Статья: Требования НОУТ к принятию управленческих решений в органах государственной и муниципальной власти России
Требования НОУТ к принятию управленческих решений в органах государственной и муниципальной власти России
А.И. Казанник
В отечественной и зарубежной литературе имеются фундаментальные научные работы, посвященные проблемам понимания природы управленческих решений, процессу их принятия, организации исполнения и определения эффективности по результатам их реализации1. Тематика настоящего исследования предопределяет необходимость рассмотреть лишь вопрос о том, какие требования НОУТ должны предъявляться к принятию управленческих решений в органах государственной и муниципальной власти России.
Принятие решения – это процесс анализа, прогнозирования и оценки проблемной ситуации, выбора и согласования наилучшего альтернативного варианта достижения поставленной цели.
Классификацию управленческих решений органов государственной и муниципальной власти можно производить по разным основаниям: по характеру субъектно-объектных отношений, содержанию, форме и времени действия2. При этом классификация управленческих решений по одному основанию не исключает их классификации по другим основаниям. Одно и то же решение возможно классифицировать по разным основаниям – это лишь значит, что оно обладает разными признаками, позволяющими рассматривать его в разных аспектах.
Среди управленческих решений наибольшую часть составляют акты руководителей органов власти России. Они представляют собой решения, принимаемые ими в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности на основе и во исполнение законов и иных актов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, решений всенародных и местных референдумов, направленных на установление правил поведения юридических и физических лиц, а также на возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых, муниципально-правовых и иных отношений3.
Фактическими основаниями для принятия всех видов управленческих решений служат проблемные ситуации, которые возникают как в трудовых коллективах органов власти, так и во внешней среде.
Проблемную ситуацию можно определить, по моему мнению, как совокупность обстоятельств, условий, создающих локализованный в пространстве и времени комплекс общественных отношений с качественной определенностью своего содержания и относительно стабильным составом участников, выражающих разницу между действительным и желательным состоянием объекта управления, что обусловливает требования по их упорядочению и оптимизации, переводу из одного состояния в другое. Урегулирование проблемной ситуации путем принятия управленческого решения как раз и предполагает снятие самой проблемы, перевод ситуации из кризисной — в стабильную, из внезапной – в плановую, из хаотической – в организованную4.
Объективная обусловленность управленческого решения проблемной ситуацией, казалось бы, упрощает задачу принятия оптимальных решений. Все дело сводится к тому, чтобы выбрать из всех альтернативных вариантов наиболее эффективное решение, подходящее для урегулирования данной ситуации. Однако не все так просто, как может показаться на первый взгляд.
В отечественной и зарубежной науке одной из важнейших теоретических проблем считается проблема реальности социальных ситуаций. Ученые прилагают немало усилий, чтобы выяснить, имеются ли соответствующие ситуации в реальной действительности или они существуют только в нашем воображении5.
К сожалению, эти методологические предпосылки недостаточно учитываются в процессе принятия управленческих решений. Иначе чем можно объяснить, что в органах государственной и муниципальной власти России каждый год принимаются тысячи решений, которые не оказывают сколько-нибудь серьезного влияния на реальную жизнь. Они упорядочивают лишь чарующие фантазии, воздушные замки, которые периодически возникают в светлых головах и по ныне здравствующих Маниловых.
Для устранения столь ненормального положения следует взять за правило определять в каждом конкретном случае объективную необходимость принятия управленческого решения. Эта процедура должна, по мнению специалистов, включать:
выявление и описание проблемной ситуации, которую необходимо или желательно решать;
определение времени, необходимого и допустимого для принятия управленческого решения;
определение необходимых для принятия решения материальных, финансовых и трудовых ресурсов6.
