Реферат: Реформирование мировой финансовой архитектуры

БЭА

Фонд “Бюро экономического анализа”

103009 Москва, Малый Гнездниковский переулок, 4,

тел. (095) 937-6750 факс (095) 937-6753

E-mail: bureau@beap.dol.ru

Интернет: www.beafnd.org

29 марта 2000 г.

РЕФОРМИРОВАНИЕ МИРОВОЙ ФИНАНСОВОЙ АРХИТЕКТУРЫ: РОЛЬ МВФ И ИНТЕРЕСЫ РОССИИ


Резюме

А. Мировой финансовый кризис 1997-1999 гг., имевший разрушительные последствия для целого ряда стран, наглядно выявил необходимость реформирования международной финансовой системы. В первую очередь эта реформа должна коснуться МВФ и МБРР, призванных оказывать поддержку отдельным странам в целях предупреждения и разрешения кризисов. В последнее время усилилась критика в адрес Фонда и Банка, как со стороны правительств разных стран, так и крупнейших финансовых компаний. В центре критики оказался МВФ, осуществлявший мониторинг состояния экономики стран с развивающимися рынками. Критика фокусируется на следующих аспектах деятельности МВФ:


недооценка возможности быстрого распространения кризиса с одних стран на другие;

неэффективность рекомендованных МВФ программ преодоления кризиса;

отсутствие пакета мер, который позволил предотвратить особо разрушительные последствия российского кризиса;

отрицание необходимости принятия немедленных мер для приостановки оттока капитала и начала переговоров по реструктуризации долга в момент кризиса;

растущая политизация МВФ.


Критика действий МВФ и серьезные просчеты в разрешении кризиса свидетельствует о необходимости изменения подходов Фонда к оказанию помощи странам с развивающейся экономикой, включая Россию.


Б. Важным катализатором изменения роли МВФ в международной финансовой архитектуре может стать позиция США как основного акционера Фонда. Американский подход к этой проблеме подвержен заметному воздействию текущих тенденций в политической жизни страны. Основным критиком МВФ выступает Конгресс США, который выдвинул несколько условий продолжения финансирования Фонда со стороны США. Специально созданная Конгрессом комиссия экспертов сформулировала 12 основных замечаний в адрес Фонда, предложив резко сократить функции и сферу его деятельности. Рекомендации комиссии расходятся с основными подходами к реформированию МВФ, поддержанными большинством стран, включая США. Однако они могут оказать определенное влияние на формирование позиции американской администрации в отношении дальнейшей деятельности МВФ, что привело бы к ухудшению условий сотрудничества России с Фондом.


В. МВФ активно участвует в создании новой международной финансовой архитектуры. При этом можно отметить прогресс в таких областях, как повышение открытости информации, совершенствование стандартов и усиление контрольной роли Фонда, расширение кооперации Фонда с другими международными организациями. Вместе с тем, по-прежнему не решен ряд следующих ключевых вопросов, непосредственно затрагивающих интересы России:


обеспечение своевременности и достоверности финансовой информации;

методы укрепления финансовых систем;

контроль за движением капитала и деятельностью офшорных зон;

выбор режима валютных курсов;

вовлечение частного сектора в предотвращение и урегулирование кризисов.


Г. Вопрос об участии частных кредиторов в разрешении финансовых кризисов занимает особое место в программе реформировании международной финансовой архитектуры. К числу предлагаемых представителями развивающихся стран принципов этого участия, объективно отвечающих интересам России, можно отнести:


предпочтение решениям, основанным на добровольном выборе сторон и соответствующим рыночным условиям;

решения не должны приводить к росту стоимости заимствований в будущем;

роль МВФ должна быть ограничена оценкой степени устойчивости предлагаемого решения в среднесрочном плане и анализом возможных последствий для других стран;

условия, на которых официальные кредиторы готовы поддержать страну, должны быть выработаны и объявлены до начала переговоров с частными кредиторами;

предпочтение должно отдаваться решениям, включающим возобновление предоставления средств, а не только их реструктуризацию.


