Реферат: Бюджетный федерализм и региональные проблемы бюджетной системы РФ
Курсовая работа
по дисциплине
«Экономика общественного сектора»
на тему:
«Бюджетный федерализм и региональныепроблемы бюджетной системы РФ».
Москва, 2007 г.
Содержание
Введение. 2
1. Понятие ипринципы федеративного устройства РФ… 3
1.1 Бюджетное устройство и бюджетнаясистема РФ. 3
1.2 Принципы построения бюджетнойсистемы. 6
1.3 Понятие и сущность бюджетногофедерализма. 9
1.4 Бюджетная децентрализация имежбюджетное выравнивание. 11
2. Региональныепроблемыбюджетной системы РФ. 16
2.1 Взаимоотношения федерального ирегиональных бюджетов. 16
2.2 Проблема рентных отношений. 17
2.3 Процесс укрупнения регионов. 20
3. Пути решениярегиональных проблем бюджетной системы РФ. 24
Заключение. 28
Списокиспользуемой литературы… 29
Введение
Единственнымспособом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционноеурегулирование отношений между центром и регионами. Прежде всего, это должнокасаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлиннаясамостоятельность и субъектов федерации, и местно самоуправления.
Актуальностьработы обусловлена необходимостью изучения бюджетных правоотношений на современномэтапе развития России, решением вопроса централизации и децентрализациифинансовых ресурсов, а также спецификой социально – экономического развития,ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральномзаконодательстве, а вовремя и правильно решенные вопросы государственногоустройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, егоплодотворное функционирование.
Цельработы состоит в выявлении и решении проблем реализации бюджетного федерализмав РФ, а также рассмотрении и нахождении путей решения региональных проблембюджетной системы РФ.
Достижениеуказанных целей предполагает решение следующих задач:
1) Исследоватьи разграничить понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная система» посредствомопределения и уточнения этих финансово-правовых категорий
2) Датьопределение понятию «бюджетный федерализм», исследовать его сущность, раскрытьосновные принципы и содержание.
3) Рассмотретьнедостатки и преимущества межбюджетного выравнивания
4) Выявитьрегиональные проблемы бюджетной системы РФ, внести предложения по поводу ихрешения.
Объектомисследования являются теоретические и практические вопросы функционирования иправового обеспечения системы бюджетного федерализма, а предметом – бюджетныйфедерализм и региональные проблемы бюджетной системы РФ.
1.Понятие ипринципы федеративного устройства РФ
1.1 Бюджетное устройствои бюджетная система РФ.
Бюджетноеустройство любой страны определяется формой государственно-правового устройствагосударства. Государственное устройство является элементом формы государства.Территория каждого государства делится на составные части, определяющие его внутреннююструктуру и территориальное устройство. В рамках территориального устройствагосударства складывается определенная система территориальных единиц, изкоторых состоит государство, система государственных связей между государствомв целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит отправового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальныхединиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формойгосударственного устройства.
Посвоему устройству Российская Федерация – суверенное, целостное, федеративноегосударство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов:республики, края, области, автономная область, автономные округа, городафедерального значения.
Федеративноеустройство РФ основывается на ряде принципов, обусловленных её демократическойсущностью:
— государственнаяцелостность, единство системы государственной власти;
— разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
— равноправия и самоопределения народов РФ.
Этипринципы определяют характер территориального устройства не только самойФедерации, но и её субъектов, и являются базовыми для федеративного ибюджетного устройства государства.
Бюджетноеустройство РФ основывается на принципе федерализма и содержит следующиепризнаки:
— включает в себя совокупность всех существующих в государстве уровней бюджета(т.е. бюджетную систему) с нормативным закреплением принципов построения;
— отражает внутреннюю организацию и взаимодействие всех элементов бюджетнойсистемы.
Федеративноеустройство РФ предполагает сосуществование трех уровней власти и, как следствиеэтого, создание трех обособленных финансовых фондов – бюджетов, для обеспеченияих деятельности. Любой бюджет является финансовой базой для деятельностисоответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.
Бюджетныйкодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежныхсредств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функцийгосударства и местного самоуправления.
Сводбюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующий год представляетсобой консолидированный бюджет РФ.