Выявление и описание проблемной ситуации представляют собой серьезную научно-аналитическую работу, которой должны заниматься соответствующие структурные подразделения органов государственной и муниципальной власти России. Методом системного анализа выявляются причины возникновения новой ситуации, определяется ее проблемный характер, исследуется содержание, описывается внутренняя структура и важнейшие связи с внешней средой, очерчивается состав участников ситуации, изучаются условия ее развития и функционирования. Каждую сложную ситуацию целесообразно разделить на отдельные элементы – по степени их влияния на состояние и динамику ситуации. Тогда можно быстро и четко выделить самые существенные и важные элементы ситуации, определить, какие из них являются постоянными, а какие — переменными. На основе полученной информации необходимо прежде всего сделать принципиальный вывод, будет ли проблемная ситуация развиваться в благоприятном направлении самостоятельно, в силу внутренних причин, или же она объективно требует урегулирования с помощью управленческого решения. В последнем случае нужно определиться, на какие параметры – постоянные или переменные – следует в первую очередь оказывать регулирующее воздействие.
Определение времени, необходимого и допустимого для принятия управленческого решения, обусловлено значительными трудностями в сборе полной и надежной информации о состоянии и динамике проблемной ситуации, реальными возможностями по ее урегулированию. Сложность заключается в том, что руководителю органа государственной или муниципальной власти в своей повседневной деятельности приходится сталкиваться с различными проблемными ситуациями: простыми и сложными, хорошо просматриваемыми и с трудом поддающимися анализу, требующими кратковременных и долгосрочных, частных и комплексных программ действий или разовых мер. Чтобы проникнуть в существо сложных проблемных ситуаций, необходимо анализировать их как нечто совершившееся, существующее и наступившее в результате изменений. Тогда значительно легче преодолеть разрыв между необходимым и допустимым временем в принятии решения, что возможно лишь при условии соблюдения научно обоснованной нормы сбора информации. В противном случае можно до бесконечности собирать информацию о проблемной ситуации, так и не приняв оптимального решения по ее урегулированию7.
Информация по своей служебной роли может быть ценной для принятия управленческого решения, индифферентной и дезинформацией. Ценность информации определяется через величину ее вклада в принятие оптимального решения, выбора одного из лучших вариантов урегулирования проблемной ситуации. Требования к качеству ценной информации заключаются в том, чтобы она была достоверной, обоснованной, конкретной, системной, своевременной и сопоставимой8.
Нетрудно заметить, что в перечне требований к качеству информации не фигурирует такой показатель, как исчерпывающая полнота сведений о внутреннем и внешнем состоянии проблемной ситуации. Это объясняется тем, что увеличение количества информации не обязательно повышает качество управленческих решений. По моим наблюдениям, в нашей стране руководители органов государственной и муниципальной власти страдают от избытка не относящейся к делу информации. Поэтому надо собирать лишь ценную информацию, которая служит основой принятия решения, и добиваться, по возможности, ее максимальной точности и соответствия сущности проблемной ситуации. Возможные потери ценной информации будут компенсированы за счет более раннего принятия управленческого решения.
Однако возникновение конфликтной и тем более кризисной ситуации требует незамедлительного принятия управленческого решения даже в условиях острого дефицита времени и информации, практически в «цейтноте». Такие решения зачастую принимаются интуитивно, на основе собственного ощущения руководителя, что его выбор сделан правильно. Они призваны в сжатые сроки урегулировать проблемную ситуацию, перевести ее в более благоприятное состояние путем властного воздействия на волю и сознание основных ее участников, используя при этом как методы убеждения, так и методы принуждения.
Определение необходимых для принятия управленческого решения материальных, финансовых и трудовых ресурсов является обязательным условием и важнейшей гарантией его высокой эффективности. В этой связи по специальной методике производится анализ структурных, абсолютных, относительных и удельных показателей, характеризующих расход ресурсов по всем стадиям урегулирования проблемной ситуации, жизненным циклам ее функционирования в благоприятном режиме с целью выявления факторов экономии ресурсов. Минимальная обеспеченность ресурсами должна быть достаточной не только для реализации отдельных управленческих задач, но и для урегулирования проблемной ситуации в целом. В противном случае лучше отказаться от принятия управленческого решения, отложить урегулирование ситуации до более «подходящего» момента и не дискредитировать своими действиями работу органов государственной и муниципальной власти.