При урегулировании проблемы внешнего долга Россия могла бы продолжать использование опыта ФРГ, связанного со списанием части ее задолженности в 50-х годах. Этот опыт особенно важен в контексте подхода МВФ к «справедливому распределению бремени» между кредиторами и должниками. Несомненный интерес для России представляют также операции по льготной реструктуризации задолженности, осуществленные в рамках Парижского клуба кредиторов для Польши и Египта. Российская сторона могла бы использовать недавний опыт других стран для давления на Парижский клуб, добиваясь, по крайней мере, дополнительных льгот при реструктуризации текущих платежей по обслуживанию долга.

^ Предпосылки изменения роли МВФ в международной финансовой системе

Под влиянием кризиса усилилась критика в адрес международных финансовых организаций, в первую очередь МВФ и МБРР, как со стороны правительств разных стран, так и крупнейших финансовых компаний. В частности МФО критиковались за то, что, во-первых, вовремя не распознали обострение проблем в развивающихся странах и в международной финансовой системе, которые привели к кризису в Юго-Восточной Азии, во-вторых, не смогли наладить эффективные действия по выходу из кризиса, предотвращению его распространения на новые страны. При этом в центре критики оказался МВФ, осуществлявший регулярный мониторинг состояния экономики таких стран как Таиланд, Индонезия, Корея и Малайзия. В ходе этого мониторинга Фонд обращал главное внимание на состояние государственных финансов и недооценил роль неустойчивости финансово-банковского сектора, завышенного курса национальной валюты и дефицита текущего платежного баланса как факторов кризиса. После консультаций с правительством Таиланда весной 1997 г. Фонд пришел к выводу о необходимости девальвации курса таиландской валюты, что явилось непосредственным фактором, вызвавшим панику на финансовых рынках. Фонд недооценил возможность быстрого распространения кризиса на остальные страны региона, а затем, на другие развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. В частности, Фонд оказался не готов принять решительные меры по недопущению особо разрушительного характера финансового кризиса в России как с точки зрения воздействия на российскую экономику, так и международной финансовой системы. Лидеры латиноамериканских стран указывали, что неэффективные и непоследовательные действия Фонда в России непосредственно способствовали распространению кризиса на страны Латинской Америки.


С точки зрения долгосрочных интересов стабильного развития мировой экономики следует обратить внимание на следующие моменты в деятельности МВФ. Не оправдали себя рекомендованные Фондом программы преодоления кризиса. Они были рассчитаны на преодоление чисто макроэкономического кризиса и предполагали резкое повышение процентных ставок и бюджетные ограничения, не учитывали роль таких структурных факторов, как неустойчивость банковской системы, изъяны в системе корпоративного управления, чрезмерная зависимость банков от привлечения краткосрочных финансовых ресурсов из-за рубежа, а корпораций – от банковских кредитов. В этих условиях рекомендуемые Фондом классические методы восстановления доверия к национальной экономике и валюте путем резкого повышения процентных ставок и ограничения государственного спроса повлекли за собой массовую неплатежеспособность банков и небанковских компаний, резкое падение производства, в том числе, в экспортных отраслях. Это не позволило задействовать классический механизм восстановления равновесия платежного баланса и приостановить падение курса национальной валюты. В ряде случаев, например, в Индонезии, имела место полная приостановка импорта, что создавало угрозу голода и приводило к социальной напряженности, усиливая тем самым панику на финансовых рынках. Решение возникших проблем на смогли обеспечить рекомендованные Фондом способы восстановления доверия к банковской системе страны путем немедленного закрытия проблемных банков. В конкретных обстоятельствах это способствовало усилению паники среди населения, набегу вкладчиков на банки, что вынудило ряд стран взять на вооружение противоположные методы – распространение универсальной гарантии центрального банка на все депозиты банковской системы.


