Реферат: Бюджет России

Сущностьбюджетных отношений, их структура и состав.

Историческийопыт и практика формирования бюджетных систем в различных странах, в том числев странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о том, что несмотряна разнообразие бюджетных моделей, все они формировались под влиянием поискаоптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня, котороеобеспечивало бы финансовую самостоятельность каждого субъекта власти в единомгосударстве. В России этот процесс начался одновременно со становлениемдемократического государства и является одним из ключевых факторовэкономического и политического развития страны. Одной из важнейших особенностейРоссии является наличие в ее политическом, экономическом и правовомпространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральныморганом власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий ифункций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принциповцентрализации и децентрализации. Однако приходится констатировать, чтобюджетный федерализм в России в условиях перехода к рыночной экономике в полноймере еще не реализован. Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, чтонесмотря на предпринимаемые меры по внесению соответствующих изменений вмеханизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центроми субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, побюджетным вопросам не снижается. А при существенном недовыполнении доходнойчасти бюджета, и прежде всего федерального, становится все более ясным, чтолюбые изменения в межбюджетных отношениях не могут привести к решению вопросадостаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.

Несовершенствобюджетной системы РФ обусловливает необходимость ее дальнейших преобразований,что связано также с необходимостью более полной реализации Программы развитиябюджетного федерализма в России и проведения реформы местного самоуправления.Современное бюджетное устройство было предопределено в 1993 г. принятиемКонституции РФ, где все крупные административно-территориальные образованияполучили статус субъектов РФ. «Субъекты Федерации» получили статусгосударственно-правовых образований, в результате чего отношения с ними перешлина договорную основу, им был предоставлен суверенитет в областях, не отнесенныхк компетенции Федерации. Первичное разграничение полномочий закреплено именноКонституцией РФ. В нем зафиксировано три уровня компетенции: вопросы ведения иполномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения.Местное самоуправление не является государственной властью и определена сфераего компетенции. Все субъекты провозглашены равноправными между собой во взаимоотношенияхс федеральными органами государственной власти. Конституция содержала элементынеопределенности статуса субъектов Федерации: особое положение в некоторыхвопросах заняли автономная область и автономные округа, входящие в составсубъектов Федерации; не полностью урегулированы вопросы разделения полномочиймежду федеральным и региональным уровнем, нечетко определены предметы ведениявсех уровней власти; федеральному правительству было предоставлено правозаключать с регионами двусторонние соглашения. Все это создало предпосылки длявозникновения асимметрии в межбюджетных взаимоотношениях в РоссийскойФедерации.

Так, изсостава субъектов выделились республики с особым статусом: Татарстан,Башкортостан, Якутия, имеющие привилегии по нормативам отчислений отрегулирующих налогов. Фактически они вообще не перечисляли поступления вфедеральный бюджет. Вопрос с особым статусом республик не решен до настоящегомомента. Другим проявлением неравноправия субъектов в отношениях с Федерациейявляются сложносоставные субъекты, т.е. в составе территории которых находятсяавтономные округа (Тюменская область). В этом случае в бюджет такого субъектаРФ поступает дополнительная сумма за пользование недрами, составляющая половинуот федеральной доли. В 1998-2001 годах предпринимались активные попытки ввестив бюджетную систему экономическую асимметрию. В этот период 15 субъектовФедерации, называвших себя регионами-донорами, претендовали на особый бюджетныйстатус. Сложившаяся ситуация вызвала множество споров; основным аргументом былото, что не региональные власти платят налоги в федеральный бюджет, аналогоплательщики. С территории всех субъектов Федерации поступают налоги вфедеральный бюджет, т.е. все субъекты в чем-то доноры и в чем-то реципиенты,поскольку получают средства из него в виде финансовой помощи или на прямыерасходы федеральных ведомств на соответствующей территории. Благодаряфедеральному казначейству, появилась возможность точно отслеживать географиюфедеральных расходов. Все вышесказанное говорит о сложности и многоуровневостибюджетной системы РФ.

