Реферат: Реформы Петра I

Реформы Петра I
СОДЕРЖАНИЕ

Вступление

Основа реформы

Реформа центрального управления

Реформа высшего правления

Реформа низшего звена управления

Податная реформа

Принцип работы нового гос. аппарата

 

ВСТУПЛЕНИЕ

22 ОКТЯБРЯ 1721 года Петербург торжественно праздновал заключение Ништадтского мира, подведшего черту под Северной войной. Дошедшие до нас подробные описания этого события и гравюры петровского времени позволяют представить этот день.

Действо развернулось в Троицком соборе, где в присутствии высшего дворянства, чиновничества и генералитета Сенат объявил о присвоении Петру титулов "Император", "Отец Отечества" и "Великий". После праздничной церковной службы был оглашен текст Ништадтского мирного договора. Запели трубы, загремели литавры и барабаны, густым пушечным дымом салюта окутались бастионы Петропавлоской, Адмиралтейской крепостей и стоящих на Неве 125 судов русского флота. И когда затихли эхо салюта и крики "виват", Петр обратился к присутствующим с речью, которую тщательно подготовил заранее. Запись в "Реляции... торжества о заключении с короною Швецкою вечного мира" передает нам ее смысл: "Потом же изволил е. и. в. в кратких, но зело сильных словах господам сенаторам на речь их ответствовал, которой ответ в следующем состоял: 1. Благодарствовал им, яко своим верным подданным, за такое от них признание его о них имеющего попечения и явленную горячность и что он то приемлет по их усильному прошению милостиво, но при том рекомендует им, что за полученное миротворением благополучие благодарили Вышняго и всегда милость его божественную, дарованную им помнили и тщились, чтоб то и у потомства их в непрестанной памяти было, дабы и оные признавали, что бог к России показал.

2. Напоминает он им о их благополучии, что хотя ныне толь славной и полезной мир божиею милостию и храбростию своего оружия получили, однако ж бы и во время того мира роскошми и сладостию покоя себя усыпить бы не допустили, экзерцецию или употребления оружия на воде и на земле из рук выпустить, но оное б всегда в добром порядке содержали и в том не ослабевали, смотря на примеры других государств, которые через такое нерачительство весьма разорились, междо которыми приклад Греческого государства, яко собой единоверных, ради своей осторожности, перед очами б имели, которое государство от того и под турецкое иго пришло; тако ж бы и прежния времена и состояния своего собственного отечества пред очами имели, в котором издревле храбрые люди были, но потом нерадением и слабостью весьма от обучения воинского было отстали.

3. Что надлежит им стараться о начатых распорядках в государстве, дабы оные в совершенство привесть и чрез дарованной божею милостию мир являемые авантажи, которые им через отворение купечества с чужестранными землями вне и внутрь предоставляются, пользоваться тщилися, дабы народ чрез то облегчение иметь мог" (1) Как мы видим, Петр, поблагодарив Сенат за признание его заслуг и сославшись, по принятым тогда нормам, на особое благоволение бога к России, как бы напоминает присутствующим известное выражение: "Уповайте на бога, но порох держите сухим". Предупреждая о необходимости крепить вооруженные силы, он обращается за примером к прошлому и упоминает павшую под натиском турок Византию, причину гибели которой усматривает в забвении нужд обороны.

Для нас особо важен третий пункт речи Петра, где говорится о "начатых распорядках в государстве", которые необходимо завершить ("дабы оные в совершенство привесть") , чтобы потом, пользуясь предоставленные миром возможностями ("авантажами") , торговать с другим странами, "дабы народ через то облегчение иметь мог".

Что же имел в виду Петр, говоря о "начатых распорядках"? Несомненно, речь шла о целом комплексе преобразований, и прежде всего об осуществляемых в последние годы Северной войны податной, церковной и государственной реформах, о выработке новых принципов внутренней и внешней политики.

Еще за три года до этой торжественной речи, в указе от 19 декабря 1718 года, Петр писал о себе (в третьем лице, как было принято) : "Аднакож, е. в. несмотря на такие свои несносные труды в сей тяжкой войне, в которой не только что войну весть, но все внофь, людей во оной обучать, правы и уставы воинския делать принужден был, и сие, с помощью божею в такой добрый порядок привел, что такое ныне пред прежним войском стало и какой плод принесло, всем есть известно.