Фонд отрицал необходимость принятия немедленных мер в целях приостановки оттока капитала из стран, охваченных кризисом, и начала переговоров с частными кредиторами и инвесторами по реструктуризации долга, что во многом стало результатом недооценки кризиса. Более того, те страны, которые вводили подобные ограничения, например Малайзия, подвергались резкой критике со стороны руководства Фонда. Слабо проявилось в условиях кризиса сотрудничество между различными международными финансовыми организациями, прежде всего, между Фондом и Банком. Фонд вначале просто пытался игнорировать роль МБРР в формулировании антикризисной программы. Несмотря на то, что после мексиканского кризиса 1995г. были выработаны принципы разделения труда и взаимодействия Банка и Фонда в разрешении финансовых кризисов, в начале азиатского кризиса они так и оставались на бумаге. Впоследствии, под влиянием ресурсных ограничений Фонда и необходимости использовать МБРР для предоставления ликвидной поддержки терпящим бедствие странам, эти отношения изменились. В настоящее время сотрудничество между Банком и Фондом в укреплении стабильности финансовой системы стало реальностью.


Многие проблемы, связанные с неадекватной реакцией Фонда на кризис, отсутствием эффективных рекомендаций по его урегулированию, явились следствием политизации и чрезмерной идеологизации МВФ. Недооценка возможных негативных последствий либерализации экономики привела к тому, что Фонд явно не учел риски, связанные с переходом на новую модель развития, и необходимость серьезной адаптации к этой модели реально существующих экономических систем. В политике МВФ акцент был смещен с поддержания стабильности мировой финансовой системы на приспособление ее к либеральной макроэкономической концепции. Многие рекомендованные им инструменты макроэкономической и структурной политики, прежде всего, поддержание фиксированного курса национальной валюты, полное устранение ограничений по капитальным статьям платежного баланса, быстрая либерализации банковско-финансового сектора, сыграли существенную роль в достижении макростабилизации в отдельных странах. Вместе с тем, они не должны были носить абсолютного характера и требовали внесения корректировок в зависимости от складывающейся обстановки на мировых финансовых рынках. Переход МВФ на более взвешенные позиции и, соответственно, повышение эффективности его программ, потребовало определенного времени, в течение которого происходило нарастание кризисных процессов.


В ходе проведения антикризисных мероприятий МВФ постепенно трансформировал свои программы с учетом масштабов экономического спада и необходимости заручиться полной поддержкой правительства для успешного проведения реформ. Это выражалось, в частности, во внесении неоднократных изменений в Письма о намерениях. В настоящее время Фонд серьезно анализирует свои программы в пострадавших от кризиса странах с тем, чтобы учесть собственный опыт при разработке подобных программ в будущем.


Критика в адрес Фонда раздается из разных источников. При этом целый ряд критиков выступают с конструктивными предложениями, нашедшими свое отражение в начавшихся реформах Фонда. В то же время предложения другой части критиков носит излишне радикальный характер, включая возможность ликвидации МВФ. Особенно остро вопрос о дальнейшей деятельности Фонда дискутируется в США, что в значительной мере отражает текущие тенденции американской политической жизни.

^ 2. Позиция США по вопросам деятельности МВФ

С января 1997 г., Администрация США стремилась получить согласие Конгресса на пополнение ресурсной базы МВФ. Это было непосредственно связано с решением Совета управляющих Фонда о пополнении ресурсов МВФ путем создания новой кредитной линии - Нового соглашения о заимствованиях (New Arrangements to Borrow, или NAB). В соответствии с Соглашением, США и 24 другие страны обязались предоставлять дополнительные ресурсы МВФ, если возникает необходимость восстановления равновесия международной валютной системы или урегулирования кризисных ситуаций. В качестве характерного примера подобной кризисной ситуации МВФ указывал на кризис в Мексике. Администрация Б. Клинтона объявила о своей поддержке инициативы и выделении в 1998 финансовом году дополнительных средств для МВФ в размере 3,4 млрд. долл. Конгресс поддержал выделение средств, но отказал в их использовании международными организациями, поддерживающими страны-участницы с либеральным законодательством об абортах. Администрация была вынуждена наложить вето на принятый закон, что заблокировало выделение средств Фонду в 1997 календарном году. После начала азиатского финансового кризиса Фонд предоставил пострадавшим странам средства в размере 36 млрд. долл., что привело к истощению его ресурсной базы. Об этом было официально заявлено в феврале 1998 г. Руководство МВФ обратилось к странам-участницам с просьбой о пополнении основного резервного счета (General Reserve Account или GRA) на 45% или 89 млрд. долл., из которых на долю США приходилось 14,5 млрд.