В составефакторов, определяющих построение бюджетной системы страны, следует выделитьформу государственного устройства (федеративная или унитарная) и политическийрежим (демократический, тоталитарный, либерально-демократический и т.п.).Структура бюджетной системы повторяет структуру государственно-территориальныхобразований, являясь производной от формы государственного устройства иадминистративно-территориального деления. Анализ уже пройденного Россиейкороткого отрезка пути в области бюджетных преобразований позволяет утверждать,что:

Избранное в середине1990-х гг. направление реформирования бюджетной системы страны на принципахбюджетного федерализма было выбрано правильно.

Некоторые негативные последствияи противоречия, дающие о себе знать в ходе развития бюджетной системы РФ,связаны не с ошибками в выборе самой модели бюджетного федерализма, а споловинчатыми, непоследовательными мерами по ее реализации.

Необходимо искоренитьпорочную практику осуществления бюджетных преобразований, когда ежегодно изкрайности в крайность меняются подходы и направления развития бюджетной системыстраны.

Нельзя игнорироватьнакопленный отечественный опыт строительства бюджетной системы страны, когдапод видом новаций предлагаются подходы к построению бюджетной системы, необусловленные ни историческими традициями, ни особенностями государственногоустройства России.

К основнымусловиям, призванным реально реформировать бюджетную систему России всоответствии с принципами бюджетного федерализма, следует отнести:

— определение оптимальнойструктуры бюджетной системы РФ;

— урегулированиеотношений между Центром и субъектами РФ, представляющими различныегосударственно-территориальные образования, а также между субъектами РФ, однииз которых находятся на территории других;

— решение вопроса оправовом статусе низового звена бюджетной системы;

— законодательноезакрепление разного статуса за муниципальными образованиями различного типа;

— четкое определениесодержания и правовое закрепление в Бюджетном кодексе РФ принципасамостоятельности каждого бюджета в рамках бюджетной системы РФ:

— уточнение икорректировку правовых норм Бюджетного кодекса РФ и положений Программыразвития бюджетного федерализма на период до 2005 года, отражающих основыбюджетного федерализма в России.

Последовательнаяи полная реализация принципов бюджетного федерализма в современной Россииосложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств. Это крайнеусложняет решение чисто практических задач, связанных с реализацией бюджетногофедерализма. Но усложнение задач вовсе не означает невозможности их решения, апотому не должно вести к отказу от их решения и выдвижению принципиально иныхзадач. Другое дело, что усложнение задач требует более тонкого и взвешенногоподхода к разработке бюджетной политики, более четкого правового осмыслениясоответствующих бюджетных процессов, более обоснованного изменения бюджетногомеханизма формирования и расходования бюджетных средств на разных уровнях бюджетнойсистемы страны.

На практикеже сегодня происходит централизация на федеральном уровне такого объемабюджетных средств, который приводит к дефицитности большинства региональных иместных бюджетов. Распределение доходов по звеньям бюджетной системы РФ всегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, так как из года в годснижается доля доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в общемконсолидированном бюджете страны. Необходимо отметить, что современноепостроение среднего уровня бюджетной системы РФ не лишено ряда противоречий,основные из которых можно выделить:

Неурегулированностьотношений между Центром и субъектами РФ, представляющими различныегосударственно-территориальные образования.

Конституционноепризнание за республиками в составе РФ, краями, областями и т.д. единогостатуса – субъекта Федерации и особое закрепление принципа равноправиясубъектов РФ дало правовые основания отказа от ранжирования видов бюджетов врамках регионального уровня бюджетной системы РФ, так как в настоящее времясохранение статуса «край», «область» является формальным проецированиемисторически сложившегося состава Российской Федерации, ибо ранг субъекта РФнесет принципиально иное значение, нежели это предусмотрено статусомобразования административно-территориальной децентрализации. Асимметричностьположения республик, краев, областей и т.д. может затрагивать толькоатрибутивные характеристики в организации их деятельности. В частности, вотличие от иных субъектов РФ, республики обладают правом на собственнуюконституцию, республиканское гражданство, государственный язык, все видыгосударственной символики и т.д.

