Реферат: Демографические процессы и институт регистрационного учета населения в российской федерации

ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ИНСТИТУТ РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


К. Д. Титаев

MA (University of Helsinki), ст. преподаватель кафедры методов и тех­нологий социологического исследования Санкт-Петербургского филиала Государ­ственного университета «Высшая школа экономики»


ВВЕДЕНИЕ


В данном анализе мы столкнемся с двумя группами проблем. Проблемы первой группы связаны с регистрационным учетом населения в той или иной форме. Регистрационные ме­роприятия отражаются на демографической статистике и делают ее более или менее точной, поскольку основные демографические параметры (рождение, смерть, смена места житель­ства, брак и развод) в России учитываются на основе данных регистрационных органов1. С точки зрения демографии нас прежде всего интересует система записи актов граждан­ского состояния (рождение, смерть, брак и развод) и система государственной регистрации по месту жительства, осуществляемая преимущественно УФМС (мобильность населения). В вопросах, касающихся демографической статистики, регистрация по месту жительства не будет для нас ключевой проблемой (в силу ее технического характера), но мы всегда бу­дем помнить о том, что сам факт существования института регистрации оказывает влияние на демографические данные.

Вторая группа проблем будет связана с тем, какое влияние оказывает система регистра­ции на возможность реализации социальных прав в тех сферах, которые связаны с измене­нием демографических показателей. К таким сферам мы отнесем роды и смерть, заключение и расторжение брака, а также перемещение в пределах территории Российской Федера­ции. Сразу оговоримся, что в вопросах влияния на внутреннюю миграцию роль прописки (регистрации)2 трудно переоценить (эта тема настолько остра и многогранна, что требует отдельного серьезного анализа), поэтому, говоря о перемещениях внутри страны, мы будем вынуждены ограничиться описанием основных последствий, связанных с действием суще­ствующей регистрационной системы.

Говоря о влиянии регистрации по месту жительства или месту пребывания на различ­ные сферы жизни общества (образование, здравоохранение, государственное управление, демография), важно отметить, что в России существует большое различие между феде­ральными законами, регулирующими правоотношения в отдельных сферах, и конкре­тизирующими эти законы локальными нормативно-правовыми актами (региональными, ведомственными и т. д.). Если на уровне федерального законодательства, регулирующего деятельность в определенной области, прямые указания на наличие регистрации как необходимого условия для реализации прав граждан встречаются крайне редко, то в региональных, муниципальных нормативно-правовых актах и ведомственных инструк­циях наличие прописки практически превращается в механизм доступа граждан к тем или иным благам3.

Рассмотрим пример регистрации брака.

Статья 26 Закона РФ «Об актах гражданского состояния» гласит: «Лица, вступающие в брак, подают в письменной форме совместное заявление о заключении брака в орган ЗАГС. В со­вместном заявлении должны быть подтверждены взаимное добровольное согласие на за­ключение брака, а также отсутствие обстоятельств, препятствующих заключению брака. В случае, если одно из лиц, вступающих в брак, не имеет возможности явиться в орган ЗАГС для подачи совместного заявления, волеизъявление лиц, вступающих в брак, может быть оформлено отдельными заявлениями. Подпись заявления лица, не имеющего возможности явиться в орган ЗАГС, должна быть нотариально заверена.

Лица, вступающие в брак, подписывают совместное заявление о заключении брака и ука­зывают дату его составления. Одновременно с подачей совместного заявления о заключении брака необходимо предъявить документы, удостоверяющие личности вступающих в брак; документ, подтверждающий прекращение предыдущего брака, в случае, если лицо (лица) состояло в браке ранее; разрешение на вступление в брак до достижения брачного возраста (пункт 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации) в случае, если лицо (лица), вступающее в брак, является несовершеннолетним».