Ныне, управя оное, и оземском правлении не пренебрег, но трудитца и сие в такой же порядок привесть, как и воинское дело. Чего ради учинены калегии, то есть собрании многих персон вместо приказоф, в которых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старые судьи - делали, что хотели... " (2) Гордое сознание масштаба достигнутого в войне и в военных преобразованиях звучит в этих словах, - ведь когда они писались, на Аландских островах велись переговоры со шведами и война вот-вот должна была закончится для России вожделенной победой. Но еще до завершения войны Петр публично заявляет, что уже взялся за реформу государственного аппарата - сложнейшую задачу - и даже знает, как и с помощью каких инструментов можно добиться справедливости и порядка. Вообще же на языке Петра-реформатора привести что-либо "в порядок" означало организовать крутую ломку старого порядка, и в данном случае преобразование "земского правления" означало серьезную перестройку управления страной на новых принципах. Приводимый указ позволяет нам понять логику мышления реформатора: создав сильную своей регулярностью армию, он, используя успешный опыт военный реформы, приступает к созданию такого же сильного регулярного государства.

^ II. ОСНОВА РЕФОРМЫ

В основе перестройки государственного аппарата лежали широко распространенные в Европе идеи государственного строительства. Их суть заключалась в следующем: так как государство является творение созданное человеком, то человек может превратить его в идеальный институт, с помощью которого можно достичь "всеобщего блага". Бесперебойная работа государственного механизма достигается с помощью усовершенствованных законов и претворяющих их в жизнь учреждений.

Петр I полностью разделял эти идеи, отсюда и становится понятным то значение, которое он придавал реформе государственного аппарата.

Петр I исходя из традиционных представлений о роли самодержца в России, придавал огромное значение писанному законодательству. Он считал, что "правильный" закон, вовремя изданный и последовательно осуществленный в жизни, может все, начиная со снабжения народа хлебом и кончая исправлением нравов. Великий реформатор России мечтал создать совершенное и всеобъемлющее законодательство, которым была бы охвачена и регламентирована вся жизнь подданных. Он мечтал о точной идеальной государственной структуре, через которую это законодательство могло бы реализоваться.

Идею создания совершенного государственного аппарата Петр вынашивал давно, но только когда сомнений в победе над Швецией не оставалось, он решился приступить к осуществлению своей мечты. Именно в этот период Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить от принципов прямого насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократической машины. Образцом для задуманной государственной реформы Петр I избрал шведское государственное устройство.

Рассматривая эту реформу, как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноевропейского опыта. Зачастую в исторической литературе эта проблема решается альтернативно: либо оригинальность - либо плагиат. Одни историки считают, что Петр лишь приспособил шведскую государственную систему под русские условия, адаптировав ее, другие же исходят из полной оригинальности преобразований, исключая лишь некоторые внешние детали вроде термина "коллегия".

Представляется, что, когда речь идет о взаимовлиянии, подобная альтернативная постановка вопроса в принципе далека от научной. Существенней знать, как и в какой степени взятое из других культур способствовало упрочению политической, социальной и экономической структуры общества, которое что-либо заимствовало. Забегая вперед, отметим, что несомненное заимствование западноевропейского, точнее, шведского государственного опыта в целом существенно способствовало укреплению государственности Российской империи. Вообще же обращение Петра I к опыту западноевропейских стран было обычным в его реформаторской деятельности. Почему все же шведский опыт использовался шире, чем опыт какой-либо другой страны? Это было связано не столько с некоторыми элементами сходства социально-экономических условий обеих стран, сколько с личными пристрастиями Петра I. Высоко ставя шведскую военную и государственную организацию, Петр стремился превзойти Швецию, используя ее опыт в мирной жизни.