Администрация, поддерживая эту просьбу, обратилась в Конгресс с предложением одобрить выделение Фонду суммы в 17,9 млрд. долл., включая обязательства США в рамках Нового соглашения о заимствованиях и увеличения резервной квоты. Палата представителей Конгресса США отказалась одобрить выделение средств МВФ. Администрация была вынуждена включить пополнение курсов МВФ в проект бюджета на 1999 финансовый год. Расхождение позиций Белого дома и Конгресса по вопросу о финансировании МВФ усилилось под влиянием мирового финансового кризиса. В частности, Фонд был подвергнут конгрессменами резкой критике за неэффективность его программ, якобы поощряющих безответственные действия правительств развивающихся стран и инвесторов из развитых стран. Высказывалось мнение, что ресурсы Фонда используются расточительно, а сам институт чрезмерно закрыт.


Конгресс США 20 октября 1998 г. принял закон о бюджете, предусматривающий финансирование американской доли в пополнении ресурсов МВФ. Однако использование средств было поставлено в зависимость от отчета Конгрессу Министра финансов США и Председателя Совета управляющих Федеральной резервной системы о согласии Группы 7 ведущих промышленных стран на проведение следующих изменений в деятельности МВФ:


^ Повышение политико-экономической обусловленности программ кредитования МВФ путем включения в них обязательных требований по устранению государственных субсидий и целевого кредитования отдельных предприятий и отраслей, снижения тарифных и нетарифных барьеров, принятия законов о банкротстве, обеспечивающих «справедливое отношение» к иностранцам.




^ Повышение открытости Фонда путем регулярной публикации резюме трех важнейших документов МВФ – Писем о намерениях (Letters of Intent), докладов об основных направлениях политики (Policy Framework Papers) и результатов консультаций в соответствии со статьей 4 Устава МВФ (Article IV Economic Consultations). Публикация указанных документов должна осуществляться не позднее 3 месяцев с момента подготовки.




^ Ужесточение финансовых условий кредитования МВФ стран, переживающих кризис и испытывающих ухудшение условий доступа на финансовый рынок. Разница между ставками по кредитам и стоимостью привлечения средств должна быть не ниже 3% и не ниже средней ставки рефинансирования в крупнейших странах-участницах Фонда (Франция, Германия, Япония, Великобритания и США) плюс 3%. Сроки погашения кредитов не должны превышать 2,5 лет от завершающей даты использования каждого транша.


Помимо указанных выше условий, Министр финансов США и Исполнительный директор от США в МВФ должны были предпринять следующие действия:


Представить доказательства того, что средства МВФ не будут направляться на поддержку компаний Южной Кореи, конкурирующих с компаниями США




Поддерживать включение в операции Фонда 33 дополнительных специальных условий, помимо действующих обязательных условий, установленных в законодательном порядке




Способствовать созданию Комиссии по деятельности международных финансовых организаций. Комиссия должна выработать рекомендации по реформированию международной финансовой системы и изменению роли в ней МФО и представить свой отчет Конгрессу через 6 месяцев после начала своей работы




Обеспечить ежегодный аудит Фонда со стороны главного национального аудиторского органа США - Ведомства генерального контролера (General Accounting Office, или GAO). При этом исполнительный директор от США в МВФ должен был обеспечить доступ GAO к информации и документам МВФ, необходимым для аудита этой организации. GAO обязано представлять Конгрессу ежегодный отчет о деятельности МВФ, который должен включать следующие сведения:


а) данные о финансовом состоянии МВФ;

б) суммы, графики использования и погашения, а также проценты, начисленные по кредитам МВФ в истекшем году;

в) меры экономической политики стран-заемщиков Фонда, затрагивающие экспорт в них из США и импорт из них товаров и услуг в США;

г) выполнение заемщиками условий, установленных Фондом;

д) факты изменения согласованных ранее условий предоставления кредитов Фонда;

е) состояние кредитного портфеля МВФ.