Как видим, в законе указано, что документы, удостоверяющие личность, нужно просто предъявить. Документ должен только удостоверять личность, о прописке не говорится ни слова. Однако, если мы обратим внимание на список документов, которые требуют ор­ганы ЗАГС, то мы увидим, что в большинстве случаев подающим заявления о вступлении в брак необходимо предъявлять паспорт с регистрацией (исключение составляют, насколько нам известно, Новгородская область и некоторые регионы юга России, при этом в крупных городах ситуация ощутимо благополучнее, чем в небольших населенных пунктах). Ссылки при этом будут (если вам удастся их получить) на документ 1991 года4, который, во-первых, отменен, а во-вторых, не содержит обязательного требования регистрации по месту житель­ства. И это, напомним, регистрация брака, в отношении которой все процедуры за последние годы были радикально упрощены.

Таким образом, предметом нашего анализа оказывается практика применения законов с особым вниманием к локальным нормативно-правовым актам.

Методически мы находимся в непростой ситуации. С одной стороны, предметом наше­го исследования является правовой факт (наличие или отсутствие определенных норм). С другой стороны, наша задача — описать социальные последствия правового факта. Поэтому мы будем опираться на концепцию, которая постепенно институциализируется в России под названием «социология правоприменения». С одной стороны, мы обращаем внимание на документы, с другой — опираемся на данные о том, как те или иные нормы работают на практике.

Естественно, что основной материал для анализа — экспертные эмпирические данные: интервью и наблюдения в соответствующих учреждениях. Эти данные собирались автором и его коллегами в рамках нескольких эмпирических проектов5. Это были материалы, кото­рые касались самых разных сфер деятельности органов государственного и муниципаль­ного управления, функционирования системы социальных служб и т. д. Однако такие темы, как институт регистрационного учета, система регистрации актов гражданского состояния и их роль, регулярно освещались в интервью с экспертами, сотрудниками соответствующих служб, простыми людьми и т. д.6Собирались и анализировались локальные документы, ма­териалы публицистики и т. п. Все эти материалы оказали автору существенную помощь при подготовке данного заключения.

Рассматривая вопрос влияния института регистрационного учета населения на демогра­фические процессы в Российской Федерации, мы сначала рассмотрим проблемы рождае­мости и социальные эффекты, которые оказывает институт прописки по месту жительства на реальное количество родов и их количество в статистике. Затем, следуя той же схеме, рассмотрим проблемы брачности/ разводимости, смертности и, наконец, миграции. В за­ключении будут сделаны основные выводы и даны рекомендации по улучшению ситуации. Очевидно, что объем проблем, связанных с системой регистрации, неодинаков в разных сферах, поэтому объем разделов данного анализа также будет неодинаков.


^ 1. ПРОБЛЕМЫ РОЖДАЕМОСТИ И ИХ СВЯЗЬ С РЕГИСТРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКОЙ


Рождаемостью в современной демографии называется количество рождений на неко­торое количество жителей. При этом, несмотря на очевидность этого показателя, суще­ствуют разные варианты учета. Так, может учитываться или не учитываться младенческая смертность, могут вноситься в число рожденных мертворожденные младенцы и младенцы, умершие в лечебном учреждении, оказывавшем родовспомогательные услуги, и т. д. Все это создает небольшие расхождения в цифрах и методиках.

Второй особенностью является присутствующая во многих странах мира разница между медицинской статистикой и статистикой государственных регистрационных сис­тем (например, численность детей до года по статистике родовспоможений, статистике педиатрического учета, статистике регистрации по месту жительства и статистике реги­страции рождений в конкретном поселении будет отличаться во всех четырех случаях). Большая часть западных стран опирается в первую очередь на статистику медицинских учреждений. В России же на первом месте стоит регистрационная статистика (в случае рождений — статистика органов ЗАГС). С одной стороны, это означает, что российская статистика рождаемости игнорирует проблему младенческой смертности, с другой — это позволяет преодолеть проблему самостоятельных родов (родов без участия врача, кото­рые выпадают из медицинской статистики).

Российское законодательство о регистрации рождений является достаточно либераль­ным7. Основанием для регистрации ребенка может быть просто заявление свидетеля (при родах без медицинского сопровождения). Регистрация может производиться как по месту рождения, так и по месту проживания любого из родителей, и даже по месту их фактического пребывания на момент регистрации. Если обратить внимание на обзор правоприменитель­ной практики, то мы увидим, что она почти в такой же степени либеральна. Небольшие про­блемы возникают при регистрации ребенка, рожденного без медицинской помощи, но и они, как правило, вполне преодолимы.