Всем памятны слова, произнесенные им в день Полтавской победы в честь шведов-учителей, побежденных превзошедшим их учеником. Допуская, что это лишь красивая легенда, нельзя все же пройти мимо несомненно достоверного свидетельства. В 1716 году в Амстердаме шведский комиссион-секретарь Прейс виделся и разговаривал с Петром. В письме в Стокгольм Прейс вспоминал, как однажды Петр "сказал, что тому, что научился вести войну и приучил свой народ к войне он обязан, не кому иному, как его величеству [Карлу XII]". (1) Неудивительно, что, достигнув военной победы над столь "регулярным народом, как шведы, Петр поставил задачу реорганизации российской государственности с помощью той же "регулярности".

Шведская государственная система бала построена на принципах камерализма - учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI - XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, привлекавших Петра. Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установление единообразных штатов и жалованья.

Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались сути дела, а носили лишь косметический характер. Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем колегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства не сходны и оныя ставить по своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть".

^ III. РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го - в начале 1718 года, когда Петр I составил своеобразную программу предстоящих преобразований: он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбрать подручных. Но особенно для нас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: "Реестр коллегиям. О должности, что в которой управляти надлежит. " Он позволяет представить нам первоначальную структуру нового центрального аппарата: " 1) Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ) . Всякия иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев; 2) Камор (или казенных сборов) . Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства; 3) Юстиция (то есть расправа гражданских дел) . Судные и розыскныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ; 4) Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов; 5) Воинской. Армия и гарнизоны и все воинския дела, которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем государстве; 6) Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении; 7) Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями; 8) Штатс-контор (казенный дом) . Ведение всех государственных расходов; 9) Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение, притом же и артилерия. " (1) .

Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благадоря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал светлейший князь А. Д. Меньшиков, генерал-адмирал граф Ф. М. Апраксин и канцлер граф Г. И. Головкин. Эти коллегии возникли не на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новой армии, флота, активная дипломатия потребовали иных, отличных от старых, форм организации аппарата. Военный и Адмиралтейский приказы и Посольская канцелярия (Посольский приказ) были четко сориентированы на специализацию. Именно в них, быстрее чем где бы то ни было, прижились коллегиальные методы ведения дел. Все это впоследствии облегчило переход к коллегиям.

Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий - основа основ камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала Камер - коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся через Штат контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а наблюдение и контроль за расходами за работой финансовых органов поручался независимой от других коллегий Ревизион-коллегии. Трехчленное деление фиска имело огромное значение в государственном управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции - приход, расход и контроль - осуществлял практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население налогами, часто шедшими на его нужды и под его собственным контролем. Теперь все изменилось финансовая "чересполосица" XVII века была существенно потеснена.

Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии. Она заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно смешение управленческих и судебных функций. Теперь, с образованием Юстиц-коллегии, произошла резкая перемена, но ее значение не следует переоценивать, так как по мере уточнения компетенции новой коллегии, из ее ведения "выпали" многие социальные группы населения: горожане, промышленники и работные - отошли в ведение Коммерц-, Берг-Мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались Военная и Адмиралтейская коллегии, монастырскими - Синод и так далее. Все это были издержки сословного строя, существовавшего в России в рамках феодализма.

Особое место в системе управления заняли коллегии, ведавшие торговлей и промышленностью, Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.

Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего управления поместными делами Вотчиную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией - Вотчиной. Ревизион- и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий.

Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось много более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и некоторые другие.

Постоянно сталкиваясь со знаменитой "московской волокитой", характерной для деятельности приказов, Петр пришел к выводу, что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каждого должностного лица и учреждений. Этот вывод царя вполне отвечал камеральной системе, деятельность которой была бы невозможна без детально разработанного документа регламента, фиксировавшего все необходимое для существования бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда и так далее. Но Петр "перескакал" западноевропейских теоретиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. При участии царя был создан документ, своеобразный регламент регламентов - Генеральный регламент (1719-1724 гг.) . Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения. Обязанности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в "должность" - инструкцию, включенную в коллежский регламент. Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения. В этот регламент входило 56 должностей, начиная с пространной должности президента и кончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: "Должен смотреть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определенных мест не испражнялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться, того бить кошками и велеть вычестить". (1) Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра - реформатора государства - было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