Между тем,учитывая, что Россия – государство с конституционно-договорной формойфедеративных отношений, структура бюджетной системы РФ требует поправок исходяиз реального положения субъектов РФ в своих взаимоотношениях с федеральнымцентром и между собой. Практика подписания индивидуальных соглашений оразграничении предметов ведения и полномочий между отдельными субъектами РФ ифедеральным центром не была лишена примеров предоставления особых,индивидуальных режимов зачисления федеральных налогов и сборов в бюджетысубъектов РФ. Так, три республики – Татарстан, Башкортостан и Якутия – ввелифактически особый статус еще в 1991-1992 гг. В отличие от других регионов онифактически не перечисляли налоговые поступления в федеральный бюджет.Заключенные в составе договоров о разграничении полномочий и предметов ведениясоглашения по бюджетным и налоговым вопросам лишь легализовали индивидуальныеотношения трех названных республик с Федерацией (первый договор был подписан вфеврале 1994 г. с Татарстаном, в том же году договоры были подписаны также сКабардино-Балкарией и Башкортостаном, в 1995 г. – с Северной Осетией, Якутией,Бурятией, Удмуртией).

Соглашение «Обюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан»было подписано 15 февраля 1994 г. 15 февраля 1999 г. истекал 5-летний срокдействия соглашения с Татарстаном. Между российским и республиканскимруководством велись сложные переговоры по поводу подписания нового документа. Витоге 18 марта 1999 года соглашение все же было заключено. В соответствии сназванным документом для реализации делегированных Российской Федерациейполномочий и осуществления совместных программ Татарстан зачислял в федеральныйбюджет 1% подоходного налога, а доля зачисляемого НДС должна была определятьсяв ежегодно заключаемых соглашениях между министерствами финансов РоссийскойФедерации и Татарстана.

Соглашениемежду Правительством Российской Федерации и Правительством РеспубликиБашкортостан «О бюджетных взаимоотношениях в 1994-1995 годах» было подписано 3августа 1994 г. По этому соглашению для реализации экологических программ ипринятых ранее решений по охране окружающей среды в республиканский бюджетдолжны были, как и в Татарстане, зачисляться акцизы на спирт, водку иликеро-водочные изделия, нефть и газ, плата за землю и специальный налог.

С Якутиеймежправительственное соглашение в области бюджетных отношений было подписано 28июня 1995 г. В соответствии с этим документом для ускорения расчетов междубюджетами, сокращения встречных финансовых потоков была разрешена передачареспублике расходов по финансированию отдельных федеральных программ сперечислением в республиканский бюджет налогов и сборов, необходимых дляфинансирования этих расходов (объемы передаваемых доходов должны были ежегодносогласовываться). Таким образом, Татарстан получил наибольшие преференции,Якутия – наименьшие.

Заключениедоговоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и субъектов РФ и в их составемежправительственных соглашений в тот период позволило отчасти разрешитьполитический конфликт между федеральными и республиканскими властями. Начиная с1994 г. с территории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов вфедеральный бюджет, хотя их доля в собранных в республиках налогах вплоть допоследнего времени оставалась гораздо ниже среднероссийской (особенно вТатарстане). С территории Якутии средства в федеральный бюджет не перечислялисьвплоть до 1996 г., однако в последующие годы распределение налогов междуфедеральным и республиканским бюджетами в наибольшей степени (среди трехреспублик) приближалось к среднероссийскому. Несмотря на легализацию особогостатуса, часть льгот, которыми пользовались республики, существовалафактически, но не юридически (например, Татарстан и Башкортостан не перечислялисредства в Федеральный дорожный фонд).