Таким образом, регистрационная система не оказывает значимых эффектов на реги­страцию рождений, предопределяя при этом, что «родившимся» de facto считается ре­бенок, доживший до 2–3 недель (обычный, по отзывам сотрудников органов ЗАГС, срок регистрации рождения).

Рассмотрим вопросы о влиянии системы регистрации по месту жительства на социальные явления, так или иначе связанные с рождением ребенка, то есть вопросы влияния регистра­ционной политики на принятие решения о рождении ребенка, на доступность предродового сопровождения и т.д., и т.п.

Оговоримся сразу, что имеет место связь между наличием регистрации и получением полиса ОМС. Эту проблему мы полностью оставляем в стороне (вопросы о влиянии паспортно-регистра­ционной системы на доступность медицинских услуг и медицинской помощи рассмотрены в раз­деле «Охрана здоровья граждан и институт регистрационного учета в Российской Федерации» данного Аналитического отчета). Мы будем рассматривать реальную практику профильных ме­дицинских учреждений, помня, что наличие или отсутствие полиса является важным фактором.

Сразу отметим, что за последние несколько лет, благодаря общей государственной по­литике, направленной на повышение рождаемости, ситуация в этой сфере значительно улучшилась. Последовательно снимаются ограничения в самых разных сферах. Часто это происходит исключительно на уровне законодательства, не затрагивая реальную практику, но иногда изменения оказываются действительно эффективными.

Так, осенью прошлого года снята «привязка» к месту постоянной регистрации процедуры получения материнского капитала8, что ощутимо повысило эффективность этого инструмен­та демографической политики. Однако на данный момент ситуация, хотя и имеет положи­тельную динамику, остается далекой от идеальной. Нужно также заметить, что в связи с кри­зисом возникли некоторые ощутимые проблемы, разрушившие завоевания последних лет.

Предродовое обслуживание в России формально не «привязано» к поликлинике/ жен­ской консультации по месту регистрации. Особенно часто об этом говорят в экспертных интервью сотрудники органов управления здравоохранением. На практике этот принцип работает лишь в городах федерального значения и в очень крупных городах (по вторичным данным, такова ситуация, например, в Нижнем Новгороде и Самаре). В реальности предро­довое сопровождение по месту фактического проживания возможно лишь в тех случаях, когда конкретное медицинское учреждение не перегружено (особенно когда в нем имеется дефицит рожениц). В остальных случаях лица, прописанные на «подведомственной» тер­ритории, имеют абсолютно приоритетное право получения государственных медицинских услуг в «своей» поликлинике/ женской консультации.

С медицинским сопровождением родов дело обстоит несколько лучше. По наблюдениям и экспертным интервью можно оценить ситуацию как в целом благополучную. Во многих случаях медицинское сопровождение родов доступно даже женщинам, не имеющим никаких документов. Лица, не имеющие регистрации по месту фактического пребывания, как пра­вило, не ущемлены в части доступа к услугам акушеров. Однако здесь есть важная особен­ность. Исследовательский коллектив под руководством московского социолога и политолога С.В. Шишкина (ГУ-ВШЭ) пришел к выводу, что существует реальное расслоение по уровню качества получаемых услуг. Это расслоение задается многими факторами (объемом и ха­рактером сетевых связей, уровнем доходов, репутационными характеристиками семьи ро­женицы и т.д.). Хотя отказ от сопровождения родов и предоставление роженицы самой себе крайне маловероятен в любом случае, все же женщина без прописки, если она не имеет других компенсирующих возможностей (например, не совершает неформальный платеж), скорее всего получит менее качественное медицинское обслуживание, нежели роженица, прописанная на «подведомственной» территории.

