Реферат: Номері квартальника публікуються результати роботи групи міжнародних експертів щодо оцінки перспектив реалізації ініціативи «Східного партнерства» її учсниками

International Review




№ 2(10) липень 2009


ВІДНОСИНИ УКРАЇНА – ЄС:

у форматі «Східного партнерства»



Автори:

А.Вітковський

А.Веселовський

В.Поздняк

Г. Перепелиця














-- 1.1.1.1.1.



В цьому номері квартальника публікуються результати роботи групи міжнародних експертів щодо оцінки перспектив реалізації ініціативи «Східного партнерства» її учсниками. Видання квартальника здійснюється в рамах спільного проекту „Моніторинг відносин Україна-ЄС” започаткованого Регіональним представництвом Фонду ім. Фрідріха Еберта в Україні і Білорусії та Інститутом зовнішньої політики Дипломатичної академії України при МЗС України.

Необхідність запровадження такого проекту обумовлена потребою переосмислення ситуації, що склалась у відносинах між Україною та Європейським союзом а також формулювання нової моделі євро інтеграційної стратегії України в рамках політики сусідства.

Переосмислення стратегії реалізації євроінтеграційного курсу України потребує розробки нових підходів з впровадження європейських стандартів у різних сферах суспільного життя та наближення України до вимог членства в ЄС. Одним з таких підходів є формування стратегічного порозуміння серед політичної еліти щодо європейського напрямку розвитку України. Іншим напрямком реалізації євро інтеграційних прагнень України є досягнення ширшої обізнаності громадськості щодо стану та перспектив європейської інтеграції України. Важливим завданням є також досягнення більшої обізнаності і розуміння з боку вітчизняного бізнесу важливості європейської інтеграції України, доручення його до стратегічного мислення, щільної прив’язки України до європейського ринку та ділової культури.

Важливим сегментом реалізації завдань євроінтеграції України є регіональні аспекти інтеграції, що потребує регулярного інформування регіонів про головні події в ЄС та взаємовідносин між Україною і Європейським Союзом.

З цією метою в рамках реалізації проекту і здійснюється моніторинг відносин Україна-ЄС, їх аналіз та публікація результатів, а також їх адресне розповсюдження серед регіональних органів державної влади, іноземних дипломатичних представництв та неурядових організацій.

Зміст публікацій виражає виключно погляди авторів і не обов’язково збігається з поглядами і позиціями Інституту зовнішньої політики та Фонду Фрідріха Еберта.


ЗМІСТ

1. Андрес Вітковський. «Східне партнерство»: використання всіх наявних можливостей. 4.

2. Андрій Веселовський. «Східне партнерство» як новий елемент у відносинах України та Європейського Союзу. 17.

3. Вечислав Поздняк. Білорусь і «Східне партнерство». 32.

4.Григорій Перепелиця. Нові інструменти «Східного партнерства» і можливості для країн – учасниць. 40.


Андреас Вітковскі1,

виконавчий директор

Німецької Асоціації Східноєвропейських досліджень

(Deutsche Gesellschaft für Osteuropakunde).


^ «СХІДНЕ ПАРТНЕРСТВО»: ВИКОРИСТАННЯ ВСІХ

НАЯВНИХ МОЖЛИВОСТЕЙ


7 травня 2009 року Празький самміт Європейського Союзу схвалив «Східне партнерство» з шістьма країнами, що межують з ЄС на сході - Азербайджаном, Вірменією, Білоруссю, Грузією, Молдовою та Україною. Базуючись на Європейській Політиці Сусідства (ЄПС) 2004 року та розвиваючи її у подальшому, Партнерство забезпечує нові рамки відносин ЄС з цими країнами. Самміт також уповноважив Європейську Комісію реалізувати дану політику.

Протягом року, що пройшов з того моменту, Партнерство неодноразово ставало об’єктом різноманітних протиріч. В самому ЄС не всі держави-члени були в рівній мірі переконані у перевагах ведення спеціальної політики по відношенню до східних сусідів Союзу. Проте, після серпневої війни у Грузії, сформувався консенсус про те, що ЄС повинен «запропонувати максимум можливостей» своїм східним сусідам з наміром «передати довгострокове політичне послання солідарності ЄС, а також висловити додаткову відчутну підтримку їх демократичним та ринковим реформам і консолідації власної державності та територіальної цілісності. Це робить внесок у стабільність, безпеку та процвітання ЄС, його партнерів і, по суті, цілого континенту»2. Під час офіційного проголошення пропозиції, комісар ЄС з питань зовнішніх відносин Беніта Ферреро-Вальднер наголосила, що Партнерство «пропонуватиме більш конкретну підтримку, ніж будь-коли, для сприяння реформам, що є обов’язковими для зміцнення миру, процвітання і безпеки в наших обопільних інтересах»3.