/>
/>/> Консолидированныйбюджет РФ
/>/>
/>/> Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов РФ
/>/>
/> Бюджетсубъекта РФ Бюджеты муниципальных
образований, находящихся
на территории субъекта РФ
Совокупностьбюджетов образует бюджетную систему государства. Бюджетная система — это основаннаяна экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемаянормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетовсубъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Структурабюджетной системы РФ состоит из следующих уровней:
1) федеральныйбюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектовРФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местныебюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов,бюджеты внутригородских муниципальных преобразований городов федеральногозначения Москвы и Санкт — Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Федеральныйбюджет входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Это основной финансовыйплан государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федеральногозакона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределениянационального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсынеобходимые для регулирования экономического развития страны и реализациисоциальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджетаучитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета инеобходимых государственных расходов, но и необходимость осуществленияизбранной экономической политики
Федеральныйбюджет представляет собой централизованный федеральный денежный фонд органовгосударственной власти РФ. Он оказывает регулирующее воздействие на все звеньяфинансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий ифинансы граждан, а также кредитную сферу.
ВРоссийской Федерации, как и в большинстве других стран, бюджет составляется нафинансовый год, который начинается с 1 января и заканчивается 31 декабря. Особоеместо в условиях реализации конституционных прав граждан на пенсионноеобеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощьпринадлежит государственным внебюджетным фондам РФ как специфическойэкономической форме образования и расходования фонда денежных средств,образуемой вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственныевнебюджетные фонды находятся в федеральной собственности, их средства не входятв состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.
Доходыуказанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленныхзаконодательством РФ (единого социального налога); добровольных взносовюридических и физических лиц, а также других доходов, утвержденных законодательством.Расходование денежных средств осуществляется исключительно на цели,определенные законодательством, на основании бюджетов соответствующих фондов,утверждаемых федеральными законами и законами субъектов РФ. Исполнение бюджетовэтих фондов возложено на органы федерального казначейства.
Важное место в федеральной бюджетнойсистеме занимают целевые бюджетные фонды, представляющие собой фонд денежныхсредств, образуемый в соответствии с действующим законодательством в составебюджета, за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчисленийот конкретных видов доходов, используемых по отдельной смете. Средства этихфондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначениюфондов.
1.2 Принципы построениябюджетной системы.
Бюджетнаясистема РФ основывается на следующих принципах:
1) Принципразграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней состоит взакреплении в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов забюджетами РФ, а также определения полномочий органов государственной власти иорганов местного самоуправления по формированию доходов, установлению иисполнению расходных обязательств.
Вкачестве расходных полномочий чаще всего фигурируют вмененные вышестоящиморганом власти обязательства, не подкрепленные соответствующими финансовымисредствами. Закрепление за уровнями власти отдельных предметов ведения несоответствует требованиям наибольшей рациональности организации предоставлениябюджетных услуг. Разделение налогов на федеральные, региональные и местные нанастоящий момент не согласуются с разделением фактических расходов.Существующее разграничение налоговых доходов по уровням бюджетной системы всоответствии с Налоговым кодексом РФ увеличивает объем межбюджетных потоков.Это происходит, прежде всего, из-за сокращения собственных доходов местныхорганов власти после отмены ряда местных налогов. Данный принцип остается насегодняшний день одним из актуальнейших вопросов как теории финансовой науки,так и практики бюджетной работы, потому как неопределенность полномочий иответственности приводит весьма часто к низкой эффективности бюджетногопроцесса.
Принципразграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФразбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровеньбюджетной системы – федеральный, региональный или местный бюджет – имеет равныеправа на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенныхбюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ,органы государственной власти субъектов РФ и ораны местного самоуправления вправесамостоятельно определять объем расходов и направления расходования средствсоответственно федерального, регионального и местного бюджетов.
2) Принципсамостоятельности бюджетов предполагает наличие достаточного объема доходныхисточников каждого уровня власти для осуществления возложенных на нее расходныхобязательств. Принцип самостоятельности на практике реализуется далеко не вполной мере. Это относится как к региональным, так и к местным бюджетам, гдепроблема проявляется с особой остротой. Несомненно, бюджеты субъектов Федерациии муниципальных образований самостоятельны с точки зрения процесса их принятиякак нормативных правовых актов, определения доходов и расходов. Но, учитываяважную роль налоговых доходов в формировании каждого уровня бюджета, можноприйти к выводу, что бюджет субъекта изначально юридически и экономическизависим от воли федерального центра.
Принципсамостоятельности может быть полностью реализован лишь в условияхфункционирования такого механизма разграничения доходных источников междуорганами власти разного уровня, при котором на любом «этаже» управленияобеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильностьусловий поступления денежных средств в бюджет. Принцип самостоятельности неможет быть обеспечен без четкого и последовательного воплощения принципаразграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней.