Что касается послеродового сопровождения, то в этом случае картина еще более неодно­значна. Оговоримся сразу, что речь идет только о начальном этапе сопровождения рожениц. Послеродовое сопровождение в большой степени зависит от фактора прописки не столько на уровне оказания медицинских услуг, сколько на уровне дополнительного обеспечения. Женщину без прописки, вероятнее всего, раньше выпишут (пренебрегая потенциальным вредом для матери и ребенка), она получит меньше консультаций специалистов и т.д., и т.п. Такая ситуация оказывает отрицательное влияние на уровень младенческой смертности. В докризисных условиях относительного достатка (и даже некоторого избытка) финанси­рования родовспоможительных учреждений отличия были не так заметны. В условиях кри­зиса хорошо стали видны основные механизмы дискриминации. По текущим наблюдениям и экспертным оценкам, чаще всего роженицам без регистрации на подведомственной тер­ритории отказывают в питании за счет учреждения, в регулярной смене постельного белья, в доступе к гигиеническим сервисам родильного дома и другим «дополнительным» услугам. Для компенсации отсутствия прописки роженица и ее семья должны иметь некоторые до­полнительные ресурсы — денежные, репутационные или сетевые.

Описанная выше ситуация возникает в связи с существующей практикой распределения фи­нансовых ресурсов между родильными домами, женскими консультациями и другими профиль­ными учреждениями. Рассмотрим один эмпирический кейс (данные 2007–2009 годов). Район, центром которого является город областного подчинения. Существуют два родильных дома: один — в центре района, второй — в крупном районном населенном пункте. Родильный дом в районном центре имеет относительно более высокую репутацию. В результате, жители рай­она прилагают все возможные усилия, для того чтобы попасть именно сюда (при том, что «по прописке» они прикреплены к другому роддому). Финансирование же распределяется преиму­щественно (часто вопреки закону) не по численности рожениц, а по численности населения на территории, «приписанной» к конкретному роддому (то есть по численности людей, имею­щих регистрацию по месту жительства (в отдельных случаях — по месту пребывания) в данном районе). В России существуют попытки изменить ситуацию, в отдельных населенных пунктах проводятся эксперименты по изменению принципов финансирования, но описанная выше прак­тика все еще остается максимально распространенной. Роддом в райцентре будет прилагать все усилия к тому, чтобы не принимать рожениц из района, которые, по словам главврача, «съедают деньги, выделенные на городских». Не говоря уже о том, что роддом считает нужным иметь не­большой резерв койкомест, чтобы всегда была возможность принять «городских» женщин, а не направлять их в относительно свободный роддом в «районе». В данном случае причина связи между возможностью получить услуги медицинского учреждения и системой регистрации — территориальный принцип планирования и распределения средств в медицинской сфере.

При этом все попытки перевода финансирования на «подушевой» принцип с оплатой ле­чебным учреждениям услуг «по факту» упираются в два момента: с одной стороны, непонят­но, что делать с медицинским фальсификатом, с другой — всегда есть ограниченное число койко-мест. Вкладывать средства в строительство новых помещений лечебное учреждение не имеет права. Учреждение могло бы обслужить 1000 человек и получить за них деньги, но оно ограничено коечным фондом и может принять только 100. Средства на расширение коечного фонда могут быть получены только в том случае, если будет доказано повышение численности проживающего в обслуживаемом районе населения.

Теперь опишем влияние всех перечисленных факторов на уровень и характер рождае­мости в России. Это влияние определяется тем, что все вышеперечисленные проблемы в системе медицинского обслуживания беременных и родовспоможения известны любой компетентной женщине. То есть женщина, ответственно подходящая к материнству, за ред­чайшим исключением понимает, с какими сложностями ей придется столкнуться в связи с отсутствием прописки. Соответственно, отсутствие прописки для будущей матери может (и нередко становится) важным фактором, заставляющим ее отказаться от рождения ребенка. Такое решение часто принимается в связи с тем, что издержки по рождению/ медицинскому обслуживанию/ социальному обслуживанию ребенка (см. блок, посвященный проблеме детских садов, в разделе «Система образования и институт регистрационного учета в Рос­сийской Федерации») оказываются запретительно высоки.