Примечателен поясняющий это наблюдение указ Петра от10 апреля 1716 года, присланный в Сенат: "Господа Сенат! Посылаю вам книгу Воинский устаф (которой зачат в Петербурхе и ныне совершен) , которой велите напечатать число немалое, а именно чтоб не меньше тысячи книг, из которых ста три или более на словенском и немецком языке (для иноземццоф в нашей службе) . И понеже оной хотя основанием воинских людей, аднакож касаетца и до всех правителей земских (как из оного сами усмотрите) , того для, когда напечатают, то разошлите по препорции во все корпусы войск наших, также и по губерниям и канцеляриям, дабы неведением нихто не отговаривался. А оригинал оставьте у себя в Сенате. Петр". (1) Комментарий тут не нужен - гражданские служители ("земские правители") получили в качестве нового свода законов воинский устав, который тотчас вступил в действие.

Конечно, не все положения военных уставов были приложимы к гражданской сфере. Тогда прибегали к выборке из военных законов. В журнале Сената от 28 января 1723 года записано: "При том предлагал канцлер граф Головкин, что справитца в Сенате надлежит ли с приличным указом выписать к гражданским делам что принадлежит из военного артикула".

Генеральный регламент и многочисленные дополнения к нему установили четкий режим работы коллегий как бюрократических учреждений. Он заключался в соблюдении единства времени и места бюрократического действия: в определенное время недели, дня и только в здании коллегии.

Реально это значило, что в назначенный для присутствия день и час члены коллегии собирались в аудиенцкамеру для заседания. Председательствующий президент - открывал заседание, секретарь оглашал список рассматриваемых дел, которые одно за другим зачитывались. Далее наступало самое важное таинство коллегиальной формы управления. По заслушанному делу вырабатывался проект решения, каждый из присутствующих, начиная с самого младшего по должности, высказывал свое мнение, и большинство решало судьбу дела.

В коллегиях было три вида служащих: члены коллегий, канцелярские служители и так называемые "нижние служители" - курьеры, сторожа, вахмистры и солдаты.

Центральной фигурой коллегиального совета был президент, который осуществлял управление коллегий от имени царя и поэтому имел право на особое почтение со стороны членов коллегии. 26-я глава Генерального регламента так и названа: "О респекте, надлежащем президентом". "1. Понеже президенты, а в отлучении их вице-президенты высшие главы суть и в лице е. ц. в. сидят ради управления всех дел в коллегиях, тако ж на каждого верность, прилежность и поступку надзирают, того ради надлежит всем членам, как коллегийным, так и канцелярным, учрежденному их президенту всякое достойное почтение и респект и послушание чинить и по указом их в делах, которые е. ц. в. высокой службе и интересу касаются, поступать". (1) Основную массу членов коллегий составляли советники и асессоры. Между ними распределялись дела внутри коллегий. Это так же предусматривалось Генеральным регламентом: "А дела между советниками и асессорами тако разделяются, что каждому как из происходящих в коллегии дел определенная часть, так и над канцеляриею и канторами и над делами и трудами оных особливое надзирание дается, яко о том партикулярных инструкциях коллегиев пространно усмотреть можно"(2) Вместе с членами присутствия в аудиенц-камере сидел еще один чиновник, который был полностью независим от коллегии и имел огромные права. Это был коллежский прокурор должность необычайно важная в системе петровской бюрократии. Особенно полно обязанности прокурора были выражены в "Должности прокурора" Главного магистрата: "1. Оной имеет сидеть в Главном магистрте и смотреть накрепко, дабы оной магистрат свою должность хранил и в звании своем во всех делах истинно и ревностно без потеряния времяни все дела порядочно отправлял по регламенту и указом, разве какая законная притчина ко исполнению им помешает, что все записывать в юрнал свой". (2) Общим наблюдением обязанности прокурора не ограничивались. Особое внимание уделялось наблюдению за исполнением постановлений: "... также смотрить накрепко, чтоб в магистрате не на столе токмо дела вершились, но чтоб по оным самыя действа по указам, как скоро возможно, исполнены были, чего он должен спрашивать у тех, кому указы даны, что исполнено ль в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может, и буде исполнено, зачем невозможность ли какая помешала, или по какой страсти или лени, о чем немедленно магистрату предлагать должен". Также в компетенции прокурора входило наблюдение за судопроизводством.