Подобные требования являются беспрецедентными по отношению к международной многосторонней организации, которой является МВФ. Тем не менее, считаясь с позицией США как главного акционера Фонда, руководство и члены Совета директоров согласились на аудит МВФ со стороны GAO. Первый такой отчет был представлен в Конгресс в сентябре 1999 г. под названием «Соображения о финансовых операциях МВФ». Помимо изложения известных фактов о деятельности Фонда и его финансовых показателей, аудиторы пришли к выводу, что руководство Фонда придерживается «слишком консервативной политики» при управлении ликвидностью института и фактически завышает истинные потребности МВФ в средствах.

^ 3. Выводы Комиссии Конгресса США по вопросам реформы международных финансовых организаций

В течение 6 месяцев специальная Комиссия работала над предложениями Конгрессу США по реформе международных финансовых организаций. Комиссию возглавил известный экономист Аллан Мельцер. В нее вошли также Фред Бергстен, Чарльз Каломирис, Томас Кэмпбелл, Эдвин Фелнер, Уильям Ли Хоскинс, Ричард Хубер, Мануэль Джонсон, Джером Левинсон, Джеффри Сакс и Эстебан Торрес. В ходе подготовке отчета она имела доступ к материалам МВФ и МБРР, прочих международный финансовых организаций.


9 марта 2000 г. Комиссия представила Конгрессу США отчет, который содержал рекомендации по радикальному изменению размера, структуры, роли и характера деятельности Бреттон-Вудских институтов. В выводах и рекомендациях комиссии отразились личные взгляды ее участников, текущие политические веяния. Характерно, что три участника Комиссии, включая видного специалиста по проблемам мировой экономики, бывшего зам. министра торговли США Ф. Бергстена, отказались одобрить отчет и в отдельном письме подвергли методы работы и выводы Комиссии резкой критике.


В отчете Комиссии приводится 12 критических замечаний в адрес МВФ, которые можно обобщить следующим образом:


Кредитуя суверенных заемщиков, МВФ препятствует разрешению кризисов внешней задолженности. Это связано с тем, что кредитование Фондом отдельных стран не создает стимулов для кредиторов идти на уступки при реструктуризации долга и, наоборот, сплачивает вокруг Фонда частных кредиторов, использующих его в качестве инструмента давления на правительства стран-должников. Кроме того, сами страны, рассчитывая на поддержку Фонда, неохотно идут на сложные переговоры о реструктуризации задолженности, включая списание долга.




Слишком велика степень контроля МВФ над экономической политикой стран. Использование средств Фонда и политико-экономическая обусловленность его программ подрывает суверенитет и демократические процессы в странах-получателях средств МВФ, поскольку смещает баланс среди властных структур в сторону исполнительной власти, подрывает права профсоюзов.




Несмотря на свое влияние на развивающиеся страны, МВФ не в состоянии добиться выполнения ими условий программ Фонда.




Очевидны существенные недостатки в системе управлении финансовыми ресурсами Фонда, достоверности его финансовой отчетности.




Ведущие промышленно развитые страны, в частности США, используют МВФ как инструмент для достижения своих политических целей.




Операции МВФ не только не приносят пользы развивающимся странам, но в случае поддержки Фондом операций по спасению частных кредиторов наносят существенный вред их экономике.




Структура управления МВФ не позволяет добиться его независимости и полной подотчетности перед акционерами. Сложившаяся структура дает возможность странам «большой семерки» использовать Фонд в качестве инструмента своей политики, что, проявилось, в частности, в помощи МВФ России.




МВФ навязывает странам разные варианты режима фиксированных курсов, которые способствовали возникновению нынешнего финансового кризиса.




Во многом несостоятельны теоретические концепции, лежащие в основе используемых Фондом экономических моделей и прогнозов.




Функции МВФ настолько широки, что вступают в противоречие с деятельностью других МФО. Последние решения о введении новых программ Фонда, в центре которых стоит борьба с бедностью, делают Фонд разновидностью банка развития, ослабляет его ответственность, повышает операционные расходы, что в конечном итоге нанесет вред бедным странам.