Таким образом, в результате исследования объективной необходимости принятия управленческого решения выявляются характерные особенности проблемной ситуации, определяются условия ее урегулирования, устанавливаются конкретные сроки оптимизации ситуации, планируются материальные, финансовые и трудовые ресурсы для ее разрешения. При нехватке ресурсов обосновывается необходимость их концентрации на определенных этапах решения проблемной ситуации. По существу, на этой стадии принимается очень важное решение о дальнейшей судьбе самой проблемной ситуации9.
Системный анализ проблемной ситуации, сбор в нужное время полной и надежной информации о всех ее параметрах дают возможность определить на научной основе цели урегулирования ситуации.
Цель в управлении – это конкретное состояние параметров проблемной ситуации, ее отдельных характеристик, которых намерен достигнуть в процессе своей деятельности руководитель, объединив для этого усилия всего коллектива служащих.
Цель решения проблемной ситуации должна объективно вытекать из анализа реальной действительности, а не заимствоваться из формальных построений теории управления. «Постановка цели, — как удачно заметили известные специалисты по управлению Е.В. Ксенчук и М.К. Киянова, — означает взгляд в будущее, ориентацию и концентрацию сил и активности коллектива на том, что должно быть достигнуто. Цель описывает конечный результат. Без цели отсутствуют критерии оценки, по которым можно было бы его измерить. Цели являются масштабом для оценки достигнутого. Искусство постановки цели – это искусство управления. Без целей нет контроля за ходом и результатом процесса. Без целей оценка трудовой деятельности сотрудника имеет зыбкую основу. Без целей затухает творчество и правит бюрократия. Необходимо твердо запомнить: первейшая цель – это определение целей»10.
Постановка стратегической или конечной цели урегулирования проблемной ситуации вовсе не исключает, а скорее предполагает постановку тактических, промежуточных целей. Если каждый служащий хорошо знает поставленную перед ним ближайшую цель, она ему ясна, то начинает работать принцип самомотивации управленческого труда, поскольку довольно легко распределить свои усилия и ресурсы для достижения этой цели с наименьшими затратами. При достижении каждой промежуточной цели служащие испытывают большое моральное удовлетворение, что эффективно работает на конечный результат. Поэтому руководитель должен ставить не только стратегическую цель, но и систему целей, в которой необходимо обеспечить соподчиненность и взаимную согласованность промежуточных целей.
Для решения этой проблемы используется метод построения «древа целей». На его основе создается структуированная по иерархическому принципу (ранжированная по уровням) система целей по урегулированию проблемной ситуации, в которой выделены: главная цель («вершина древа»), подчиненные ей подцели первого, второго и т.д. уровней («ветви древа»).
Постановка целей урегулирования проблемной ситуации представляет собой не разовую управленческую операцию, а перманентный процесс, поскольку цели не задаются раз и навсегда. Они могут изменяться с течением времени, если, например, в процессе контроля выясняется, что система целей не учитывает реальные возможности коллектива служащих, допускает серьезные расхождения конечного результата с исходным вариантом. В этом случае руководитель должен скорректировать цели урегулирования проблемной ситуации с тем, чтобы они стали не только мобилизующими, но и достижимыми. Тогда в соответствии с уточненными целями значительно легче вновь определить действительно ключевые направления концентрации сил и средств для решения проблемной ситуации11. Каждое управленческое действие будет иметь ясную и определенную цель, подкрепленную необходимыми ресурсами.
Постановка цели урегулирования проблемной ситуации служит преддверием для определения альтернатив в процессе ее достижения. О принципиальной важности данного этапа в принятии управленческого решения говорит тот факт, что в специальной литературе процесс принятия решения зачастую трактуется как выбор наилучшего решения проблемы из множества альтернативных вариантов12.
По вопросу об оптимальном количестве альтернатив решения проблемной ситуации в научной литературе обосновывается две взаимно исключающие позиции. Одни авторы считают, что следует определять полную совокупность альтернатив, содержащую все допустимые варианты действий для достижения поставленной цели. Эффективный выбор возможен лишь в том случае, если наилучший вариант содержится в перечне альтернатив действия13. Другие авторы доказывают, что надо выдвигать только такие альтернативы, которые удовлетворяют определенному приемлемому минимальному стандарту. Рассмотрение очень большого числа альтернатив, даже если все они реалистичны, часто ведет к путанице14.