Из второй группы - "канцелярских служителей" - важнейшее место занимал секретарь. Его должность была близка должности приказного дьяка и состояла в руководстве делопроизводством: приеме и оформлении входящей корреспонденции, подготовке дел к докладу, изготовлении и отправке решений - исходящих документов.

В соответствии со шведскими штатами в составе служащих коллегий появились три новые должности: нотариус, актуариус и регистратор. Нотариус составлял протоколы заседаний коллегий (поэтому он часто назывался протоколистом) , затем сшивал все протоколы в книгу, вел также учет "вершенным" и "невершенным" делам. Актариус сидел исключительно на входящей корреспонденции, осуществляя ее первоначальную обработку- Дальнейшей систематизацией корреспонденции, как и всем учетом поступивших и отправленных бумаг, ведал регистратор.

Секретари, нотариусы, актуарисы, регистраторы, а также переводчики и фискалы были как бы аристократией концелярии, резко выделенной из общей массы служащих своей ролью в бюрократическом действе, жаловоньем, положением. Писцы - непосредственные делопроизводители, занятые, как и во все прежние времена, переписыванием бумаг, составляли плебс канцелярии. В приказах было три вида писцов: старые, средней руки и молодые подьячие. Все они попали в коллегии, хотя и стали соответственно называться канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. Неизменность их работы в новых условиях фиксирует и Генеральный регламент: "... канцеляристом надлежит все то, что по реэстру из отправляемых дел от секретаря повелено будет, изготовлять... також и те дела, о которых они генеральные формуляры (образцовые письма) имеют, а имянно: дипломы, патенты и протчее". (ЗА с. 501)

^ IV. РЕФОРМА ВЫСШЕГО УПРАВЛЕНИЯ

Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений - коллегий.

Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила "Должность Сената" специальная инструкция, определявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал проект "Должности" так как этот документ имел большое значение для него.

"Должность сразу же определила высокое место Сената как хранителя государственных интересов: "Едино же сказать - всегда Сенату подобает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать. " В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство. 10-я глава "Должности" предупреждала: "1. Никому в Сенате позволяется разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньши же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являтися. 2. Но надобно ведать, что есть оное место сочинено, где поступать подобает со всякою надлежащею учтивостию, понеже Сенат собирается вместо присутствия нашей персоны во отлучении".

Сенат занимал ключевое положение в петровской государственной системе. Он сосредотачивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другими центральными учреждениями. Поначалу в 1718 году, Петр распорядился, чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий. Идея была заманчива - коллегиальный принцип пронизывал все управление: коллегии управлялись коллегией, состоящей из президентов коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме того, президенты были перегружены работой в своих коллегиях.

Работал Сенат согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось "Должностью": " 1. Без согласия всего Сената ничто делать подобает, паче же ниже, что вершить возможно; 2. Ежели ж бы иногда кто за болезнию или некоторой крайней нужды не в присутствии был, того для делам оставленным быть не надобно; 3. Однако о важных делах и отсудствующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлучки раумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить; 4. И надобно, чтоб всякие дела не в обособливых домах или в беседах, но в Сенате вершить и в протокол введеным быть надлежит; 5. И не надлежит же сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которому бы тамо по званию своему быть не подобало". (1) В истории государственной реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Он свидетельствует об умении Петра оценивать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв ошибочность ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и признал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пункт указа гласит: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут репортовать генерала-пркурора. Также надлежит быть при Сенате рекетмейстеру, эксекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят". (2) Этим указом создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII века прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал-ревизора, и в конце концов в 1722 году по образу французкого государственного аппарата в России появился генерал-прокурор.

На этой основе был образован целый институт, возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при 1. Законодательные акты Петра I. Подготовил Н. А. Воскресенский. М. ;Л., 1945 г., с. 299 2. Там же с. 245 Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокурора, а самое главное вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору, а последний согласно "Должности": "1. Должен смотрить над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали;2. А ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате;3. И должен все прокурорские донешения предлагать Сенату и инстиговать чтоб по них исполнено было". (1) Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокуратуры, так как царя воодушевлял пример генрал-прокурора П. И. Ягужинского, не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками.