МВФ не в состоянии оказывать странам достаточную ликвидную поддержку во время кризисов




МВФ слишком полагается на свой мандат и навязанные извне условия в противоположность долгосрочным стимулам и ориентирам, ускоряющим процессы реформ.


По мнению Комиссии, критика в адрес Фонда связана с тем, за последнее время его роль, полномочия и ответственность значительно возросли. Комиссии рекомендовала пойти по пути существенного уменьшения сферы деятельности МВФ и сокращения его функций до трех:

Оказание краткосрочной поддержки платежеспособным странам, испытывающим ликвидные затруднения, при запрещении использовать эти средства на цели погашения задолженности перед частными кредиторами

Сбор и публикация статистических данных для того, чтобы иметь четкие представления об экономическом положении стран-членов Фонда

Предоставление рекомендаций по вопросам экономической политики в рамках консультаций в соответствии со статьей 4 Устава МВФ.


Комиссия считает, что следует запретить МВФ предоставлять средства в любой другой форме. В частности, необходимо отменить долгосрочные программы доступа к ресурсам Фонда, основанные на политико-экономических условиях, включая новые Программы борьбы с бедностью и стимулирования роста, недавно утвержденные специальные резервные кредитные линии (Contingency Lines of Credit). По мнению Комиссии, Фонд должен прекратить всякое оказание технической помощи странам-участницам, направленной на создание необходимых институтов и разработку политики. Все эти функции следует передать МБРР и региональным банкам развития.


Выполнение Фондом ограниченной функции кредитора последней инстанции должно распространяться только на развивающиеся страны и обусловливаться соблюдением ими общепринятых стандартов регулирования финансового сектора. Главным условием доступа к ресурсам Фонда должно быть обеспечение свободного режима для операций иностранных банков, достижение достаточного уровня капитализации местных кредитных институтов, публикация подробных данных о состоянии внешней задолженности, соблюдение бюджетной дисциплины. Страны будут иметь право обращаться за помощью к МВФ только в случае кризиса ликвидности. Например, в случае стихийных бедствий, приводящих к резкому ухудшению финансового состояния, необходимости финансировать программы реформ и борьбы с бедностью страны должны обращаться к «органам ООН», банкам развития или правительствам развитых стран. Это должно предотвратить «злоупотребление» средствами Фонда, которое, в частности, имело место под давлением «большой семерки» при кредитовании России. Максимальный срок таких кредитов не должен превышать 120 дней, ставки по ним должны быть выше рыночных, а погашение задолженности перед Фондом должно быть первоочередным. При этом, рассуждая о механизмах защиты интересов Фонда как кредитора, Комиссия продемонстрировала непонимание существующих соглашений и положений Устава МВФ.


Члены Комиссии сошлись в том, что при выборе режима валютного курса страны должны либо строго придерживаться фиксированных курсов, либо полностью в перейти к плавающему курсу. Любой промежуточный вариант представляется неприемлемым, что должно найти отражение в механизме консультаций с Фондом в рамках статьи 4 Устава МВФ.


Касаясь роли МВФ в разрешении кризисов внешней задолженности, Комиссия пришла к выводу, что Фонд под давлением кредиторов из развитых стран не смог добиться устойчивого восстановления платежеспособности стран-должников, которое возможно лишь при списании требований частных кредиторов. Хотя Комиссия в принципе поддержала поиск коллективных механизмов разрешения кризисов с участием государственного и частного сектора, право принятия окончательного решения должно быть предоставлено непосредственно заинтересованным сторонам.


Комиссия пришла к выводу о необходимости радикального изменения в системе бухгалтерского учета внутри МВФ. Так, кредиты Фонда должны быть отделены от инвестиций и классифицированы в соответствии с их сроками и рисками. Ресурсы должны быть разделены по категориям валют (валюты стран «большой семерки», прочие валюты, которые могут использоваться для финансирования операций Фонда и непригодные для этого валюты). Квоты стран-участниц, резервы и доходы будущих периодов должны быть приравнены к капиталу Фонда. Они также должны быть разделены на категории по критерию возможности их использования для финансирования операций. Счета Департамента специальных прав заимствования должны быть объединены с общими счетами стран в МВФ с тем, чтобы иметь ясное представление о статусе стран как кредиторов и должников Фонда. Наконец, Комиссия предложила осуществить полное и безусловное списание задолженности бедных развивающихся стран Фонду.