В люмпенизированных и социально неблагополучных семьях родители, как правило, ме­нее ответственно относится к вопросу рождения. Соответственно, в таких семьях влияние отсутствия прописки гораздо меньше. Это показывает нам основную проблему российской государственной демографической политики. Она ориентирована на представителей всех групп населения в равной степени. С одной стороны, это полностью соответствует направле­нию на увеличение численности населения и контрдискриминационной идеологии. С другой, как блестяще показывает известный демограф А. Г. Вишневский, относительный прирост рождаемости гораздо выше в социально неблагополучных слоях населениях, что резко уве­личивает уровень социального сиротства, процент отказов от детей. Демографы для обозна­чения этого явления пользуются не вполне гуманистическим термином «падение качества рождаемости». Таким образом, прописка не влияет на число «безответственных» родов, но снижает число родов «ответственных».

Теперь несколько замечаний о том, как связан уровень дискриминации рожениц с типом поселения. В силу локальной специфики, связанной с частым отсутствием у сельских жителей регистрации9, в качестве документа, открывающего доступ к государственным услугам, рассмат­ривается любая справка, свидетельствующая о проживании на данной территории. Нам доводи­лось наблюдать использование справок с печатью органов местного самоуправления, отделения милиции и даже почтового отделения. Проблема недоступности альтернативных роддомов10для жителей таких поселений, как правило, не стоит, в силу географической удаленности и вы­сокой затратности поездок в другие родовспоможительные учреждения. В небольших районах, где есть несколько роддомов, ситуация самая сложная. Здесь чаще всего случаются перегрузки, и учреждения здравоохранения пытаются перенаправить роженицу в другое место. В силу того, что ситуация с пропиской часто аналогична сельской и предъявляемые документы не соответст­вуют требуемым, жители таких поселений оказываются наиболее дискриминируемой группой.

В больших городах, где есть хоть какое-то подобие конкуренции и большой выбор таких учреждений, ситуация несколько проще. Роженица всегда или почти всегда может найти относительно незагруженный роддом, воспользоваться возможностями выбора, обратиться в надзорные органы и т.д.

Рассмотрим степень доступности родовспоможительных услуг для различных групп насе­ления (в зависимости от ситуации с регистрацией). Отметим, что в данном случае различие между регистрацией по месту жительства и по месту проживания значения не имеет.

Наличие прописки в районе, формально закрепленном за медицинским учреждением, — дискриминация полностью отсутствует.

Наличие прописки в районе, прилегающем к району, закрепленному за учреждением — дискриминация невелика, преодолевается без особых усилий.

Отсутствие прописки в районе, закрепленном за медицинским учреждением, или в при­легающих районах — максимальная степень дискриминации.

Полное отсутствие прописки — дискриминация сравнительно невелика. Отсутствие прописки как таковой, как правило, компенсируется возможностью доступа к услугам в любом месте11.

Отсутствие паспорта — дискриминация такая же, как и в предыдущей группе, если чело­век может предъявить документ, заменяющий паспорт, и не имеет отталкивающего внеш­него вида (свидетельствующего о социальном неблагополучии). Если такого документа нет, или вид роженицы «неблагополучный», то степень дискриминации максимальная.

Резюмируя все вышеизложенное, необходимо отметить, что регистрационная система более всего снижает рождаемость в низкоресурсных семьях, ответственно относящихся к деторождению. При этом основная дискриминация происходит не за счет доступа к услу­гам как таковым, а за счет снижения качества этих услуг. Сложившаяся ситуация объясняется, по сути, оставшейся с советских времен моделью финансирования здравоохранения и «ре­гистрационной слепотой» государственной демографической политики.

Выход из сложившейся ситуации нам видится прежде всего в том, чтобы предложить чиновникам другой инструмент распределения финансовых средств, альтернативный терри­ториальному. В отдельных ситуациях (там, где можно без больших сложностей перейти на ре­ально работающее финансирование по факту оказания услуг) улучшения можно добиться корректировкой локальной нормативно-правовой базы и образовательными программами, направленными на повышение информированности сотрудников соответствующих меди­цинских учреждений.