До 2000 г.федеральные власти не предпринимали сколько-либо действенных усилий поликвидации особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана. В 2000 г.ситуация заметно изменилась. В результате принятых федеральными властями мерразграничение и распределение налогов между федеральным бюджетом и бюджетамидвух названных республик в 2001 г. все же происходило в соответствии сроссийским законодательством.

Однакоговорить о том, что вопрос об особом статусе Татарстана и Башкортостана решен,пока преждевременно. В Федеральном законе от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ «Офедеральном бюджете на 2001 год» появилась статья, в соответствии с которойПравительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений»оказывать Татарстану и Башкортостану финансовую помощь, в том числе на«финансирование мероприятий и расходов организаций, находящихся в ведениифедеральных органов исполнительной власти на их территориях, а такжефедеральных целевых программ социально-экономического развития». В результатеоставление на территории республик дополнительных средств от федеральныхналогов фактически было заменено предоставлением республиканским бюджетамфинансовой помощи (конкретные объемы в законе о федеральном бюджете утвержденыне были). В 2005 году ситуация не изменилась, поэтому проблему особого статусаБашкортостана и Татарстана еще предстоит решить до конца. Это, в свою очередь,ставит вопрос о корректировке статуса данного образования (ибо неравныхсубъектов федеративных отношений быть не может, исходя из принциповфедерализма) и, как следствие, – корректировке среднего уровня бюджетнойсистемы РФ.

Неурегулированностьотношений между субъектами РФ, одни из которых находятся на территории других.

В 1995 году вРоссии началась реформа местного самоуправления, которая предполагала созданиесамостоятельных бюджетов только в территориальных единицах (населенных пунктахили их группах), имеющих статус муниципального образования. При этом согласноФедеральному закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления», ни один населенный пункт независимо от его размеров иналоговой базы не может быть лишен права получить данный статус. Пытаясьадаптировать эти нормы к российским реалиям, субъекты РФ пошли двумя путями.Одни из них (например, Костромская область, Республика Марий Эл и др.)предоставили статус муниципальных образований городам областного(республиканского, краевого) подчинения и бывшим административным районам. Всостав последних вошли малые и средние города, поселки и сельские поселения(объединенные в сельские администрации – бывшие сельсоветы) со своими сметамидоходов и расходов (по существу, бюджетами). Другие субъекты РФ (например,Новосибирская область) напрямую реализовали заложенный в федеральномзаконодательстве поселенческий принцип организации местного самоуправления,предоставив статус муниципальных образований всем (или большинству) населеннымпунктам региона независимо от численности их населения и прежнегоадминистративного статуса. Одновременно были созданы промежуточныетерриториальные уровни государственного управления (фактически те жеадминистративные районы) со своими бюджетами.

При этом обаподхода противоречат действующему федеральному законодательству. Первая модель(самоуправление на уровне районов) лишает население права на осуществлениеполноценного местного самоуправления в пределах поселений, в том числе вдостаточно крупных городах, являющихся административными центрами районов.Вторая модель предусматривает создание дополнительного, не установленногофедеральным законодательством, подуровня низового звена бюджетной системы снеясным правовым статусом.

Фактически вРоссии сохраняются унаследованные от дореформенного периода четыре уровняадминистративно-территориальных единиц: Федерация – субъекты РФ – городареспубликанского, краевого, областного, окружного (далее – регионального)подчинения и районы – города районного подчинения, поселки и сельсоветы. Тоесть фактически существуют местные административно-территориальные единицы двухиерархических подуровней. В законодательстве, в том числе в Налоговом иБюджетном кодексах РФ, упоминаются только три уровня: Федерация – субъекты РФ –муниципальные образования (соответственно нет закрепленного в законодательстверазделения расходных полномочий и доходных источников между разностатуснымиместными бюджетами). Согласно действующему законодательству органы  местного  самоуправления  могут

образовыватьсяво всех типах перечисленных административно-территориальных единиц. Вбольшинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированыпо территориальному принципу, то есть на уровне городов областного (краевого,республиканского, окружного) значения и административных районов.Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения,поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены нафинансирование на основе смет доходов и расходов. В отдельных субъектах РФмуниципальные образования и местные бюджеты были созданы по поселенческомупринципу, то есть на уровне городов, поселков и сельских администраций. В рядесубъектов РФ формально появились разностатусные муниципальные образования, приэтом взаимоотношения бюджета субъекта РФ реально осуществляются только срайонными.