3) Несбалансированностьбюджетной системы во многом обусловлена нарушением принципа сбалансированностибюджета. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие расходовобъему доходов. Реализация указанного принципа во многом зависит от того,насколько реален был проект бюджета на очередной финансовый год.
4) Принципгласности означает обязательную публикацию в открытой печати утвержденныхбюджетов и отчетов об их исполнении, полноту соответствующей информации. Однакодля современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов исокрытие действительного участия различных слоев общества и формированиидоходной части бюджетов.
5) Всоответствии с принципом равенства бюджетных прав для всех органов властисубъектов РФ и органов местного самоуправления государство должно устанавливатьодинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие их компетенцию в сферахрегулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.
Сегодняэти условия или совсем не соблюдаются, или выполняются лишь частично. Реальнаянезависимость функционирования большинства территориальных бюджетов, а такжедолгосрочные нормативы бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системыотсутствуют.
1.3 Понятие исущность бюджетного федерализма.
РоссийскаяФедерация является федерацией договорно-конституционного типа. Государственнаявласть осуществляется на основе договорно-конституционного распределенияполномочий между федеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъектов Федерации.
Федерализм– своеобразная форма государственного устройства, элементы которой сталиутверждаться с начала второго тысячелетия и которая обрела современныеочертания с конца XVIII века.Главным признаком федерализма является разделение властей по уровнямгосударственно-территориального устройства страны при верховенстве центральнойвласти.
Однойиз особенностей российского федерализма является то, что он базируется на двухначалах: национально-территориальном и административно-территориальном. Внастоящее время в РФ входят 32 субъекта (21 республика, 1 автономная область,10 автономных округов), представляющих собой национально-территориальныеобразования, а также 58 субъектов (6 краев, 50 областей, 2 города федеральногозначения), которые являются административно — территориальными единицами. Праваи полномочия первых и вторых различны, как различны и признаки, по которымобразованы субъекты Федерации, что порождает противоречия и напряженность вфедеративных отношениях.
Такоепостроение РФ обусловлено тем, что Россия — многонациональное государство.Десятки этнических общностей, исторически проживающих на определеннойтерритории, создали свою национальную государственность в составе России,являясь членами Федерации.
«Реальныйфедерализм» начала XXI столетияхарактеризуется соединением некоторых типичных схем организации большинствафедеративных государств с рядом уникальных особенностей.
1) статуснаяасимметрия: налицо шесть различных типов государственных (республики) и«рядовых» субъектов РФ.
2) национальная«окрашенность»: 32 субъекта РФ (около 30%) образованы по национально-этническим признакам.
3) Конструктивнаянеупорядоченность: несколько самостоятельных субъектов РФ входят в составдругих ее самостоятельных субъектов; два субъекта РФ имеют административныецентры на территории других субъектов.
4) Аномальновысокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов дляреализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ.
Этихарактерные черты российского «реального федерализма» фактически обуславливаютвсю совокупность проблем нашего государственного устройства, в том числе резкообостряют основной вопрос децентрализации управления – разграничения предметовведения, полномочий и ресурсов между органами общегосударственной власти иорганами госвласти субъектов РФ.
Однойиз центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношенийФедерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетногофедерализма. Родионова В.М. дает следующую трактовку этого понятия: «Федерализм– это такой способ управления, при котором органично сочетаются интересы всегогосударства с интересами отдельных его частей, обеспечивая единство ицелостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решениивопросов, включенных в их компетенцию».
Вмировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательноеустановление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон –федеральных и региональных уровней власти и управления, правил ихвзаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичногоперераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.
Бюджетныйфедерализм – как финансово-правовая категория включает в себя следующиеосновные признаки:
— представляет собой форму организации правовых отношений;
— субъектныйсостав правоотношений состоит из: Российской Федерации, субъектов РФ имуниципальных образований, которые вступают в правовые отношения друг с другомчерез свои представительные и исполнительные органы власти и управления;
— каклюбой иной федерализм, бюджетный федерализм основывается на принципе централизмаи децентрализма, и потому его непременным условием является сочетаниеобщегосударственных, региональных и муниципальных интересов;
— каждый уровень бюджетной системы должен быть самостоятельным;
— цельбюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человекуи гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.
1.4 Бюджетная децентрализация и межбюджетное выравнивание.
Принципдецентрализации пронизывает все элементы «Бюджетного федерализма» — каксодержательные (разграничение расходных обязательств и доходных полномочий,критерии межбюджетного выравнивания), так и организационно-процедурные,определяющие параметры бюджетного процесса.
Дляцентрализованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрацииналоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, средства которого в ходетак называемого финансового выравнивания перераспределяются между нижестоящимибюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий. Такая системапозволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетныесредства прежде всего в общегосударственных интересах. Но при этом остаетсяслишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельныхтерриторий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения ихзаинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.
Децентрализациябюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре»,соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда неизбавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетноговыравнивания. Это обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, поканигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величиныналоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательствсоответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденнокомпенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействияцентральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальныхорганов исходя из общегосударственных приоритетов.
Дляослабления двух видов бюджетных диспропорций (вертикальных и горизонтальныхдисбалансов), возникающих на субфедеральных уровнях власти, применяютсясубсидии.
Несбалансированностьбюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых насубфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности пофинансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.
Этинесоответствия между расходными обязательствами и доходным потенциаломсубфедеральных органов власти ликвидируются с помощью субсидий из федеральногобюджета, для которого центральные органы власти обеспечивают более широкуюдоходную базу.
Несбалансированностьбюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развитиятерриторий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов(различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных исельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самихтерриторий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятнойдемографической структуры населения.
Поэтомуфактически во всех странах используются специальные субсидии для сглаживаниягоризонтальных диспропорций в уровнях бюджетной обеспеченности территорий.Учитывая, что такие меры для одних территорий выигрышны, а для других –проигрышны, к ним прибегают лишь если территориальная дифференциация выходит заопределенные пределы, когда становится реальностью утрата устойчивостисоциально-экономического развития государства в целом.
Применениемеханизмов межбюджетного выравнивания чревато снижением заинтересованностисубсидируемых органов власти в проявлении собственных «налоговых усилий», т.е.в действиях по реализации и наращиванию собственного налогового потенциалатерриторий. К тому же субсидии снимают самоограничения территориальных властейв использовании бюджетных средств. Поэтому нерациональная система межбюджетноговыравнивания может способствовать закреплению такого положения, при которомтерритории с большими расходами и недостаточными «налоговыми усилиями» будутполучать растущие субсидии. Система межбюджетного выравнивания призвана решатьследующие задачи:
— устранять «вертикальные диспропорции» (ликвидировать несоответствия междуобъемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величинойзакрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений);
— сглаживать «горизонтальные диспропорции» (сближать уровни бюджетных расходов«богатых» и «бедных» территорий);
— стимулировать территориальные «налоговые усилия» (побуждать территориальныеорганы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе болееполного использования и развития их собственного доходного потенциала;
— ориентировать бюджетную политику территориальных властей на реализациюобщегосударственных приоритетов.
Организационно-процедурныепараметры бюджетного процесса представляют собой конституционно изаконодательно регламентированную деятельность органов государственной властиразных уровней по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролюбюджета. При этом все стадии бюджетного процесса регулируются правовымипредписаниями и имеют одинаково важное значение. Для бюджетного процесса федеративныхгосударств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация. Приэтом первое определяется общностью принципов и конституционно- законодательнойбазы, а вторая проявляется в двух измерениях – вертикальном и горизонтальном.
Вертикальнаядецентрализация состоит в выделении нескольких бюджетных уровней, на каждом изкоторых бюджетный процесс осуществляется в самостоятельном режиме; атрибутыэтой самостоятельности – собственные состав и объем расходов, закрепленные(собственные) источники доходов бюджета, независимость (автономность) в егосоставлении, рассмотрении, утверждении, исполнении и контроле. Горизонтальнаядецентрализация является следствием того, что бюджетный процесс на каждомуровне не концентрируется в рамках одной организационной структуры, а строитсяна взаимодействии между собой многих оргструктур, каждая из которых обладаетсобственной компетенцией и выполняет свою особую роль в этом процессе.
РоссийскаяФедерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее изравноправных субъектов. Федеративное устройство РФ предполагает сосуществованиетрех уровней власти. Одной из центральных проблем упорядочения бюджетнойсистемы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение вжизнь принципа бюджетного федерализма. Для бюджетного процесса федеративныхгосударств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация(«горизонтальная» и «вертикальная»). Для устранения «горизонтальных» и«вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима системамежбюджетного выравнивания.
2.Региональныепроблемы бюджетной системы РФ.
2.1 Взаимоотношения федерального и региональных бюджетов.
Внастоящее время взаимоотношения федерального и региональных бюджетов не имеютдостаточной законодательной базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многомпроизвольны и требуют радикального упорядочения. Помощь регионам изфедерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций(перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам,которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также вдругих формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытыхдотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но иполитическими и иными мотивами.