Чтобы обезопасить свою систему от должностных преступлений, Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах - чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: "Учинить фискалоф во фсех делах, а как быть им, пришлетца известие".

"Известие" было прислано через три дня. "Выбрать обер-фискала, человека умнова и доброва (ис какого чина ни есть) ". (2) В его обязанности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации.

Важнейшим принципом деятельности фискалитета-института, широко распространенного в Западной Европе, были тайна и безнаказанность. Фискал не нес ответственности за ложные доносы, ибо, как утверждал указ 1714 года, "невозможно о всем акуратно ведать". Документы доносят до нас крайне негативное отношение современников к фискалам. С одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом от наказания за ложный донос, сделал их презираемыми, а их работу - грязной, нечистоплотной, связанной с наушничеством, нарушением моральных норм. С другой стороны, для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов представляла реальную опасность. Петр всячески поддерживал фискалитет, пологая, что, когда речь идет об интересах государства, необходимо поступиться моралью.

Сенатская реформа способствовала развитию института фискальства уже на новом уровне. В 1723 году был назначен генерал-фискал, а в 1725 году опубликована разработанная Петром "Должность" генерал-фискала и его помощника - обер-фискала. Уже ее преамбула говорит о тех задачах, которыми предстояло заниматься главным фискалам: "О должности генерал-фискала и его помощника государственного обер-фискала.

Оные имеют быть в резиденции е. в., прочие ж провинциал-фискалы и фискалы в коллегиях и в провинциях и в городах, каждой во учреждении своем месте под их дирекцию".

Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу, подчиненному генерал-прокурору. Прокуратура и фискалитета были звеньями одной цепи контроля, который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства.

^ V. РЕФОРМА НИЗШЕГО ЗВЕНА УПРАВЛЕНИЯ

Создание нового полноценного государственного аппарата, построенного на принципах камерализма: субординации, дифференциации, регламентирования - было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего звена управления - местного аппарата. Естественно, что областная реформа проводилась параллельно с реформой центральных и высших ведомств и основывалась на тех же принципах. Более того, при создании нового областного устройства также был использован шведский административный опыт, отраженный в специальном проекте Г. Фика - агента Петра I, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую административную систему.

Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управления, обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными изменениями, учитывающими специфику России.

Такой подход был определен Петром в резолюции на проект Фика: "Земское управление надлежит перво один уезд от мужика до правителя уезда, а потом до ландсгевдинга, шведское с русским сложа, и на мере свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам". Тогд же - 9 мая 1718 года - было уточнено, как складывать шведскую и русскую организацию: "сколко ланцэвдингоф и над сколькими уезды один, и под ними сколко каких чиноф, и как оныя связаны послушанием и должностию, то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русским обычаи, что может быть по-старому и что переменить". (1) В постановлении Петра идет речь об анализе и изменении шведской областной системы, трехчленной по своему устройству: приход (кирхшпиль) - дстрикт (херад) - земля (ланд) , во главе которой стоял упомянутый Петром чиновник - ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать.

Низшим и важным звеном шведского управления был приход (кирхшпиль) . Его деятельность была основана на активном участи в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор - высшая нравственная власть в приходе. Ознакомившись с системой кирхшпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в управлении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти и речи. Рассуждая о неприемлемости для России системы низших выборных чинов, Сенат постановил: "Кирхшпильфохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от цергвей; к тому же и в уезде ис крестьянства умных людей нет". (2) И это говорилось о народе с давней земской, общинной традицией, негогда спасшей страну и престол от гибели! впрочем, стоит ли этому удивляться - авторитарная власть и бюрократическое презрение к "глупому" народу всегда идут рука об руку.

Два других элемента шведской системы были сохранены. Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому времени 11 губерний были поделены на 45, а затем на 50 провинций. Губернии не были отменены, хотя власть губернатора распространялась только на провинции губернского города. Примечательно, что в будущем - при Екатерине II - петровские провинции стали губерниями