Дляразрешения названного противоречия между фактически существующими и законодательнозакрепленными уровнями бюджетной системы РФ на местном уровне целесообразновыделить два подуровня – территориальный (районный) и поселенческий(муниципальный) – и придать им разный статус. В настоящее время высказываютсяразличные варианты осуществления этого процесса, но наиболее оптимальнымиявляются два: первый вариант реформирования местного уровня бюджетной системыРФ на основе федерального законодательства о местном самоуправлении и второй –на основе законодательства об организации органов государственной властисубъектов РФ.

Первыйпредполагает, что на местном уровне могут существовать только органы местногосамоуправления (муниципальные образования). Хотя решениями Конституционногосуда РФ, установлено, что субъекты РФ имеют право формировать натерриториальном уровне выборные государственные (районные) органы, однакобюджетное и налоговое законодательство фактически будет блокировать созданиеместных бюджетов и налогов, не относящихся к ведению органов местногосамоуправления, как это и происходит в настоящее время.

Дляполноценной реализации этого варианта, обеспечивающей достижение целей реформыбюджетных взаимоотношений, необходима существенная доработка Федеральногозакона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон).

В действующейредакции Закона (п. 2 ст. 6) ряд базовых общественных услуг указан в перечневопросов местного значения как «организация, содержание и развитие»соответствующих муниципальных учреждений либо «создание условий». Это допускаетих толкование в спектре от полной ответственности за предоставлениесоответствующих услуг до ответственности за содержание зданий, где расположеныте или иные муниципальные учреждения. Поскольку некоторые из указанных функцийотносятся к числу конституционных гарантий, в законодательстве о местномсамоуправлении и следующем ему в данном случае Бюджетном кодексе РФ реализованаконцепция наделения по этим вопросам органов местного самоуправления«отдельными государственными полномочиями», требующими особого финансированияза счет средств, переданных из вышестоящих бюджетов, а также формированиябюджетов двух и более видов (собственно местного и по переданным полномочиям) всоставе местных бюджетов.

Даннаяконцепция фактически требует, чтобы собственные (местные) налоги использовалисьтолько на финансирование ограниченного и, по сути, произвольно выбираемогомуниципальным образованием круга вопросов, тогда как основная часть расходовместных бюджетов должна формироваться за счет иных (переданных) доходов либоотчислений от регулирующих налогов, либо целевой финансовой помощи. Вследствиеэтого теряется связь между уплатой налогов и предоставлением услуг, местныевласти не несут ответственности за объем и качество большей части бюджетныхуслуг, местные бюджеты попадают в полную зависимость от финансовой помощи избюджетов субъектов РФ и т.д.

Такимобразом, необходим коренной пересмотр данной концепции путем включения вперечень вопросов местного значения в явном, не допускающем неоднозначноготолкования виде ответственности органов местного самоуправления запредоставление базовых общественных услуг (прежде всего общее образование,медицинское обслуживание, социальное обеспечение, организация предоставлениякоммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т. д.) и их финансирования изместного бюджета на общих основаниях (главным образом за счет собственныхналогов и нецелевой финансовой помощи при возможном использовании целевыхсубсидий, покрывающих часть затрат на определенные расходы). Кроме того, данныйперечень должен содержать обязательный (минимальный) круг вопросов, за решениекоторых несет ответственность то или иное муниципальное образование. Правомуниципальных образований на указание в своем уставе дополнительных функцийдолжно касаться только иных общественных услуг (вопросов).