Рекомендации Комиссии расходятся с основными направлениями реформирования Фонда, поддержанными большинством стран, включая США. Так, в рамках участия МВФ в Инициативе оказания помощи беднейшим странам с высоким бременем внешнего долга (HIPC Debt Initiative) было решено, что существующий инструмент деятельности Фонда в этих странах - Специальные программы структурной перестройки (Enhanced Structural Adjustment Facilities или ESAF) будет заменен на другой - Программу сокращения бедности и стимулирования роста (Poverty Reduction and Growth Facilities или PRGF). Многие страны рассматривают это как фундаментальный поворот в деятельности Фонда, символизирующий признание им значимости социальных последствий рекомендуемых им программ и, соответственно, повышение степени их реализма и эффективности.


В настоящее время сложно оценить, как выводы Комиссии могут повлиять на реформирование Фонда. Очевидно, что они могут вносить сумятицу в позицию американской администрации, затормозить принятие запланированных мер, что будет неизбежно сказываться на отношениях Фонда с заемщиками. Обструкционистская деятельность по отношению к МВФ и другим МФО является выражением усилившихся в последнее время настроений, основанных на уверенности в доминировании страны в мире, ненужности для достижения глобальных целей США сложившихся ранее механизмов международного сотрудничества. Вместе с тем, обструкционизм служит отражением политической борьбы, в которой оппозиция пытается использовать тезис о фундаментальных ошибках политики администрации в отношениях с МФО, приведших к злоупотреблениям средствами американских налогоплательщиков. Сама администрация пытается каким-то образом нейтрализовать подобные действия, но по мере приближения президентских выборов это будет сопряжено со все большими трудностями.

^ 4. Участие МВФ в создании новой международной финансовой архитектуры

Формирование новой международной финансовой архитектуры вступило в стадию практической реализации. При этом необходимо отметить заметный прогресс в ряде областей, составляющих важные элементы программы: в области повышения открытости информации, улучшения стандартов и повышении контрольной роли Фонда. Активизировалась деятельность по укреплению банковско-финансового сектора, улучшилось сотрудничество в этой области между МВФ и другими МФО в рамках Комитета по сотрудничеству в области финансового сектора (Financial Sector Liaison Committee, или FSLC). Вместе с тем, остается много нерешенных вопросов в таких важнейших областях, как вовлечение частного сектора в предотвращение и разрешение финансовых кризисов, контроль над движением капиталов и выбор режима валютного курса. Участие МВФ в создании новой международной финансовой архитектуры связано с рядом важных аспектов.


а. Обеспечение своевременности и достоверности финансовой информации, внедрение новых информационных стандартов и контрольные функции МВФ


После кризиса исполнение МВФ функций наблюдения и контроля за валютно-финансовым положением стран-участниц стало объектом серьезной критики. Под ее влиянием в Фонде было проведено несколько внутренних ревизий. Качество деятельности по наблюдению и контролю в целом было признано удовлетворительным, однако, было решено усилить указанные функции Фонда в увязке с его ролью в новой международной финансовой архитектуре. Это относится прежде всего к таким областям, как баланс движения капиталов, состояние банковско-финансовой системы, возможность сохранения или отказа страны от действующего режима валютного курса, управление долгом и резервами, анализ факторов, угрожающих стабильности валютно-финансового положения отдельных стран, влияние макроэкономической политики одних стран на другие, зависимость стран на региональном и глобальном уровнях.