Вполне естественно, что в идеале желательно выявить все возможные варианты решения проблемной ситуации и тем самым обеспечить достижение поставленной цели с наименьшими затратами сил и средств. Однако реалии жизни таковы, что у руководителя нет ни достаточного объема информации, ни резерва времени, чтобы сформулировать и оценить каждую альтернативу. Он вынужден выбирать наилучший вариант из ограниченного числа альтернатив. Как говорил Козьма Прутков, «нельзя объять необъятное». Поэтому, с точки зрения НОУТ, чрезвычайно важно выявить в первую очередь действительно различающиеся альтернативы, включая вариант бездействия при бесконфликтном развитии проблемной ситуации.
Проблемная ситуация самым тесным образом связана с внешней средой, т.е. с совокупностью факторов, которые в меньшей степени подвержены или практически не поддаются воздействию руководителей органов государственной и муниципальной власти, так как формируются за их пределами. В силу этих причин необходимо учитывать при выборе альтернатив урегулирования проблемной ситуации состояние и динамику внешней среды, возможные варианты ее влияния на формирование ситуации, способы ее решения и конечные результаты. Методами прогнозирования определяются степень активности и характерные особенности поведения внешних по отношению к проблемной ситуации субъектов, их вероятная оценка усилий руководителей органов власти по урегулированию ситуации. В первую очередь необходимо сформулировать научно обоснованное суждение о самой возможности и степени влияния на проблемную ситуацию политических факторов, местного населения, средств массовой информации, кредитных учреждений, правоохранительных органов, общественных объединений и др. Это поможет правильно определить альтернативы урегулирования проблемной ситуации с учетом конкретного состояния внешней среды или отказаться от принятия управленческого решения в условиях ее чрезмерной агрессивности.
Выявление оптимального количества альтернатив урегулирования проблемной ситуации с учетом характера внешней среды позволяет приступить к оценке возможных вариантов решения ситуации. Каждая альтернатива должна быть оценена по эффективности, реальной возможности ее осуществления и организационным последствиям.
Эффективность альтернативы может быть выражена такими показателями, как реальная возможность в достижении поставленной цели, сроки реализации варианта управленческого решения, необходимый объем материальных и финансовых средств, способность достигнуть определенного уровня в урегулировании проблемной ситуации, степень достижения результата на единицу затрат, произведенных на подготовку и принятие решения. С помощью этих показателей выявляются слабые и сильные стороны каждого варианта урегулирования проблемной ситуации.
Реальная возможность осуществления альтернативы определяется на основе факторного анализа проблемной ситуации и внешней среды. С помощью этой процедуры устанавливаются силы влияния объективных и субъективных факторов на проблемную ситуацию и внешнюю среду, закладывается научная основа для прогнозирования возможностей реализации управленческого решения. Если последствия осуществления какой-либо альтернативы весьма благоприятны, но шанс реализации управленческого решения невелик в силу возможных изменений в характере проблемной ситуации и внешней среды, то она может оказаться менее желательным объектом выбора. Руководитель должен обеспечить объективный учет разного уровня неопределенности и степени риска при оценке возможностей осуществления альтернативы, принятии управленческого решения.
Однако в условиях усложнения государственной и общественной жизни вряд ли удастся полностью избежать принятия управленческих решений в условиях неопределенности и риска. В последние годы руководителям органов государственной и муниципальной власти России часто приходилось принимать решения в условиях неопределенности политической ситуации, отсутствия стабильного законодательства, крайней противоречивости целей, интересов и поведения хозяйствующих субъектов, колебания рыночной коньюнктуры, цен и валютных курсов, системного кризиса. В таких условиях чрезвычайно важно не переступать допустимого предела энтропии, выражающего степень неопределенности в реализации управленческого решения15.
Ликвидация советской административно-командной системы управления повлекла за собой не только расширение самостоятельности органов государственной и муниципальной власти России, но и резкое усиление риска в принятии и осуществлении управленческих решений. Чтобы эффективно урегулировать сложную проблемную ситуацию без директив сверху, руководителю нередко приходится идти на смелые, нестандартные решения, а это усиливает риск. В современных условиях руководителю надо смириться с неизбежностью риска, научиться прогнозировать его, оценивать и не переходить за допустимые пределы. Вместе с тем, чем выше уровень риска, тем значительнее в случае успеха будут результаты реализации управленческого решения.