^ 2. ПРОБЛЕМЫ БРАЧНОСТИ/РАЗВОДИМОСТИИ ИХ СВЯЗЬ С РЕГИСТРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКОЙ


В целом в России ситуация с регистрацией брака очень интересна. Еще некоторое время назад состоящими в браке признавались люди, которые прожили вместе (вели совместное хозяйство) более полугода. Статьей 1 (п.2) Семейного кодекса РФ установлено, что состоя­щими в браке считаются только люди, зарегистрировавшие свои отношения: «Признается брак, заключенный только в органах записи актов гражданского состояния»12. Таким образом, гражданский и церковный брак в России не признается, и никаких прав (равно как и обязан­ностей) супругов из этих видов брака не вытекает. Поэтому церковный и гражданский браки мы оставим за пределами нашего анализа.

Согласно существующим нормам, регистрация брака осуществляется по месту подачи за­явления (без «привязки» к регистрации). Еще несколько лет назад в применении этой нормы встречались проблемы. Однако, благодаря специфике государственной демографической политики, в настоящее время данная норма соблюдается повсеместно и в полном объеме. Таким образом, дискриминации по принципу наличия прописки на уровне государственной регистрации брака сегодня нет.

С расторжением брака (особенно с регистрацией расторжения) ситуация принципи­ально иная. Рассмотрим сначала случай, когда стороны расторгают брак по взаимному согласию и не имеют общих детей (то есть расторгают брак без привлечения судебных инстанций). Закон гласит: «Государственная регистрация расторжения брака производит­ся органом записи актов гражданского состояния по месту жительства супругов (одного из супругов) или по месту государственной регистрации заключения брака»13. Это озна­чает, что люди, проживающие вдали от того места, где они заключили брак, и не имеющие даже регистрации по месту пребывания (тем более не имеющие регистрации как таковой), законным путем расторгнуть брак не могут. Единственной возможностью получить развод является совершение противоправного действия: таким людям приходится «покупать» прописку.

С судебным расторжением брака ситуация еще более сложная. Для подачи заявле­ния в суд (это необходимо в случае наличия общих несовершеннолетних детей, в т.ч. приемных, или при наличии разногласий) документа, подтверждающего наличие реги­страции (который можно купить), оказывается недостаточно, требуется еще и выписка из домовой книги14. Люди, не имеющие реальной регистрации в непосредственной близости от места фактического проживания по сути лишены права зарегистрировать расторжение брака.

По мнению многих экспертов, эта особенность законодательства связана с государствен­ной демографической политикой и направлена на снижение числа разводов. Перед тем, как перейти к анализу последствий, заметим, что эта позиция представляется крайне странной. По факту это означает, что государственным службам не интересно реальное количество семей, они обращают внимание лишь на число зарегистрированных браков, что по фак­ту никак не улучшает демографическую ситуацию. Других причин, которые обосновывали бы нежелание законодателя и правоприменителя сохранять текущее положение, нам най­ти не удалось. Отметим, что в последние годы ситуация несколько улучшилась после того, как прописка перестала быть источником имущественных прав. Накал страстей по поводу разводов несколько ослаб.

Основным последствием, вытекающим из сложностей с расторжением брака, явля­ется снижение темпов образования новых семей и темпов рождаемости и в результате снижение эффективности государственной демографической и социальной политики. Разберем эти последствия поочередно. Сначала заметим, что развод становится необхо­димым в одном из двух случаев: либо в случае, когда один из супругов желает вступить в новый брак, либо когда развод дает одному из супругов некоторые социальные блага (право на алименты, право на государственную социальную помощь и т.п.). В случае, если таких потребностей нет, супруги часто продолжают формально сохранять брак, разорвав его де факто.

Таким образом, первая группа последствий связана с торможением регистрации новых семей, что в свою очередь является препятствием на пути увеличения рождаемости. Иссле­дования показывают, что ситуация, когда один из супругов состоит в браке, в реальности уже распавшемся, нередко оказывается важным препятствием к рождению ребенка. Это также повышает и многие другие издержки вновь создаваемых семей.