Ця ініціатива викликала багаторазові заперечення з боку російської сторони. Особливо Росія побоювалася, що Партнерство сприятиме подальшій інтеграції шести країн з ЄС, тим самим потенційно підриваючи власні інтеграційні зусилля Росії на пострадянському просторі.

Але коментарі з боку потенційних країн-партнерів також носили критичний характер, а іноді навіть висловлювалися сумніви, чи буде отримана будь-яка додана вартість до вже існуючої ЄПС. Дехто підкреслював неоднорідність групи шести, інші вважали, що Східне Партнерство буде лише ще одним регіональним інтеграційним проектом на території колишнього Радянського Союзу і, зокрема, виступали проти відсутності чітко зазначеної перспективи членства в ЄС.

В Україні критичні коментарі лунали з обох боків. Вітаючи в цілому декларацію Празького самміту, Президент Віктор Ющенко у той же час неодноразово підкреслював, що Україна не буде сприймати Східне партнерство як альтернативу повноправному членству в ЄС, яке залишатиметься пріоритетом політичного порядку денного країни4. Інша концепція була представлена політичним аналітиком Анатолієм Орлом, який висловив сумніви у тому, що ці шість країн будуть мати достатньо спільного для того, щоб розглядатися під однією парасолькою – особливий наголос він робив на ідеї, що Україна буде розглядатися як Молдова. Крім того, кошти, виділені на Партнерство, могли покрити лише витрати на поїздки чиновників Європейського Союзу і, в свою чергу, ЄС лише б контролював та критикував внутрішню політику України, і очікував би вдячності за це з українського боку. Тому він виступив за те, що Україна повинна чітко визначити свої власні інтереси і, базуючись на них, обрати свою регіональну інтеграційну політику5.

Проте, оцінюючи Східне партнерство, важливо звільнитися від нереалістичних очікувань. З одного боку, воно не передбачає перспективи членства для шести партнерів з огляду на зазначені причини, але в той же час воно не виключає такої можливості у довгостроковій перспективі. Беручи до уваги стан реформ у країнах-партнерах, іноді занадто емоційним дебатам про членство в будь-якому разі бракує реального підґрунтя. Таким чином, Східне партнерство слід розглядати як можливість відвернути увагу від цієї «фантомної дискусії», яка просто не стоїть на порядку денному у найближчому майбутньому. Скоріше, країни-партнери можуть тепер зосередити свою увагу на можливостях визначеної для кожної країни окремо стратегії модернізації, яка включає в себе довгостроковий політичний вибір з метою поступового наближення та об’єднання з ЄС. При цьому Партнерство передбачає використання всіх наявних можливостей для країн-партнерів і надає їм повну свободу у визначенні своїх національних програм модернізації.

З іншого боку, Східне Партнерство, безсумнівно, є значним стимулом для політичної уваги Європейського Союзу, його амбіцій і засобів співробітництва по відношенню до східних сусідів. Воно відображає «зміну парадигми»6, і беручи до уваги труднощі реальної політики, його не варто недооцінювати. В кінці кінців, Партнерство було прийнято в той час, як ЄС переживає важкі часи, що характеризуються постійною невизначеністю навколо ратифікації Лісабонського Договору, необхідної консолідації внутрішніх структур ЄС і роботи після «великого» розширення 2004 року, а також громадської думки, яка все в більшій мірі відображає критичні настрої по відношенню до будь-якого подальшого розширення в цілому, і нарешті світової фінансової та економічної кризи. Позитивним збігом є те, що одна з двох країн – ініціаторів головуватиме в ЄС у другій половині 2009 року – і міністр закордонних справ Карл Більдт вже прийняв цей виклик, заявивши, що «Головування Швеції матиме важливе завдання ініціювання виконання Східного партнерства»7.