При оценке организационных последствий осуществления альтернативы просчитываются возможности возникновения ненужных проблем, осложняющих процесс реализации управленческого решения. В первую очередь необходимо определить, как будут реагировать на данное решение служащие органов государственной и муниципальной власти, местное население, средства массовой информации, различные политические силы. Дурная привычка оценивать альтернативу по принципу «завтра будет точно так же, как сегодня, только еще лучше» может привести к нежелательным последствиям.
Методика оценки различных альтернатив урегулирования проблемной ситуации требует от руководителя глубокой аналитической работы. Прежде всего надо определить совокупность параметров управленческого решения, отвечающих целям урегулирования проблемной ситуации и обеспечивающих реальность его осуществления. В перечню таких параметров, как показывает практика, обычно относят: 1) фактор времени; 2) объем материальных и финансовых затрат на реализацию решения; 3) экономический и социальный эффект от реализации решения; 4) уровень научного обоснования каждой альтернативы; 5) допустимость многовариантности управленческих решений; 6) сопоставимость альтернативных вариантов урегулирования проблемной ситуации. По этим критериям выбирается из множества допустимых альтернатив наиболее вероятная и сопоставляется по всем оценочным показателям с другой. Лучшая из двух альтернатив, в свою очередь, сопоставляется с третьей, и этот процесс повторяется вплоть до последней альтернативы. По результатам детального анализа исходные альтернативы уточняются, а их число с каждым разом сокращается. Такая организация процесса оценки альтернатив решения проблемной ситуации позволяет выделить из их числа более предпочтительные, из которых и должно выбираться оптимальное, с точки зрения принятых критериев, управленческое решение16.
Правильное представление о проблемной ситуации, тщательная и взвешенная оценка альтернатив практически предопределяют выбор оптимального управленческого решения. Руководитель учреждения просто выбирает альтернативу с наиболее благоприятными последствиями, оформляет ее в виде акта управления, содержащего план действий по урегулированию проблемной ситуации в соответствии с поставленной целью. После этого альтернатива приобретает характер директивы, организующей и стимулирующей совместную деятельность коллектива служащих ради достижения заданной цели.
В директивном плане специалисты рекомендуют выделять в зависимости от степени важности три группы управленческих действий по урегулированию проблемной ситуации: 1) безусловно необходимые действия; 2) необязательные действия; 3) предпочтительные действия. В определенных условиях (во всяком случае временно) могут не производиться никакие управленческие действия (например, в связи с отсутствием средств). По объективным причинам приходится мириться с неблагоприятной проблемной ситуацией, принимать минимальные меры по ее «консервации» в нынешнем состоянии, не допускать резкого ухудшения ее важнейших параметров, наступления кризиса17.
Управленческие решения руководителей органов государственной и муниципальной власти должны быть не только оптимальными для урегулирования конкретных проблемных ситуаций, но и качественными документами. Они должны соответствовать требованиям, предъявляемым к их оформлению, содержанию, возможности использования по назначению, сопоставимости исходной информации, применению современных методов и подходов к обоснованию управленческих решений. Только при их строгом соблюдении решения будут служить эффективным средством достижения управленческих целей в деятельности органов государственной и муниципальной власти страны18.
Однако, как показывает практика, в России на разных уровнях государственного и муниципального управления принимается много решений, которые по своему качеству не отвечают необходимым требованиям. Это обусловлено следующими причинами:
руководитель в силу своих деловых и личностных качеств не способен принимать грамотные и ответственные решения, поскольку по старинке ждет указаний сверху, не умеет рисковать, боится совершить ошибку;
для принятия решения нет достаточной информации или же она находится в такой форме, которая не годится в качестве основания для действий руководителя;
выдвижение без глубокого научного анализа гипотезы о состоянии и динамике проблемной ситуации, постановка неоправданной цели;
экономические и экспертные службы органов власти не владеют современными методами и подходами обоснования эффективности проектов управленческих решений, такими, например, как методы прогнозирования, экономико-математического анализа, моделирования, байесовского подхода, метода «Дельфи», экспертных оценок19;
для урегулирования принципиально новых, сложных и нетипичных ситуаций решения принимаются по аналогии, в силу привычки, согласно канцелярским правилам работы, стандартным процедурам, по комплексу локальных целей, на основе здравого смысла;
принятие управленческих решений, противоречащих действующему законодательству, ущемляющих права и интересы юридических и физических лиц;
недостаточно точное определение формы управленческого решения, средств правового и иного воздействия на волю и сознание основных участников проблемной ситуации;
принятие нескольких решений по одному и тому же вопросу, что приводит к наложению решений друг на друга, двусмысленному толкованию их содержания;
по повторяющимся решениям не всегда составляются правила их принятия, внедряются стандарты, проводится автоматизация процессов управления, что неизбежно приводит к неоправданным потерям рабочего времени.
Устранение столь серьезных причин принятия некачественных решений станет важной гарантией повышения эффективности управления, совершенствования организации труда служащих в органах государственной и муниципальной власти России.
Список литературы
1. См.: Ланге О. Оптимальные решения. М. 1967; Тихомиров Ю.А. Управленческие решения. М. 1972; Де Гроот М. Оптимальные решения. М. 1974; Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М. 1975; Александров Е.А. Основы теории эвристических решений. М. 1977; Венделин А.Г. Подготовка и принятие управленческого решения. М. 1977; Райфа Г. Анализ решений. М. 1977; Ларичев О.И. Наука и искусство принятия решения. М. 1979; Карпов А.В. Психология принятия управленческих решений. М. 1998.
2. Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М. 1972. С.39.
3. Подробно об этом см.: Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М. 1968; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М. 1970; Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М. 1975; Совченко Д.А., Шугрина Е.С. и др. Понятие и виды местного нормотворчества. Новосибирск. 1997.
4. Аналитический обзор различных определений понятия «проблемная ситуация» см.: Brauchlin E. Problemlosungs – und Entscheidungsmetodik. Bern-Stuttgart. 1978. S.34-45.
5. Кудрявцев В.Н. Причинность в криминологии (о структуре индивидуального преступного поведения). М. 1968. С.38; Кхол Й. Эффективность управленческих решений М. 1975. С.41-45; Клыков Ю.И. Ситуационное управление большими системами. М. 1974. С.13; Поспелов Д.А. Большие системы (ситуационное управление). М. 1975. С.21-22; Горелик В.А., Горелов М.А. и др. Анализ конкретных ситуаций в системах управления. М. 1991. С.19.
6. Евланов Л.Г. Теория и практика принятия решений. М. 1984. С.30; Рейльян Я.Р. Аналитическая основа принятия управленческих решений. М. 1989. С.24.
7. Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетики. М. 1963. С.137.
8. Подробно об этом см.: Лутфуллаев Х.С. Информационное обеспечение принятия решений в органах государственного управления. Ташкент. 1991.
9. Рейльян Я.Р. Аналитическая основа принятия управленческих решений. С.26.
10. Ксенчук Е.В., Киянова М.К. Технология успеха. М. 1990. С.63.
11. Зайверт Л. Ваше время – в Ваших руках. М. 1995. С.45.
12. Кофман А. Методы и модели исследования операций. М. 1966. С.111.
13. Рейльян Я.Р. Аналитическая основа принятия управленческих решений. С.30.
14. Мексон М.Х., Альберт М. и др. Основы менеджмента. М. 1998. С.205.
15. Фатхутдинов Р.Л. Разработка управленческого решения. М. 1998. С.20.
16. Цыгичко В.Н. Руководителю – о принятии решений. М. 1991. С.175.
17. Стиль работы и образ жизни руководителя / Под ред. К. Ладензака. М. 1985. С.70.
18. Подробно об этом см.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов юридических актов. М. 1968.
19. Подробно об этих методах см.: Моррис У.Т. Наука об управлении. М. 1971; Эддоус М., Стенсфилд Р. Методы принятия решений. М. 1994; Фатхутдинов Р.А. Разработка управленческого решения. М. 1998.