С однойстороны, действующее законодательство не содержит такого понятия в соответствиис принципом равенства прав муниципальных образований и недопустимостиподчиненности одного из них другому. С другой стороны, Законом установлено, чтоесли в границах территории муниципального образования (за исключением города)имеются другие муниципальные образования, то разграничение предметов ведения иисточников доходов местных бюджетов осуществляется законом субъекта РФ. Данныенормы противоречат друг другу и не позволяют провести вертикальноеразграничение расходных и налоговых полномочий между муниципалитетами разныхтерриториальных уровней.

Исходя изэтого, необходимо законодательное закрепление понятия «муниципальныеобразования с разным статусом» и фактически – принципа вхождения одногомуниципального образования в состав другого. Для этого целесообразноиспользовать понятия «муниципальное образование, непосредственно входящее всостав субъекта РФ» и «иные муниципальные образования». Муниципальныеобразования первого типа (районы и города областного значения) должны бытьперечислены в конституции субъекта РФ. Их состав (границы, перечень) можетменяться только путем внесения изменений в конституцию субъекта РФ. Иныемуниципальные образования входят в их состав и могут образовываться в любомнаселенном пункте (или внутри него) с внесением изменений в уставмуниципального образования.

Такимобразом, в рамках данного варианта местные (районные и муниципальные) бюджетыдолжны иметь разный правовой статус с четким разграничением полномочий междудвумя уровнями бюджетной системы субъекта РФ. Это потребует разработки правовыхоснов формирования и функционирования нового института публичной власти – государственнойвласти местного (районного) уровня, включая определение его территориальныхоснов. Данный комплекс вопросов необходимо будет решить в специальной главеФедерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации». Поскольку ее основой могут служить уже разработанные вданном законе позиции, а также ряд положений Федерального закона от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации», решение этой задачи может быть проведено в достаточносжатые сроки. Однако с точки зрения тактики проведения реформ каждый из этихвариантов имеет свои преимущества и недостатки.

Первыйвариант не требует внесения принципиальных изменений в структуруналогово-бюджетного законодательства, позволяя использовать устоявшиесякатегории для отражения двух подуровней местных бюджетов. И что еще болееважно, институт местного самоуправления, при всех недостатках его становления,закреплен в законодательстве и общественном сознании и полностью отвечает зареформы бюджетных отношений, направленные прежде всего на повышениесамостоятельности и ответственности органов власти перед населением. Имеетзначение также то, что в большинстве субъектов РФ либо юридически, а еще чащефактически уже существуют муниципальные образования разного статуса, чтозначительно облегчит и ускорит проведение реформы бюджетного устройства. Исходяиз этого, именно данный вариант следует рассматривать как приоритетный.

В то же времяего реализация может оказаться заблокированной из-за отсутствия корректногоспособа решения перечисленных выше проблем действующего законодательства оместном самоуправлении. Подготовка соответствующих поправок потребуетзначительного времени, а их принятие может натолкнуться на конституционныеограничения Кроме того, в условиях хроническойразбалансированности местныхбюджетов необходимое для осуществления данного варианта расширение сферывопросов местного значения и отказ от концепции наделения местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями могут быть негативновосприняты органами местного самоуправления.

Если этипроблемы не будут решены, потребуется реализация второго варианта. Его основнойнедостаток – необходимость создания нового института (уровня) власти, меняющегоне суть, а форму реализации местных функций. Кроме того, большинство субъектовРФ будут вынуждены очередной раз проводить реорганизацию местного уровняуправления (причем для изменения статуса районов потребуется проведениереферендумов). Все это повышает риск для успешного реформирования бюджетнойсистемы РФ. В то же время данный процесс будет иметь более четкую правовую базуи в случае одновременного проведения иных структурных преобразований сможет вдостаточно сжатые сроки обеспечить повышение управляемости бюджетной системой ипереориентацию местного самоуправления на выполнение именно местных, а негосударственных или смешанных функций.