^ Заснування Східного партнерства


Після свого «великого» розширення 2004 року, Європейський Союз виявив готовність конкретизувати взаємини зі своїми безпосередніми сусідами, не надаючи при цьому чіткої перспективи членства. Це призвело до вироблення Європейської Політики Сусідства (ЄПС), яка в рівній мірі стосувалася сусідів ЄС на Сході та на Півдні. Мета ЄПС полягала у тому, щоб створити зону політичної стабільності та добробуту навколо ЄС та його сусідів шляхом сприяння економічному обміну, верховенству права та співпраці в галузях, що становлять спільний інтерес. ЄПС виступала в якості дуже загальної політичної парасольки для низки сусідніх країн з дуже різними європейськими амбіціями, програмами реформування та об’єднання, і чиї відносини з ЄС продовжувалися, в основному, на двосторонній основі. Перша спроба Німеччини створити політику «ЄПС плюс» у 2006 році, яка б включила в себе специфічний Східний вимір в ЄПС, не знайшла належної підтримки у той час. Зміни відбулися тоді, коли президент Франції Ніколя Саркозі почав просувати ідею щодо Союзу для Середземномор’я особливо для південних сусідів, яку було втілено в життя у 2008 році8.

Це призвело до того, що Польща і Швеція розпочали розробку нової політики по відношенню до східних сусідів Союзу, використавши ідею Німеччини щодо політики «ЄПС плюс» в якості відправної точки. У травні 2008 року польсько-шведський документ щодо Східного Партнерства було розповсюджено серед держав-членів. У ньому Партнерство рекомендувалося для зміцнення співробітництва, політичного діалогу та інтеграції з ЄС, тим самим надаючи більший стимул для реформування політики в цих країнах, а також - в його переглянутій версії - зазначалося, що «Таке партнерство повинно базуватися, але в той же час виходити за рамки існуючої ЄПС, підтверджуючи, з одного боку, принцип диференціації по відношенню до сусідів, у відповідності до ЄПС, а з іншого боку, зміцнюючи горизонтальні зв’язки між цими сусідами та ЄС»9.

19-20 червня Європейська Рада доручила Комісії підготувати пропозиції щодо Східного Партнерства, які було представлено у грудні 2008 року в Комунікації до Парламенту і Ради10. Ключові питання, що вимагали доопрацювання серед країн-членів, стосувалися фінансування Партнерства, можливих негативних наслідків впливу на інші політики ЄС, такі як «Чорноморська Синергія», запланована візова лібералізація, а також вплив на відносини ЄС з Росією.

7 травня 2009 року Празький самміт Європейського Союзу схвалив Партнерство у Спільній Декларації з усіма шістьма зацікавленими країнами-партнерами11. Перед самим саммітом було невідомо, чи буде Білорусь брати участь в Партнерстві, і якщо буде, то в якому форматі, але враховуючи деякі позитивні сигнали у розвитку країни за останній рік, деякі країни-члени ЄС наполегливо переконували більше не ізолювати країну і включити її до цієї ініціативи.

У Спільній Декларації зазначено, що «Східне партнерство започатковане в якості спільної спроби держав-членів Європейського Союзу та їх східноєвропейських партнерів (у подальшому – країн-партнерів), базується на взаємних інтересах та зобов’язаннях, а також на спільній відповідальності. Воно буде розроблятися спільно, в умовах повної прозорості»12.

Основною метою Партнерства є «створення умов, необхідних для прискорення політичної асоціації та подальшої економічної інтеграції між Європейським Союзом і зацікавленими країнами-партнерами»13. Проте, Спільна Декларація також формулює - нехай обережно - більш амбітні політичні цілі відносно стабільності в даному регіоні; в цьому аспекті вона «повинна і надалі сприяти стабільності та багатосторонньому вибудовуванню довіри. Конфлікти перешкоджають співпраці. Тому, учасники Празького самміту підкреслюють необхідність їх якнайшвидшого мирного врегулювання на основі принципів і норм міжнародного права та рішень і документів, затверджених в цих рамках»14.

З метою досягнення цих цілей Східне партнерство розвивається за двома напрямами. На класичній двосторонній основі ЄС пропонує нові угоди про асоціацію своїм партнерам. Крім того, Партнерство передбачає багатосторонній аспект відносин, відповідно до якого учасники повинні провести зустрічі в чотирьох тематичних платформах для політичного діалогу і планування.

Фінансування, виділене на Східне партнерство, складає € 600 млн. на період з 2010 по 2013 роки, з яких 250 млн. євро взято з фондів вже існуючої ЄПС, а 350 млн. євро перерозподілено з інших регіональних програм ЄС. Критики стверджують, що цієї суми недостатньо для того, щоб мати сильний вплив. Проте, досвід багатьох нових програм ЄС або заходів, розроблених в рамках Пакту Стабільності для Південно-Східної Європи в перші роки нового тисячоліття, свідчить про те, що на розробку обґрунтованих проектів країнам-партнерам та Європейському Союзу знадобиться деякий час, а коли вони вже будуть достатньо добре розроблені, їх можуть включити в розробку наступної фінансової концепції ЄС на 2014-2020 роки. Крім того, на додаток до цієї грантової допомоги, Партнерство надає можливість залучати преференційні інвестиційні кредити від Європейського Інвестиційного Банку та Європейського Банку Реконструкції і Розвитку.


^ Двосторонні відносини, орієнтовані на нові угоди про асоціацію


Двосторонній вимір Партнерства буде зосереджено на процесі переговорів та укладання нових угод про асоціацію з кожною з шести країн-партнерів, за умови якщо це не суперечитиме їхньому внутрішньому розвитку. Угоди включатимуть в себе положення стосовно торгівлі, візових режимів, енергетики та інших питань.

У сфері торгівлі метою є створення глибокої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі між ЄС та країнами, базуючись на припущенні, що країни-партнери на той час вже приєднаються до СОТ. Ця мета є довгостроковою, так як глибока вільна торгівля, яка включає в себе лібералізацію послуг, вимагає від країн наявності амбітних функціональних попередніх умов. Вони представляють собою суто технічний, часто занадто нудний для великої політики дискурс і складнощі в процесі їх реалізації, включаючи належне застосування та контроль правил походження товарів, санітарні та фітосанітарні стандарти, гармонізацію правил закупівлі і право на створення, регулятивне наближення, тощо. Проте, цей довгостроковий часовий горизонт не зашкодить розвитку країн-партнерів. Зовсім навпаки, це дає їм можливість захистити свою економіку протягом перехідного періоду, застосовуючи на практиці необхідні адміністративні та ділові правила.

Другим важливим елементом двостороннього процесу буде поступове спрощення візового режиму і, в перспективі, візова лібералізація. Це завжди представляло один з ключових інтересів східних сусідів, так як складні візові процедури перешкоджають діловим контактам, обміну студентами, культурі, туризму, тощо. Хоча цю точку зору також розділяє ЄС, візова лібералізація продовжуватиме стикатися з безліччю проблем у галузях безпеки і трудової міграції.

Третім елементом буде енергетика; в цьому аспекті переслідується мета включити до нових угод про асоціацію глави щодо взаємозалежності. Заходи в цій області будуть унікальними. ЄС заохочує Україну і Молдову швидко приєднатися до Енергетичної Спільноти і виступає за укладення меморандумів про взаєморозуміння з питань енергетичної безпеки з Молдовою, Грузією та Вірменією. Підходи та інструменти по відношенню до Азербайджану і Білорусі будуть обговорюватися у подальшому.

Нарешті, ЄС має намір підтримувати внутрішні події в країнах-партнерах через два комплекси заходів. По-перше, навчання, технічна допомога та обладнання будуть присвячені всеосяжним програмам інституційного будівництва. По-друге, підтримка буде надана економічному та соціальному розвитку менш розвинутих регіонів у країнах-партнерах.


^ Новий багатосторонній вимір


У порівнянні з попереднім підходом ЄПС, багатосторонній вимір Східного Партнерства є принципово новою особливістю. Європейський Союз хоче використати його для регулярного діалогу з приводу законодавства і стандартів в Союзі, а також для обміну знаннями та найкращим досвідом для того, щоб сприяти законодавчому і нормативному зближенню. Цей скоріше технічний процес лежить в основі будь-якої тіснішої інтеграції з ЄС, а його успішна реалізація країнами-партнерами не лише матиме ключове значення для максимізації їх доступу до ринків ЄС та залучення інвестицій Євросоюзу, але й стане найважливішою передумовою для ведення розмови про тісніші форми інтеграції на більш пізньому етапі.

Основним інструментом для розвитку діалогу є створення чотирьох політичних платформ, всі з яких повинні були провести свої перші засідання вже у червні 2009 року. Завдання платформ полягає в тому, щоб спільно визначити основні реалістичні цілі та виробити робочі програми для кожного учасника. Вони повинні охопити наступні теми:


(і) Демократія, належне управління і стабільність;
(і) Економічна інтеграція і наближення до галузевих політик ЄС;
(і) Енергетична безпека;
(і) Контакти між людьми.


Платформи мають проводити зустрічі двічі на рік на рівні старших посадових осіб та експертів. Планується, що вони будуть доповнені щорічними зустрічами міністрів закордонних справ і саммітами голів держав та урядів двічі на рік. Для того, щоб забезпечити досягнення конкретних результатів в найближчому майбутньому і зробити роботу Східного партнерства помітною в країнах-партнерах, так звані найкращі ініціативи віддадуть перевагу конкретним проектам в п’яти політичних галузях, а саме: інтегрованого управління кордонами; заохочення малого і середнього підприємництва; регіональних ринків електроенергії, відновлювальних джерел енергії та енергоефективності; створення Південного енергетичного коридору, а також готовності до стихійних лих та ліквідації їх наслідків.

В рамках свого багатостороннього виміру Партнерство передбачає достатньо гнучкості для того, щоб врахувати неоднорідність шести країн-партнерів і дуже різні рівні, яких кожна з цих країн планує досягти у наближенні до ЄС. Отже, воно дозволяє країнам визначити ступінь свого залучення до багатосторонньої діяльності, не наносячи тим самим жодної шкоди будь-якому прогресу у відносинах на двосторонній основі. Таким чином, «Заходи в рамках багатосторонньої концепції Східного партнерства мають бути добровільними і базуватися на принципах спільного підходу»15.

З іншого боку, «Треті держави матимуть право на участь на індивідуальній основі у конкретних проектах, заходах та засіданнях тематичних платформ, там, де вони сприятимуть досягненню цілей конкретної діяльності і загальних цілей Східного партнерства»16. Це положення стосується Туреччини та Російської Федерації і віддає належне тому факту, що це буде і доцільно, і необхідно залучати двох найбільших сусідів у політики і проекти, що мають широкий регіональний вплив. Таким чином, Спільна Декларація також чітко зазначає мету досягнення взаємодоповнюваності Східного Партнерства іншими регіональними ініціативами, зокрема, Чорноморською Синергією.

На додаток до поступового розвитку двосторонніх домовленостей про вільну торгівлю з ЄС, Східне партнерство також заохочує країни-партнери розвивати мережу вільної торгівлі між собою, що може привести до створення «економічної спільноти сусідства». Так як всі країни-партнери раніше входили до спільного радянського економічного простору, вони до сих пір мають загальні комплекси технічних стандартів і стандартів якості продукції, а також споживчі переваги до певної міри. За умови, якщо гарантується, що старі торгівельні відносини не використовуються в якості приводу для того, щоб протистояти участі у необхідній модернізації виробництва, існуючі регіональні ринки є вигідними для вивчення бізнесу, і тому їх варто розвивати.

Досвід Західних Балкан, де країни вирішили приєднатися до розширеної Центральноєвропейської зони вільної торгівлі (ЦЄЗВТ) у 2006 році, свідчить про те, що така регіональна ініціатива вільної торгівлі потребуватиме часу для втілення в життя, але, можливо, її реалізація проходитиме легше і швидше, ніж вільна торгівля з ЄС, де країни-партнери мають досягти надзвичайно амбітних технічних стандартів. Проте, досвід Західних Балкан і заяви з боку деяких з шести країн-партнерів також свідчать про те, що регіональна торгівля, в основному, розглядається крізь політичну призму. Зокрема, політики побоюються ризиків зміцнення або відновлення старих «імперських» економічних зв’язків - особливо, якщо колишній імперський центр поєднує економічну аргументацію з риторикою імперського відродження.

Нарешті, Європейській Комісії було доручено розробити пропозиції щодо створення Форуму громадянського суспільства, що буде будуватися на установчих зборах, проведених паралельно з Празьким саммітом. Це чудово доповнить діяльність платформ, які будуть більш зосереджені на внутрішньоурядових відносинах і матимуть простір для обговорення політичних питань, що становлять спільний інтерес для громадськості.


^ Співпраця чи конкуруючі проекти регіональної інтеграції?


На відміну від Туреччини, заявленого кандидата на членство, Росія відмовилася розглядатися під парасолькою ЄПС на ранній стадії і неодноразово критикувала Східне партнерство. Виступаючи на форумі у Брюсселі 21 березня 2009 року, міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров висловив стурбованість, що країни-партнери можуть зіткнутися з вибором між інтеграцією з Росією чи ЄС, і висловив вимогу, «що інтеграційні процеси на всьому пострадянському просторі і в Європейському Союзі мають бути сумісними; вони не повинні бути несумісними, вони повинні доповнювати один одного. ... Отже, нам дали зрозуміти, що Східне партнерство стосується співпраці, в тому числі з російською участю в деякій мірі. А тепер, після таких заяв, у нас є запитання – чи мається на меті відірвати країни з тих позицій, які вони повинні були зайняти вільно?»17. Інші заяви Міністерства закордонних справ Росії також носили критичний характер, стверджуючи, що Партнерство примусить країни-партнери обирати між Росією та ЄС18.

Офіційні особи ЄС стверджували, що дійсно надаючи політичний вибір партнерам, це не є ані єдиним вибором, ані грою з нульовим результатом, в якій одна сторона обов’язково програє те, що виграє інша сторона, і що фактично Партнерство забезпечить взаємний виграш для всіх сторін. Розуміння, що країни-партнери будуть змушені обирати між Росією та ЄС є хибним; фактично всі вони вели двовекторну політику по відношенню до Росії та ЄС у минулому і зможуть продовжити її у майбутньому.

На прес-конференції після самміту ЄС – Росія в Хабаровську 22 травня 2009 року, на запитання, чи високоповажна делегація ЄС змогла переконати його в тому, що «Східне Партнерство не повинно викликати занепокоєння чи роздратування Росії», президент Росії Дмитро Мєдведєв відповів: «Вони намагалися переконати мене, але повністю це їм не вдалося. ... відверто кажучи, нас турбує те, що деякі країни розглядають це партнерство як партнерство проти Росії. ... Просто я не хотів би бачити, що це партнерство призведе до консолідації між країнами з антиросійськими настроями та іншими європейськими країнами»19.

Критика Росії щодо Східного партнерства базується на двох наборах аргументів:20 Перший набір стосується економічних питань, таких як торгівельні відносини, технічні стандарти, візові режими, тощо. Другий має відношення до більш загальних політичних питань з думкою про «регіони привілейованого інтересу», як зазначив президент Мєдведєв. Обидва набори аргументів забезпечують існування різних підходів з боку ЄС та країн-партнерів.


^ Оптимізація переваг співробітництва


В економічній сфері існують законні побоювання, що якщо країни віддадуть перевагу вільній торгівлі з ЄС, то на певному етапі може виникнути необхідність адаптації торгівельного режиму з Росією, особливо поки Росія ще не є членом СОТ. Крім того, якщо країни все в більшій мірі адаптуватимуть технічні стандарти, встановлені ЄС для того, щоб отримати можливість здійснення експорту на ринки ЄС, це може вплинути на їх торгівлю з Росією, якщо російські стандарти не будуть розвиватися в тому ж напрямку. Проблеми також можуть виникнути при запровадженні безвізового режиму поїздок з країнами-партнерами, які постануть перед необхідністю гарантувати, що стандарти в їх прикордонних режимах, безпеці документів, а також угодах про реадмісію запроваджені належним чином.

Результати, що випливають з рішень країн і підприємств орієнтуватися на ринок ЄС, можна побачити у всьому світі. Завдяки економічним можливостям, які цей ринок пропонує зовнішньо орієнтованим економікам, ЄС все в більшій мірі стає інституцією, що встановлює стандарти – це один з головних наслідків м’якої влади Союзу. В результаті ті країни, які були готові та успішні в адаптації стандартів ЄС, мали конкурентну перевагу перед іншими країнами. Тому, власне, відсутність конкуренції в Росії та занепокоєння з приводу подальшого потенційного негативного впливу на Росію, якщо шість країн Партнерства почнуть орієнтуватися на ринок ЄС, лежить в основі цього аргументу.

У цьому контексті, участь Росії в обговоренні цих аспектів асоціації ЄС є не тільки вигідною для самої Росії, але й також для країн-партнерів, так як останні мають - в більшій або меншій мірі - інтерес у збереженні і подальшому розвитку своїх існуючих економічних відносин не тільки з ЄС, але і з Росією. Це, безумовно, також не відповідає їх інтересам продовжувати стратегію наближення до законодавства та норм ЄС у сенсі гри з нульовим результатом.

Нарешті, модернізаційна стратегія жодної країни не повинна бути «заручницею» найповільнішого виконавця в регіоні. Таким чином, у той час як деякі з проблем можуть бути врегульовані за допомогою співробітництва, в тому числі на користь країн-партнерів, в кінцевому підсумку це не представляється можливим у всіх сферах. Очевидно, що на світових ринках фактор економічної конкуренції є важливим - і має бути важливим.


^ Обмеження суверенного вибору?


Другий набір критичних зауважень, спрямованих на Східне партнерство Росією, відноситься до відродження ідеї про те, що держави колишнього Радянського Союзу представляють «регіон привілейованого інтересу» для Росії. У цьому контексті, Партнерство сприймається як потенційно спрямоване проти Росії, тому що воно виключає країни саме з цього регіону.

