суспільство, а не форма державної діяль­ності, спрямована на здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління1.

Треба зазначити, що державне управління пов’язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави2.

Державне управління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесів цілевизначення, цілепокладання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення в основному здійснюється політичною системою, то процеси цілепокладання та ціледосягнення — відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державного управління мають телеологічний характер і пов’язані із забезпеченням та створенням майбутнього для народу і держави.

Цілі та функції як держави, так і державного управління виводяться з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних учених-адміністративістів, що «управління не може бути визначене головним чином функціонально»3. У цій самій праці Ж. Ве­дель указує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.

Тим самим державне управління має політичний (або телеологіч­ний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокла­данні, другий — у цілездійсненні. Умовно можна говорити про політичне державне управління та адміністративне державне управління.

Враховуючи, що державне управління фактично означає управлін­ня справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки (рис. 1.1).



^ Державне управління


















Державне управління — це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов’язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову
















Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти
















Державне управління — це систематично здійснюваний, цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави
















Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави
















Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави