Реферат: Ответственность представительных органов муниципальных образований перед государством Ивочкин Валерий Викторович

Ответственность представительных органов муниципальных образований перед государством

Ивочкин Валерий Викторович

На мой взгляд институт ответственности органов власти не относится в нашей стране к приоритетам правовой политики. Он не сложился в четкую, эффективно работающую систему. Одна из основных причин этого заключается, по моему мнению, в том, что при разработке Конституции Российской Федерации преобладал взгляд на органы власти как на элемент, прежде всего, политической системы. Соответственно, и их деятельность оценивалась с точки зрения того, насколько хорошо они вписываются в политический курс российского государства и в какой мере способствуют его претворению в жизнь. То, что орган власти является еще и элементом правовой системы - этот момент оказался на периферии внимания законодателей. Политика в очередной раз взяла верх над правом.

Ответственность органов местного самоуправления, определенная законом, а не начальственной волей или политической конъюнктурой, является одним из важнейших факторов устойчивого, предсказуемого функционирования государства, не говоря уже о том, что такая, опирающаяся на закон ответственность властных структур, есть инструмент

контроля народа над властью. Представляется, что именно с этих позиций следует взглянуть сегодня на то, как решается вопрос о формах и механизмах ответственности органов местного самоуправления в российской правовой науке и законодательстве.

Остановимся на следующих ключевых проблемах: первая - это состояние данного правового института, имея в виду адекватность форм и механизмов ответственности представительных органов местного самоуправления, устанавливаемых российским законодательством, реалиям современной России, букве и духу Конституции и вторая - это направления совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей ответственность органов местного самоуправления.

Как известно, не все специалисты и политики согласны с тем, что постановка вопроса об ответственности органов власти вообще имеет юридический смысл. По мнению одних, ответственность в строго правовом значении этого термина может быть только персональной, тогда как ответственность органов власти предполагает коллективную ответственность, которая в принципе не поддается объективной юридической квалификации (1). Другие считают, что введение института ответственности органов власти на руку нерадивым или нечестным чиновникам, так как предоставляет им возможность уйти от уголовного наказания, от административной ответственности (2).

На мой взгляд, такое отношение к институту ответственности органов власти, акцент на персональную ответственность конкретного лица имеет и более глубокую, я бы сказал, идеологическую, подоплеку. Я вижу в этой позиции инерцию подхода, сложившегося еще в годы советской власти, в условиях авторитарной государственной политической системы. Реальным источником власти в этой системе является не народ, а сама система, воплощенная в ею созданных органах власти. Ответственность органов

власти означала бы здесь ответственность самой системы за свои действия, что для авторитарного строя в принципе не приемлемо, - в рамках авторитарной идеологии система совершенна и безупречна по определению; все плохое, - от конкретных лиц, с них и спрос.

Российская Федерация, согласно Конституции, - демократическое, правовое государство, единственным источником власти которого является народ. Это же правило действует и в отношении органов власти, поскольку все они, – одни прямо, другие опосредованно, - формируются народом и, следовательно, должны нести перед ним ответственность за свою деятельность. Таким образом, постановка вопроса об ответственности органов местного самоуправления является вполне оправданной и правомерной.

Вторая проблема заключается в том, как институт ответственности воплощается в правовой системе. Внимательное изучение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства вплотную подводит к следующим выводам. Первый вывод: институт ответственности органов местного самоуправления в нашем государстве находится на стадии становления. Причем процесс этот идет нелегко, так как ни среди ученых-специалистов, ни среди представителей федеральных и региональных органов власти нет консенсуса по целому ряду ключевых вопросов. До сих пор отсутствует единство подходов в вопросе о субъектах ответственности и основаниях привлечения к ней. Нельзя не видеть и то, что действующие, равно как и намечаемые, механизмы практической реализации института ответственности практически трудны для осуществления.

Таким образом, сегодня можно говорить лишь о некоторых общих контурах института ответственности органов местного самоуправления, но не о самом институте как о четкой и эффективно действующей системе норм, регулирующих такую ответственность.