Сдругой стороны, регионы и особенно отдельные республики регулярно нарушают своиобязательства по перечислению средств в федеральный бюджет, что в свою очередьстановится одной из весомых причин недофинансирования государственных расходов.В местных бюджетах велика также доля расходов на не всегда оправданные дотациихозяйствующим субъектам. Несовершенны и формы непосредственной (не скрытой)помощи за счет Федерального фонда финансовой поддержки регионов, образуемого впроцентах от сумм налога на добавленную стоимость на товары внутреннегопроизводства.
Средствафонда направляются двум группам регионов: «нуждающимся в поддержке» и«особо нуждающимся в поддержке». Сложившийся порядок имеет немалоизъянов. Душевой бюджетный доход не является достаточно надежным критериемразличий в экономическом положении регионов, поскольку не учитываетзначительной разницы в местных ценах, влияющей на соотношения в уровне жизни ив прожиточном минимуме разных территорий. При этом во внимание принимаются лишьденежные средства региональных бюджетов без учета внебюджетных фондов и другихисточников, из которых складываются реальные средства, которыми располагаетрегион.
Главноеже состоит в том, что помощь из центра не носит целевого характера, нестимулирует региональные органы управления совершенствовать свою собственнуюдеятельность и полнее использовать внутренние возможности хозяйствасоответствующих территорий, более того — поощряет иждивенчество.
Витоге взаимоотношения федерального бюджета с регионами зашли в тупик.Количество регионов-доноров систематически сокращается. Причем эти регионысправедливо возмущены тем, что не имеют никаких преимуществ по сравнению сиждивенцами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программамилучшего использования имеющихся у них ресурсов или более того проводят политикуторможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения средствот более успешно и творчески работающих регионов.
Неслучайно с недавних пор идет процесс консолидации субъектов-доноров с цельюпроведения согласованных действий по отношению к федеральному центру и крегионам-иждивенцам. Тем самым зреют новые конфликты, угрожающие целостностироссийской государственности и усиливающие процессы неуправляемости в стране.
2.2 Проблема рентных отношений.
СпецификойРоссийской Федерации является наличие на ее территории регионов, богатыхприродными ресурсами федеральной и мировой значимости («сырьевых регионов»).Все эти регионы имеют, как правило, большую протяженность и расположены всеверной части страны. Сочетание факторов исключительной ценности инароднохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий ихдобычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят неординарнуюзадачу государственного регулирования развития сырьевых территорий иформирования адекватной системы недропользования с учетом особенностейфедеративного государственного устройства России. А также существует проблемагосударственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактногопроживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов.
Наличиев России крупных месторождений полезных ископаемых, с одной стороны,«спровоцировало» здесь кризисные явления в экономике, «посадив страну на иглунефтедолларов» и сформировав здесь уродливую отраслевую структуру экономики, сдругой – позволило все-таки выстоять в исключительно сложных кризисныхусловиях.
Новыероссийские сырьевые компании, ориентируясь на мировую конъюнктуру цен, сумелисущественно нарастить производство и стать реальными инвесторами, что было уженедостижимо в условиях плановой централизованной экономики. В то же время этотрост сопровождался формированием беспрецедентных финансовых потоков и личногосостояния новых российских олигархов, проходящих вне государственной казны, врезультате чего российский бюджет в огромной мере стал зависеть от успеховразвития сырьевого сектора экономики.
Послеприхода к власти В.В. Путина произошли серьезные изменения в восстановлениифункций государственного регулирования экономики при декларируемом соблюденииинтересов и прав частного бизнеса. Эти реформы не могли не затронуть важнейшийсегмент Российской Федерации и ее экономики – сырьевой сектор и сырьевыерегионы, и имеющиеся здесь изменения были весьма существенны. Эти изменениякоснулись как процедур контроля за добычей природных ресурсов, так и четкообозначенных стремлений федерального Центра к централизации сверхприбылей(«ренты»), возникающих в нефтегазовом секторе.
Досих пор в соответствие с Конституцией Российской Федерации[2] и с федеральнымзаконодательством в контроле за недрами действовало правило «двойного ключа»,когда при выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых решение должно бытьодобрено как Министерством природных ресурсов Российской Федерации, так ируководством соответствующего субъекта Федерации. Рекомендации Комиссии Д.Козака и очередная редакция нового закона о недрах фактически ликвидируют этупрактику и предполагается, что в ближайшее время весь контроль залицензированием и налогообложением ценных полезных ископаемых целиком перейдетв руки федерального Центра. В ведении регионов останутся лишь природные ресурсыместного значения (песок, щебень и т.д.). Вместо совместного с федеральнымЦентром пользования и контроля за природными ресурсами, регионам делегируетсялишь процедурное право «согласования» фактически принятых решений.
Темсамым регионы и их население фактически исключаются не только из участия вреальном процессе совместного владения государственным фондом недр, но также вформировании путей и направлений решения принципиальных проблемсоциально-экономического развития данных регионов».
Существуетеще одна важная проблема в сфере управления недропользованием, связанная с изъятиемсверхприбылей у крупных компаний, эксплуатирующих топливно-энергетические идругие природные ресурсы на основе тезиса «справедливого перераспределенияприродной ренты».
Крупныересурсодобывающие компании действительно сосредоточили в своих рукахколоссальные «сверхдоходы», которые систематически выводятся из налогообложенияи уходят, как правило, за рубеж. Поэтому для решения важныхнароднохозяйственных задач, целесообразно часть этих сверхдоходов изъять впользу государства.
Во-первых,наиболее важным представляется не вопрос, «изымать или не изымать доходырентного характера», а то, каков будет механизм этого изъятия: или эти доходынапрямую будут поступать в федеральный бюджет и будут «растворены» в нем,создавая определенный «запас прочности» федеральному правительству, или этидоходы должны иметь строго целевой характер их использования с ориентацией, втом числе, на поддержку сырьевых, северных и восточных регионов страны.
Во-вторых,с одной стороны, действительно, учет рентной составляющей в цене на продукциютопливно-энергетических и других сырьевых отраслей нуждается в серьезномсовершенствовании, с другой, целесообразно увеличить долю рентных доходов,остающихся на территории. Исходя из практики федеративных государств, рентныйдоход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации икомпаниями — недропользователями, причем, как правило, почти в равнойпропорции.
2.3 Процесс укрупнения регионов.
Кпозитивным итогам преобразований в федеративных отношениях, осуществляемых впоследние годы, следует отнести начавшийся процесс совершенствованияфедеративной административно-территориальной структуры государства. В последнеевремя все чаще говорят о необходимости изменения административно-территориальногоделения России. При этом имеется в виду не просто изменение численностиавтономных республик и округов, краев и областей, а формирование новойструктуры Российской Федерации. Чаще всего авторы подобных предложенийиспользуют три основных аргумента.
Во-первых– это сложность самой федеративной структуры России. Здесь существует несколькотипов субъектов Федерации, имеются так называемые «сложносоставные субъекты»,когда, например, в составе Красноярского края имеются два других субъектаФедерации (Эвенкийский и Таймырский автономные округа), статус субъектовФедерации имеют Москва и Санкт-Петербург и т.д. При этом российские регионыисключительно сильно отличаются по своим масштабам, по обеспеченностиресурсами, экономическому потенциалу.
Во-вторых,само количество субъектов Федерации чрезвычайно велико (89), в мире нетподобного аналога федеративного государства. Очевидно, что в условияхдостаточно централизованной системы управления экономикой и социальной сферой вРоссии, это сказывается на качестве государственного управления (естественно,не в лучшую сторону). Большое число субъектов Федерации усложняет вопросгосударственного регулирования территориального развития, согласованияинтересов регионов, распределения федеральных ресурсов для поддержкидепрессивных и отсталых территорий и т.д.
И,наконец, существует очень сложная проблема асимметричности российскогофедерализма, в том числе – политического и экономического «неравенства» еесубъектов.
Существуетточка зрения, что при укрупнении субъектов РФ эти проблемы могут быть решены.Однако здесь не все так просто. Ведь вопрос не только в том, что субъектыФедерации неравнозначны с точки зрения своих масштабов, что их слишком много,что одни регионы построены по национальному признаку, а другие – нет. Сутьпроблемы в «практической экономике федерализма», связанной, в том числе и состающимися проблемами в области межбюджетных и рентных отношений, прав навладение и использование природными ресурсами, использования «фактора пространства»как особой экономической ценности. По этим вопросам и возникают основныеколлизии. Субъектам Федерации, таким как Красноярский край, Тюменская область,часто трудно договориться о разграничении полномочий по вопросам финансовыхресурсов для региональной политики, распределения налогов с другими субъектами,которые находятся на их территории, но являются практически автономными впринятии решений по вопросам финансово-экономической политики.
Объединениесубъектов Федерации на основе договорных рамок, прописанных федеральнымзаконом, предусматривающим формы и процедуры изменения границ субъектовФедерации и проведения соответствующих референдумов. Начало этому процессу ужеположено в декабре 2003 г., когда произошло объединение Пермской области иКоми-Пермяцкого автономного округа. Значение этого факта трудно переоценить,поскольку он показал первый пример объединения, а не разъединения российскихрегионов. На очереди объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономногоокруга. Полагаем, что будет также инициировано объединение Хабаровского края иЕврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономногоокруга.
Подобное«естественное» укрупнение регионов формально может сгладить чрезмернуюмежрегиональную дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономныеокруга будут входить в состав более благополучных регионов. Однако при этомпроблема переходит в другую плоскость, когда ответственность за поддержку такихтерриторий будет в основном перенесена с федерального уровня на уровеньсоответствующего субъекта Федерации (например – Пермской области). Поэтому напереходный период (не менее 5 лет) целесообразно сохранить систему целевойфедеральной поддержки таких депрессивных ареалов внутри объединенных субъектовФедерации, иначе интеграционные процессы будут входить в противоречие с простойлогикой экономической целесообразности. Федеральный Центр должен стимулироватьтакие объединительные процессы не просто политическими декларациями, но испециальными целевыми фондами, что может быть своеобразной «премией» засовершенствование федеративной структуры государства.
Конечно,очень сложной представляется ситуация с такими округами, как Ханты-Мансийский иЯмало-Ненецкий, которые являются существенно более «богатыми», чем остальнаячасть их «материнской территории» – Тюменской области. В настоящее времядостигнут определенный баланс интересов этих трех субъектов, в том числе и вчасти межбюджетных отношений и нарушать этот баланс инициированиемобъединительного процесса было бы неразумным. Другое дело, если до этогопроизойдет инкорпорация Таймырского (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийскогоавтономных округов в состав Красноярского края. Тогда остался бы единственныйпрецедент функционирования «матрешечных» субъектов Федерации в России (кромесубъектного статуса Москвы и Санкт-Петербурга, но это особый случай столичныхгородов) и для ликвидации такого прецедента было бы более обосновано объединениеХанты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов и Тюменской области (или, наоборот,их выход из состава Тюменской области).
Наиболеезначимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:
— проблеманесоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствамрегиональных и местных органов власти;
— проблема рентных отношений – проблема государственной поддержки регионов,богатых природными ресурсами, а также проблема исключения регионов и ихнаселения из участия в процессе совместного владения государственным фондомнедр;
— проблема укрупнения регионов, решение которой может сгладить чрезмернуюмежрегиональную дифференциацию.
3.Пути решениярегиональных проблем бюджетной системы РФ.
Длянаведения элементарного порядка в финансовых взаимоотношениях центра и регионовТоргово-промышленная палата Российской Федерации считает необходимым:
1)Установить более четко круг расходов, финансируемых из федерального,республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.
2)Определить единые для всех регионов доли перечислений в федеральный бюджет отналоговых поступлений.
3)Осуществлять финансовую поддержку регионов только в форме прямых трансфертов наопределенные цели за счет формируемого в рамках федерального бюджета Фондаподдержки регионов. Отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявокрегионов на получение средств. Для выявления нуждающихся регионов использоватьсистему сравнительного социально-экономического анализа и достаточно широкийкруг социально-экономических индикаторов, отражающих меру неблагополучия вкаждом из них.
Выделятьтрансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программылучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах ихсамостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а такжепроведения политики рыночных реформ.
4)Обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счеткоторых живут регионы, получающие федеральную помощь.
5)Применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров перечисленийпредусмотренных средств из республиканских и региональных бюджетов вфедеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансированияиз федерального бюджета регионам и бюджетным организациям.
6)Систематически публиковать сведения о целевом финансировании регионов изфедерального бюджета, а также о конечных финансовых взаимоотношениях Федерациис республиками и регионами.
7)Активнее привлекать территориальные и местные торгово-промышленные палаты кучастию в формировании бюджетов на местах.
Длярешения проблемы рентных отношений в суровых северных условиях необходима сильнаясистема их государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабилаэти неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основныхразвитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы иформы такой поддержки явно недостаточны и в этих условиях практическиединственной реальной возможностью остается использование на местах доходоврентного характера, в том числе и с учетом реализации в сырьевых регионовпринципов «устойчивого развития».
Однимиз возможных вариантов финансового обеспечения проблем в северных и восточныхрайонах России могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округовчасти доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование наконкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе созданияокружных «Фондов регионального развития», формируемых, наряду с другими источниками,за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае«территориальная привязка» ренты была бы не только к месту производствасырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы(федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсырегиональной политики макрорегионов России.