Насправді, Східне партнерство не має ані мети, ані інструментів, спрямованих проти Росії, з якою ЄС, до речі, розвиває співпрацю паралельно з наміром створення стратегічного партнерства - набагато більш реального, ніж в даний час пропонується країнам Партнерства. Оскільки саме Європейська Комісія уповноважена реалізовувати Партнерство, воно буде настільки сумісним, наскільки можливо, з політичними відносинами ЄС та Росії. Крім того, багатосторонні платформи Партнерства спеціально передбачають участь Росії, а участь російських неурядових організацій в заходах Форуму громадянського суспільства є вірогідною в рівній мірі.

Крім того, Партнерство не зможе нав’язати політику чи право вибору країнам-партнерам всупереч їх волі. М’яка влада ЄС відображається у тому, що Партнерство буде вибудовуватися згідно з вибором країн-партнерів та їх зобов’язаннями проводити відповідну політику. Тому, Європейська Комісія зазначила, що «Спільна власність має важливе значення, і обидві сторони Східного партнерства несуть свою відповідальність. Лише за наявності сильної політичної волі обох сторін Східне партнерство досягне своєї мети політичної асоціації та економічної інтеграції»21. Вони не тільки не переслідувались Європейським Союзом з метою зміцнення європейського вектору своєї зовнішньої політики - до сих пір всі шість партнерів могли продовжувати вести двовекторну політику, розвиваючи добросусідські відносини і з ЄС, і з Росією часто у відповідності зі своїми інтересами.

Проте, якщо позиція прихильників ідеї російського «регіону привілейованого інтересу» полягає у постулюванні, що Росія повинна мати право визначати, в якій мірі і на якій швидкості шість країн-партнерів повинні просуватися своїм європейським шляхом – в кінцевому рахунку це позбавило б ці держави суверенного вибору власної зовнішньополітичної орієнтації. Так як Росія відвела перше місце питанню поваги до суверенітету в дискусіях щодо посиленого сталого порядку загальноєвропейської безпеки, право будь-якої з країн Партнерства визначати ступінь і швидкість європейської інтеграції навіть не підлягає обговоренню, у той час як спільні дискусії і співпраця в області вищезазначених економічних аспектів здаються найбільш раціональними.


^ Висновок: не достатньо чи занадто багато?


Своїм Східним партнерством ЄС підтверджує стійке довгострокове зобов’язання перед східними сусідами і надає рамки для спільної роботи над спільним європейським майбутнім. Воно відображає підвищену увагу, яку ЄС приділяє цим країнам навіть у важкі часи. Його конкретна форма і види діяльності будуть розроблятися спільно між ЄС та країнами-партнерами, і тому воно відкрите для їх специфічних потреб і пропозицій. Особливе поєднання двостороннього та багатостороннього виміру Партнерства забезпечує унікальну атмосферу для того, щоб, незважаючи на неоднорідність країн-партнерів, до кожної з них ставилися з особливою увагою.

Партнерство залишає відкритими всі можливості для європейської перспективи. На даний момент воно створює можливість відвернути увагу від «фантомної дискусії», зосередженої на перспективі членства в ЄС, яка просто не стоїть на порядку денному у найближчому майбутньому. Скоріше, воно має допомогти зосередити увагу на можливостях, що надаються модернізаційною стратегією, яка включає в себе можливість наближення та об’єднання з ЄС, надаючи при цьому достатньо гнучкості для отримання користі від економічного обміну в межах регіону.

Очікування щодо Партнерства повинні бути реалістичними. Воно не передбачає швидкого вирішення всіх питань. Скоріше, його інструменти призначені для підтримки партнерів у здійсненні внутрішньої політики, яка принесе користь у довгостроковій перспективі - у галузях торгівлі, енергетики, стандартів, регулювання, тощо - і поступово створить передумови для подальшої інтеграції з ЄС. Таким чином, вони мають можливість визначити власний порядок денний реформ – і бути готовими до подальших інтеграційних кроків, коли прийде час. І до такої міри, яку передбачає цей порядок денний у питанні об’єднання з ЄС, Партнерство надає стійкий механізм політичної підтримки, що супроводжується конкретними допоміжними заходами з боку ЄС.

Від пропозиції щодо Східного партнерства Україна не повинна очікувати занадто багато, але в той же час не так вже й мало. Великий «плюс» цієї ініціативи полягає в тому, що немає необхідності робити вибір між східним та західним політичними векторами – вона надає можливість розвивати обидва з них на основі раціонального переслідування національних інтересів. У той час як Україні треба буде зміцнювати свої економічні зв’язки з Європейським Союзом з метою модернізації країни, буде недоцільно ставити під загрозу свій існуючий економічний обмін з Росією. Отже, спільне рішення про подальший розвиток торгівельних та нормативно-правових режимів в регіоні потенційно може принести безпрограшні результати для всіх країн.