Кроме того,за последние годы произошли столь существенные изменения в экономике исоциальной сфере, в политической и общественной жизни страны, что они не могутне сказаться на необходимости коренного пересмотра правовых норм, в том числе ив области бюджетных отношений.

Такженеобходимо отметить, что перечисленные выше законы касались именно основбюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации и незатрагивали конкретных норм регламентации бюджетных отношений, особенно нарегиональном и местном уровнях. Обычно такие базовые законы дополняются иразвиваются в положениях (правовых нормах), составляющих содержание специальныхзаконов или подзаконных актов. Однако в данном случае базовые бюджетные законыне были дополнены соответствующими нормативными актами специального назначения,а потому процесс правового развития многих норм, лишь обозначенных в базовыхзаконах, не состоялся. В результате значительное большинство норм, которыеимелись в базовых законах, не могли применяться в силу изменившихсяобстоятельств либо нуждались в специальном толковании.

Правовоерегулирование бюджетных отношений, регламентируемое вышеназванными законами,оказалось крайне неравномерным. Так, в нем практически полностью отсутствовалинормы, регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета, функции контроляза исполнением бюджета, отношения бюджета с предприятиями и организациямигосударственной и негосударственной форм собственности и т.д. Также эти законыне определяли ответственность участников бюджетного процесса занедофинансирование, нецелевое использование денежных средств, невозвратбюджетных ссуд и другие бюджетные правонарушения. Правовые нормы, регулирующиеответственность, в вышеназванных законах либо вовсе отсутствовали, либосодержались в подзаконных актах.

Так, неслучайно многие процессы, протекающие в бюджетной сфере, регулировались, какправило, нормативными актами, принятыми на федеральном уровне исполнительнымиорганами власти. Но такие нормативные акты порою входили в противоречие сконституционными нормами, отражающими демократические, федеративные начала вмодели российской государственности, не были увязаны в единую систему и, чтосамое главное, не были пронизаны единой идеей становления и развития бюджетногофедерализма. Отсутствие законодательства, регулирующего бюджетные правоотношения,и механизмы ответственности за их нарушение, порождало целый ряд отрицательныхсоциально-экономических последствий. Среди них наиболее ощутимыми являлись:

произвольноефинансирование отдельных видов расходов и предметных статей, оформляемое в последующеммногочисленными изменениями и дополнениями к принятому закону о федеральномбюджете на соответствующий год; нецелевое использование бюджетных средств ифинансирование расходов, не предусмотренных законом о бюджете;

— хроническоенедофинансирование и задержки с финансированием;

— осуществлениефактического финансирования не в соответствии с законом о бюджете, а на основевнутриведомственных документов Министерства финансов Российской Федерации –лимитов финансирования;

отсутствие правовой иимущественной защищенности получателей бюджетных средств в случае нанесения имущерба из-за недофинансирования или задержки финансирования;

— безвозмездноеиспользование бюджетных средств негосударственными предприятиями вследствиеотсутствия правовой регламентации предоставления им бюджетных средств;

— неполное отражение вбюджете тех доходов, которые получают бюджетные организации и государственныеказенные предприятия от использования государственной собственности, чтоспособствовало бесконтрольности в использовании государственного имущества ибюджетных средств.

Особую тревогу вызываетто, что предлагаемые в последнее время пути практической реализации бюджетногофедерализма не согласуются с историческими традициями России, которыеобосновывают использование накопленного отечественного опыта бюджетныхпреобразований, а не просто слепое следование рекомендациям зарубежныхспециалистов. Все это предопределило необходимость принятия Бюджетного кодексаРоссийской Федерации, который в идеале должен был представлять собой единыйдокумент, охватывающий всю совокупность правоотношений участников бюджетногопроцесса (государства, налогоплательщиков и бюджетополучателей, финансовыхпосредников и контрольных органов) и ориентирующий их на построение бюджетнойсистемы, в максимальной степени соответствующей реальным условиям рыночнойэкономики в России.