Что касается развития правовых основ ответственности органов местного самоуправления, то представляется, что здесь отчетливо просматривается три направления. Первое - это расширение оснований ответственности. Сейчас предусмотрена ответственность только за правонарушения в сфере нормотворческой деятельности. Вместе с тем, более широкое распространение имеют правонарушения, связанные со злоупотреблениями полномочиями или неисполнением полномочий, что также должно найти свое отражение в механизмах ответственности. Второе - это расширение круга субъектов ответственности. Это касается должностных лиц, органов местного самоуправления, которые должны нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Это заставит их активнее и лучше работать. Третье - это расширение полномочий судов при вынесении решений по вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в новом федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящена глава, регулирующая проблемы контроля и ответственности. В ней устанавливаются виды ответственности, процедура отзыва и прекращения полномочий. Но она дает и гарантии выборным органам, должностным лицам. И я считаю очень правильным, что отзыв выборных лиц достаточно затруднительный.

Следует отметить, что в данной главе указанного закона также предусмотрены и детально отрегулированы случаи временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Но они не являются мерами ответственности, это скорее обеспечительные меры для нормального решения вопросов местного значения. Поэтому надо четко различать, где в этой главе ответственность, например, отзыв избранных лиц, а где должностное лицо

временно отстраняется и вводится временная администрация в связи с определенными, четко прописанными обстоятельствами.

Хотел бы отметить нормы о досрочном прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по решению органов государственной власти субъектов Федерации в качестве ответственности за нарушение законов. Эти нормы не являются принципиально новыми, – они есть в действующем законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и их право на существование подтверждено Конституционным Судом, то есть, это апробированные жизнью положения.

Необходимым условием для наступления ответственности по действующему законодательству является заключение суда о несоответствии деятельности органов местного самоуправления Конституции РФ, федеральным законам, конституции или уставу субъекта РФ, законам субъекта РФ и уставу муниципального образования. Только после этого законодательный (представительный) орган субъекта Федерации мог принять решение о досрочном прекращении полномочий выборного органа или должностного лица местного самоуправления.

Какие же основания ответственности по новому закону? Для представительного органа муниципального образования основание одно: непринятие в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, которым установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным, федеральным законам, конституции или уставу субъекта Федерации, законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования.

Процедура роспуска представительного органа местного самоуправления предусматривает два решения суда. Первое – решение суда о противоречии акта местного самоуправления указанным актам большей юридической силы. Устанавливается срок для исполнения решения суда - три месяца. Достаточно времени, чтобы все исправить. Если в течение трёх месяцев этого не сделано, то проводится второе заседание суда, который устанавливает факт неисполнения решения суда. И только через месяц после второго решения высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования –это достаточно сложная процедура!

Необходимым этапом ответственности является установление факта совершения таких незаконных действий решением суда. При этом по смыслу нормы суд должен установить не только сам факт совершения противоправного действия, в том числе принятия незаконного акта, но и наличие указанных последствий.

Совсем кратко хотел бы остановиться на вопросе об отзыве выборных должностных лиц местного самоуправления населением. Население может отзывать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Принципиально то, что отзыв возможен только такой численностью избирателей, которая не менее численности лиц, подавших голоса за это должностное лицо при его

избрании. В то же время, такая норма вызывает и некоторое сомнение, потому что очень сложно отозвать должностное лицо при таких условиях.

Несколько слов об обеспечительных мерах, а именно, – о введении временного осуществления органами государственной власти субъекта отдельных полномочий органов местного самоуправления. Я не совсем уверен, что это имеет отношение к вопросам ответственности. Это отчетливо видно, в случаях, если на органы государственной власти временно возлагается осуществление полномочий по вопросам местного значения в связи с чрезвычайными ситуациями.

Введение временной администрации также возможно в связи с «банкротством», если возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году. При принятии такого акта губернатор должен четко расписать, кто это будет делать, на какой срок. В законе это все прописано. Но надо помнить также и то, что вновь избранный представительный орган в течение первого года не может быть подвергнут этим мерам.

Наступление ответственности это всегда достаточно сложная процедура, требующая не только высокопрофессиональных знаний от лиц, принимающих такие решения, но и всесторонне взвешенного подхода в каждом случае. Поэтому здесь как никогда нужно следовать народной мудрости: семь раз отмерь - один раз отрежь.




(1) Кадохов В.Т. Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения.//Аналитический вестник СФ РФ.2003. № 17.

(2)Там же.