Вторая группа последствий — это лишение людей, имеющих право на социальные блага, доступа к их получению. Речь идет о матерях-одиночках, которые не могут оформить необ­ходимые документы в связи с проживанием не по адресу регистрации (они не могут подать заявление в суд на расторжение брака в одностороннем порядке).

Наиболее дискриминированными оказываются люди, не имеющие никакой регист­рации. Если для граждан с регистрацией в другом регионе все же остается возможность разово вложить средства, доехать до места регистрации, совершить там все необходимые процедуры и вернуться, то люди, не имеющие никакой прописки, в принципе лишены и этого права. Чем меньше ресурсов у конкретной семьи, тем в более тяжелом положении она будет находиться.

В отличие от других ситуаций ограничение, связанное с расторжением брака гражданами без регистрации или с регистрацией в регионе, отличном от региона проживания, по сути не обосновано никакими административными причинами. Никакие управленческие меха­низмы не будут разрушены, если эта норма будет просто отменена. Таким образом, простая отмена нормы, ограничивающей развод по месту фактического пребывания, станет вполне эффективной мерой.


^ 3. ПРОБЛЕМЫ СМЕРТНОСТИ И ИХ СВЯЗЬ С РЕГИСТРАЦИОННОЙ СИСТЕМОЙ


Существуют две проблемы, которые связывают регистрацию по месту жительства и про­блему смертности. Первая является куда более трагичной, вторая — куда более массовой.

Итак, существуют ситуации, в которых врачи (как правило, экстренной медицины) от­казывают в оказании медицинской помощи в связи с отсутствием прописки. Это приводит к прогрессированию болезни и, соответственно, уменьшению продолжительности жизни, а иногда и прямо к смерти. Такие ситуации вызывают, если становятся известными, боль­шой резонанс в средствах массовой информации15. Однако чаще всего жертвами такого отношения становятся люди, смерть которых не привлекает внимания СМИ. По оценке од­ного из экспертов (главсанврач), в городе с численностью прописанных около 700 тысяч подобным образом умирают до 25 человек в год. То есть, экстраполируя ситуацию на всю Россию (хотя мы не уверены в легитимности такой экстраполяции), мы увидим, что в год в стране по этой причине уходят из жизни 5000 человек. Это более 0,2 % от общего количе­ства смертей. Таким образом, можно говорить о том, что система прописки является прямой причиной некоторого числа смертей. Более подробно вопросы доступности медицинской помощи изложены в разделе «Охрана здоровья граждан и институт регистрационного учета в Российской Федерации» данного Аналитического отчета, к теме которого эта проблема относится больше, чем к демографии.

Вторая ситуация гораздо менее трагична, но с ней сталкиваются от 100 000 до миллиона человек ежегодно. Это проблема регистрации смерти. Согласно закону, регистрация смерти производится:

по последнему месту жительства умершего;

по месту наступления смерти;

по месту обнаружения тела умершего;

по месту нахождения организации, выдавшей документ о смерти16.


Эта ситуация создает большие проблемы в тех случаях, когда граждане хотят похоронить умершего родственника по месту своего проживания, а не по месту последнего проживания или месту смерти почившего. В подавляющем большинстве крупных городов существует требование о том, чтобы регистрация смерти была произведена в том же регионе, где будет осуществляться захоронение. В противном случае место на кладбище необходимо покупать по коммерческим ценам, которые в отдельных городах доходят до 150 тысяч рублей за место. Таким образом, чтобы зарегистрировать смерть в населенном пункте, в котором это удобно родственникам умершего, часто приходится фальсифицировать документы о последней прописке покойного.

Вторая сторона проблемы с регистрацией смертей связана с тем, что, по словам работ­ников органов ЗАГС, локальные администрации иногда вводят ограничение на количество смертей, которые могут быть зарегистрированы на этой территории. Это имеет свои причи­ны — в отдельные периоды смертность объявляется «отчетным» показателем для местных администраций. Это приводит к тому, что родственников умершего могут раз за разом пе­ренаправлять из одного органа ЗАГС в другой (с места прописки покойного к месту смерти и обратно). Однако такие ситуации встречаются крайне редко.