Враховуючи той факт, що протягом другого кварталу 2009 року в Європейському Союзі головуватиме Швеція, один з авторів документу має унікальну можливість перетворити нову ініціативу у конкретні дії. А Україна має всі можливості для того, щоб взяти на себе відповідальну роль у формуванні партнерства у своїх власних інтересах – якщо її політики, звичайно, використають цей шанс.


Андрій Веселовський,

кандидат політичних наук,

Представник України в Європейському Союзі.


„Східне Партнерство” як новий елемент у відносинах України та Європейського Союзу


^ Результати Пражського саміту


7 травня 2009 р. в Празі, (Чеська Республіка), відбувся Саміт Східного Партнерства (СхП). Його учасниками стали, з одного боку, країни та інституції ЄС, з другого – східноєвропейські країни - партнери [Eastern European Partners alas Partner Countries] Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Грузія, Молдова та Україна. Учасники підписали Спільну Заяву [Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit]22, в якій виклали своє практичне бачення СхП та його політичне покликання. Іншими важливими документами СхП стали Декларація Європейської Ради про Східне Партнерство від 21.03.2009, а також Комунікація Європейської Комісії „Eastern Partnership”23 та робочий документ „Polish-Swedish Paper with the support of the incoming Czech Presidency. Elaboration of the Eastern Partnership” від 03.10.2008, - документ, який значною мірою був врахований у формуванні подальших офіційних позицій та прийнятті рішень.

Ці документи Європейського Союзу по відношенню до країн Східної Європи, Кавказу та Каспійського регіону, отримали неоднозначні, інколи – неочікувано критичні відгуки. Останні здебільшого мають відверто емоційний чи пропагандистський характер, базуються не на фактах, а на припущеннях, тому наведені вище базові документи надають дослідникові можливість предметно визначитися, про що власне ідеться, і чого слід очікувати від СхП, а чого ні.

Увагу фахівців, знайомих з роботою ЄС, насамперед привертає відсутність усталеного визначення СхП. Це очевидно контрастує з іншими предметами уваги ЄС у зв’язках з сусідами (тут і надалі ми зосередимося на зв’язках зі східними європейськими сусідами ЄС). Зокрема, Європейська політика сусідства [European Neighbourhood Policy] чітко визначається однією з політик ЄС. При цьому вона, як підкреслюється, „відмінна [distinct] від можливостей для Європейських країн за статтею 49 Договору про Європейський Союз.24

Інший важливий захід – „Чорноморська Синергія” (інколи – Чорноморська взаємодія) визначається Брюсселем як регіональна ініціатива25, що об’єднує „Грецію, Болгарію, Румунію і Молдову на заході, Україну і Росію на півночі, Грузію, Вірменію та Азербайджан на сході і Туреччину на півдні...; хоча Вірменія та Азербайджан не є чорноморськими державами, їхня історія, близькість до моря і тісні зв’язки роблять їх природними регіональними акторами”26.

Мають своє визначення й інші ініціативи ЄС для Чорноморського регіону – Бакинська ініціатива [Baku Initiative], Програма INOGATE [The Interstate Oil and Gas To Europe pipelines], Програма TRACECA [The Transport Corridor Europe Caucasus Central Asia Programme], Процес Дунайського Співробітництва [Danube Cooperation Process] тощо.

Натомість СхП в документах ЄС здебільше описується відповідно до її бачення терміном „вимір”27, або ж „спільне прагнення, спроба”28, а не як чітко окреслений формат. Таке визначення дає підстави спекулювати про послаблену правову основу та, головне, свідомо зводить СхП до частини ЄПС від 2004року.

^ Реакція партнерів на Ініціативу


Ці та інші, менш помітні нечіткості у формулюванні положень СхП дали підстави для критики в ЗМІ України цієї ініціативи та порівняно стриманої її офіційної оцінки. Зокрема, в Коментарі МЗС України щодо Комунікації Європейської Комісії „Східне Партнерство» від 3 грудня 2008 року29 застерігається, що „амбітні рамки Східного Партнерства потребують адекватних джерел фінансування”, та що „Україна готова підтримати та у прагматичний спосіб використати всі елементи „Східного Партнерства” у тому випадку, якщо нова політика ЄС [так в тексті – А.В.] не позиціонуватиметься як ал