Были предприняты специальные меры по улучшению качества и облегчению доступа к финансовой информации, включая информацию в МВФ, разработке и применению стандартов раскрытия данных в государственном и частном секторах, а также по оценке применения странами международных стандартов в областях, важных с точки зрения МВФ, и оценке качества этих стандартов. В рамках совершенствования информационной деятельности в самом МВФ в марте 1999 г. было решено выпускать информационные бюллетени (Public Information Notices, или PIN) об итогах консультаций со странами в соответствии со статьей 4 Устава. В настоящее время PIN выпускаются по итогам большинства консультаций. Было решено начать пилотный проект публикации внутреннего отчета МВФ об итогах консультаций со странами, на что дали согласие 45 стран. Начата публикация резюме Директора-распорядителя Фонда по итогам обсуждения Советом директоров МВФ вопросов, связанных с использованием странами ресурсов Фонда. Начата также публикация Писем о намерениях (Letters of Intent, или LOI), Меморандумов об экономической и финансовой политике (Memoranda of Economic and Financial Policies, или MEFR), а также Основных направлений деятельности Фонда в странах (Policy Framework Papers, или PFP). Были выпущены первые экспериментальные исследования в области применения странами международных стандартов (Reports on the Observance of Standards and Codes, или ROSC). Такие отчеты были выпущены по Австралии, Аргентине, Болгарии, Великобритании, Греции, Камеруну, Китаю (включая Гонконг), Уганде, Украине и Чехии. Был разработан проект Кодекса рекомендаций по обеспечению прозрачности данных в области денежно-кредитной и финансовой политики (Code of Good Practices in Monetary and Financial Policies).


Для повышения открытости Совет директоров будет непосредственно вовлечен в разработку системы независимой оценки деятельности Фонда. Цель в данном случае - создать систему оценки операций Фонда, похожей на систему, существующую в МБРР. Здесь независимый от руководства Банка Департамент оценки операций (Operations Evaluation Department, или OED), подчиненный непосредственно Совету директоров проводит большую работу по оценку всех аспектов деятельности Банка с точки содействия его операций ускорению развития стран-получателей помощи. Как известно, М. Камдессю противился созданию системы оценки операций Фонда, ссылаясь на их специфику и возможность подрыва авторитета института. В немалой степени отсутствие такой системы, невозможность обсуждения правильности рекомендаций и эффективности программ Фонда привело к ошибкам, допущенным накануне и в ходе кризиса, сформировало специфический образ Фонда как тайно оперирующей и никем не контролируемой организации.


К настоящему времени достигнут прогресс в разработке и уточнении добровольных информационных стандартов в областях, имеющих важное значение для деятельности МВФ. В марте 1999 г. были внесены изменения в Специальный стандарт распространения данных (Special Data Dissemination Standard, или SDDS) в целях получения более подробной информации о валютных резервах и внешнем долге стран. Некоторые промышленно развитые страны уже начали предоставлять данные о валютных резервах в более подробном виде в соответствии с модифицированными правилами SDDS. С марта 2000 г. все участники системы SDDS обязаны представлять данные в соответствии с расширенным стандартом. Для стран, которые не могут в силу ограниченности финансовых и управленческих ресурсов участвовать в системе SDDS, Фондом была разработана Общая система распространения данных (General Data Dissemination System или GDDS), которая вступила в стадию реализации в 2000 г. Весной и осенью 1999 г. Временным комитетом были одобрены Кодекс рекомендаций по обеспечению прозрачности бюджетных данных (Code of Good Practices on Fiscal Transparency) и Кодекс рекомендаций по обеспечению прозрачности данных в области денежно-кредитной и финансовой политики (Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies). Был также разработан справочник, на основании которого предполагается осуществлять оценку соблюдения странами Основных принципов банковского надзора.


Важнейшими мероприятиями, которые предстоит принять в данной области в связи с поставленными перед Фондом задачами по выявлению “узких мест” в системах финансового управления, способствующих возникновению кризисов, является разработка индикаторов и принципов правильного управления ликвидностью и долгом. Как предполагается, это должно повысить эффективность деятельности по вовлечению частного сектора в предотвращение и разрешение кризисов. Общим направлением является переход на более регулярное предоставление отчетности и сокращение лага между отчетным периодом и моментом предоставления данных. В сотрудничестве с рядом институтов МВФ начал тестирование “системы раннего предупреждения” кризисов для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, ведет разработку системы более точной оценки адекватности валютных резервов. Так, по рекомендации А. Гриспена, в нее может быть включено отношение резервов к краткосрочному внешнему долгу, которое считается хорошим показателем, указыв