Подводя итоги сказанному, нужно еще раз подчеркнуть, что один блок проблем с регист­рацией смертей лежит, скорее, в сфере медицины, нежели в сфере демографии. Вторая же проблема легко преодолевается посредством дополнения ст. 65 закона «Об актах граждан­ского состояния» положением о возможности регистрации смерти по месту подачи заявле­ния родственниками покойного.


^ 4. ПРОБЛЕМЫ ВНУТРЕННЕЙ МИГРАЦИИ И ИХ СВЯЗЬ С РЕГИСТРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКОЙ


Писать о влиянии системы прописки на внутреннюю миграцию сложно, поскольку подав­ляющее большинство механизмов влияния оказывается самоочевидным. Собственно, влия­ние прописки на возможность реализации гражданами их прав и свобод — это в том числе и влияние на миграционную ситуацию. В этом подразделе мы примем следующую модель: с одной стороны, мы сосредоточим внимание на демографическом аспекте миграционных процессов, с другой — обратим внимание на макроэкономические и макросоциальные по­следствия в большей степени, нежели на простое описание феномена.

В этом разделе мы выделим миграцию внутри поселения (которая, с точки зрения демо­графа, миграцией, в общем-то, не является) и миграцию между населенными пунктами. При этом мы понимаем, что на практике в российских городах в качестве прописки «в городе» воспринимается и прописка в прилегающих населенных пунктах.


^ 4.1. ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИИ В ПРЕДЕЛАХ СТРАНЫ


Наиболее типичный вариант, который можно зафиксировать, — это проживание на терри­тории населенного пункта с регистрацией в другом населенном пункте или без регистрации вовсе. Принципиальных различий между полным отсутствием регистрации и регистрацией за пределами населенного пункта нет.

Лица, не имеющие регистрации, поражены в социальных и политических правах (не име­ют права голосовать17, затруднен доступ к услугам здравоохранения и т.п.). В каждом из раз­делов настоящего Аналитического отчета можно найти описание механизмов и последствий дискриминации в различных сферах жизни. Кроме того, что существующий порядок регист­рационного учета нарушает права граждан, проживание без регистрации более трех меся­цев является административным правонарушением и влечет за собой наложение штрафа.

Таким образом, система прописки является фактором, ограничивающим миграцию между населенными пунктами вне зависимости от причин этой миграции. По оценкам экспертов, роль института регистрационного учета в ограничении миграции трудовых ресурсов огром­на. Прописка оказывается вторым после цен на жилье и правовых сложностей, связанных с покупкой/ продажей жилья, фактором, снижающим мобильность населения.

Система прописки на начальных этапах ее возникновения (советский период) была одним из важных инструментов регулирования перемещения трудовых ресурсов. Однако, когда нужда в государственном регулировании отпала, система сохранилась и стала одним из важ­ных препятствий на пути формирования общегосударственного рынка труда.

Основные макроэкономические последствия затруднений в миграции, создаваемые сис­темой регистрации, связаны с резким снижением возможностей для легальной временной трудовой миграции в пределах страны (сезонные работы, строительство и т.д.). По оценкам экспертов, это фиксирует на невыгодных местах около 200 000 человек или 600 000 чело­веко-месяцев труда. Общие потери только от сдерживающих эффектов трудовой миграции составляют не менее 3 млрд. рублей в год18.

Второй макроэкономический эффект — это оттягивание средств из национальной эко­номики на коррупционные рынки. Общий объем взяток, взимаемых по поводу отсутствия регистрации во всех городах страны (без учета мигрантов, не являющихся гражданами России), по оценкам экспертов, доходит до 1 млрд. рублей в год. Это уводит деньги из легального оборота и стимулирует дальнейшую коррупционализацию правоохранительных органов19.

Основные макросоциальные эффекты, наряду с поражением в социальных правах и снижением общего уровня жизни, о которых сказано в соответствующих разделах Ана­литического отчета, связаны с разви