Другимнаправлением использования доходов рентного характера, учитывающим, например,интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири,могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселениянаселения из «выработавших свой ресурс» отдельных северных территорий в болеекомфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районахпроизводственных «тыловых баз» северных территорий; на модернизациюпроизводственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных июжных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; наформирование рекреационных зон в южных районах для северян.
Такойподход в большей мере был бы ориентирован при решении вопроса о «дележе»природной ренты на реализацию политики социальной ответственности и партнерствакрупного бизнеса с учетом интересов населения сырьевых и восточных районовстраны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджетбудет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени ибудет стимулировать их к роли «временщиков» на территориях, на которых ониосуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатствСибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративныхинтересах будет только усилена.
Длятого, чтобы управление недропользованием в России в контексте эффективнойрегиональной политики и федеративных отношений развивалось в нужном направлении,нужно повернуть эти средства на четко сформулированные цели и нуждырегионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского обществав систему контроля за их справедливым распределением, начать отработкусогласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения.
Основойдля будущего единения российских регионов должны послужить экономическаяспециализация и взаимодополнение хозяйственных комплексов, но никак неполитические и иные предпочтения региональных элит и федеральных лидеров. Междусмежными субъектами Федерации часто бывает достаточно противоречий, и этонормальная ситуация в каждой стране, когда регионы цивилизованно реализуют своиконкурентные преимущества. Очевидно также и то, что эксперименты с «перекройкойграниц» может себе позволить только стабильное в экономическом и политическомотношении государство. Россия приобретает сегодня такую стабильность и, понашему мнению, это может быть дополнительным аргументом в объединительныхпроцессах российских регионов и в модернизации федеративной структуры страны.
Длярешения проблем бюджетного федерализма и региональных проблем бюджетной системыРФ необходимо: более четко установить круг расходов, финансируемых изфедерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов; отладитьстрогую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получениесредств. А также осуществить предложенные программы по переселению населения иукрупнению регионов.
Заключение
РоссийскаяФедерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее изравноправных субъектов. Одной из центральных проблем упорядочения бюджетнойсистемы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение вжизнь принципа бюджетного федерализма. Для бюджетного процесса федеративныхгосударств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация(«горизонтальная» и «вертикальная»). Для устранения «горизонтальных» и«вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима системамежбюджетного выравнивания. Бюджетный федерализм определяет взаимоотношениямежду бюджетами различных уровней в рамках единого государства. Построениеподлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблемфедерализма в государстве. Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФявляются: проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетоврасходным обязательствам региональных и местных органов власти; проблемарентных отношений – проблема государственной поддержки регионов, богатыхприродными ресурсами, а также проблема исключения регионов и их населения изучастия в процессе совместного владения государственным фондом недр; проблемаукрупнения регионов, решение которой может сгладить чрезмерную межрегиональнуюдифференциацию. Для решения проблем бюджетного федерализма и региональныхпроблем бюджетной системы РФ необходимо: более четко установить круг расходов,финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а такжемуниципальных бюджетов; отладить строгую и объективную систему рассмотрениязаявок регионов на получение средств; обеспечивать определенные финансовыепреимущества для регионов-доноров; осуществить предложенные программы попереселению населения и укрупнению регионов.
Список используемой литературы
1) Евсеев П.И.Бюджетный федерализм и проблемы разграничения полномочий РФ и ее субъектов вбюджетной сфере, Москва АЛЕВ-В 2003г. – 66с.
2) Лексин В.,Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации //РЭЖ 2002 №7
3) Нуреев Р.М.Теория общественного выбора, ГУВШЭ, Москва, 2005г. – 530с.
4) РодионоваА.К. Политический институт современного бюджетного федерализма в условияхдемократизации российского государства, ЗИП СибУПК, 2006г. — 165с.
5) СеливерстовВ. Современные тенденции федерализма и региональной политики в России вусловиях укрепления власти // Казанский федералист 2004 №2
6) Федоров В.А.Бюджетный процесс в России: этапы становления, перспективы развития, рольорганов Федерального казначейства. – Хабаровск, 2004 г. – 345 с.
7) Филиппов В.«Укрепление вертикали власти» и деполитизация этничности в России // Свободнаямысль-XXL 2005 №12
8) Фомина Е.А.,Михайлова Ю.В. Территориальные финансы: реализация принципов бюджетногофедерализма, Уфа: РИО БАГСУ, 2006 г. – 180с.
9) Ходасевич С.Бюджетный федерализм: оценка условий // Экономист 2004 №4
10) Швецов Ю.Эволюция Российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики 2005 № 8
11) Якобсон Л.И.Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? М: ГУВШЭ, 2006 г. – 20с.