Реферат: И. А. Черджиева

И.А. ЧЕРДЖИЕВА

ИСТОЧНИКИ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ


Говоря о муниципальном образовании, необходимо отметить исключительную важность такого инструмента осуществления стоящих перед ним задач, как муниципальные финансы, понимая под этим, как правило, совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансовые ресурсы могут образовываться из следующих основных источников:

- средств, поступающих в муниципальный бюджет;

- средств, аккумулируемых муниципальными внебюджетными фондами.

Основной составляющей финансов муниципального образования является муниципальный бюджет. Его средства - важнейший источник финансирования местных потребностей развития территориальной инфраструктуры. Муниципальный бюджет служит инструментом воздействия местных властей (через уровень обязательных платежей, устанавливаемых ими в рамках своих полномочий) на масштабы производства и потребления на данной территории. Местные бюджеты играют все более возрастающую роль в реализации экономической и социальной политики государства. Их величина и степень сбалансированности во многом определяют перспективы социально-экономического развития территорий.

В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства.


^ Рис. 1. Состав доходов бюджетов муниципального образования


К собственным доходам бюджетов муниципального образования относятся:

- закрепленные в установленном порядке источники доходов;

- отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам;

- дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов федерации и местного самоуправления.

Соотношение этих трех основных источников в структуре местных бюджетов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре бюджетов первой или третей группы источников порождает зависимость от органов государственной власти или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе. Следовательно, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся организацией финансовой деятельности.

Закрепленные доходы – это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее 5 лет) поступают в соответствующий бюджет. К ним относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доля федеральных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К другим собственным налогам местных бюджетов относятся:

- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

- не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с Государственной программой приватизации;

- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

- платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;

- доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

- штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

- государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ;

- не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

- подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К ним относятся:

- часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

- часть налога на прибыль организаций;

- часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

- часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

Регулирующие доходы - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислении от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.

Отчисления от вышестоящих бюджетов могут производиться через метод квотирования или метод присоединения ставок. Суть метода квотирования состоит в том, что налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении того муниципального образования, на территории которого они собраны. Преимуществом данного метода является его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений местными бюджетами.

Метод присоединения ставок состоит в том, что территориям разрешено взимать в дополнение к федеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом. Этот способ отличается простотой и функционирует эффективнее, так как дает простор в выборе конкретных количественных значений надбавок в зависимости от потребности в средствах, а также решаемых в данный период проблем. Примером применения этого метода может служить распределение налога на прибыль предприятий: федеральными органами власти устанавливается ставка взимания этого налога в размере 24% и фиксированная ставка зачисления его в федеральный бюджет в размере 6%. В пределах оставшихся 18% он закреплен за территориальными органами власти.

Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). В случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно, балансирование производится при помощи субсидий, выделяемых из вышестоящего бюджета.

Заемные средства в доходной части бюджета используются при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета. К ним относятся:

- получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

- выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;

- банковские кредиты.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять выпуск муниципальных облигаций. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование, в свою очередь, не несет ответственности по обязательствам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Другим элементом централизованных денежных фондов муниципальных образований являются муниципальные внебюджетные фонды. Необходимость их создания в российских муниципальных образованиях была связана с задачами обеспечения полноты и устойчивости финансирования муниципальных социально-экономических программ в условиях хронической нехватки ресурсных средств бюджета для финансирования ряда важнейших направлений экономического и социального развития. Образование муниципальных внебюджетных фондов явилось результатом внесения корректив в действовавшую схему финансирования отраслей социальной сферы и хозяйственной инфраструктуры в сторону ослабления их зависимости от государственного/республиканского бюджета. Муниципальные внебюджетные фонды были призваны обеспечить достаточность и стабильность финансирования муниципальных социально-экономических программ.

В соответствии со своим правовым статусом муниципальные внебюджетные фонды образуются по решению местных властных структур. Количество, размеры и виды внебюджетных фондов муниципальных образований находятся в зависимости от обеспеченности бюджетными средствами установленных потребностей. Мобилизованные фондами средства, распределяемые в соответствии с их целевым назначением, направляются населению, предприятиям, некоммерческим организациям.

Доходы и расходы внебюджетных фондов не включаются в общую сумму доходов и расходов бюджета. Вместе с тем средства муниципальных внебюджетных фондов принадлежат местным органам власти. Последние определяют целевое назначение и задачи деятельности каждого конкретного фонда, источники формирования его доходов, направления использования средств. Оперативная деятельность по формированию и использованию средств муниципальных внебюджетных фондов осуществляется правлениями соответствующих внебюджетных фондов, которые несут ответственность за выполнение установленных целей, определяют перспективные задачи, утверждают сметы расходов и отчеты об их исполнении.

В мировой практике существует неоднозначное отношение к внебюджетным фондам как специфической форме мобилизации и использования денежных средств. С одной стороны, внебюджетные фонды, аккумулирующие дополнительно к бюджетным фондам значительные дополнительные средства, позволяют обеспечить решение важных для территории задач. Однако, с другой стороны, развитие внебюджетных фондов сопряжено с потерей контроля за финансовыми потоками на территории муниципального образования. В этой связи в некоторых странах внебюджетные фонды отсутствуют не только на территориальном, но и на государственном уровнях.

Отечественный опыт функционирования внебюджетных фондов свидетельствует о наличии значительных злоупотреблений, допущенных при формировании и использовании фондов на местах, о слабом контроле за деятельностью фондов и целевым характером расходования их средств. В первые годы рыночных реформ количество внебюджетных фондов на различных уровнях управления было весьма велико. Впоследствии часть внебюджетных фондов трансформировалась в бюджетные при сохранении их целевого характера: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ было предусмотрено обязательное включение в состав бюджетов всех денежных потоков государственных и муниципальных органов власти. Решения о консолидации части внебюджетных фондов в бюджетах связаны с необходимостью упорядочения финансовых ресурсов государства. Задача установления действенного централизованного контроля за формированием и целевым характером расходования средств в современных условиях обусловливает целесообразность объединения внебюджетных фондов в бюджетах.

В современных условиях муниципальные целевые внебюджетные фонды утрачивают свое значение как источник финансовых ресурсов. Основные статьи доходов, ранее формировавшие эти фонды, в настоящее время консолидированы в бюджете. Во внебюджетные фонды сейчас зачисляются в основном добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, а также штрафы за загрязнение окружающей среды, нанесение вреда памятникам природы и объектам культурно-исторического наследия.

В современных условиях важной составляющей муниципальных финансов является муниципальный кредит. В странах с развитой рыночной экономикой роль заемных средств в реализации задач социально-экономического развития муниципальных образований достаточно велика. Привлечение заемных ресурсов осуществляется в форме выпуска муниципальных ценных бумаг и банковских кредитов. В США, например, доминирующая часть муниципальных кредитов приходится на долговое финансирование посредством выпуска муниципалитетами ценных бумаг; объем обращающихся на рынке муниципальных бумаг равен объему обращающихся долговых обязательств федерального правительства. В Германии, напротив, преобладают банковские кредиты (до 90% от общего объема заемных средств).

В России, как и во многих зарубежных странах, расширение использования заемных средств связано с усилением ответственности нижестоящих уровней управления за предоставление общественных услуг населению, развитие социальной и хозяйственной инфраструктуры, реализацию инвестиционных проектов. Крупные муниципальные образования создают собственные схемы привлечения муниципальных кредитов, используемых на финансирование как инвестиционных, так и текущих расходов. Ключевое значение при выборе заемных источников финансирования муниципальной деятельности имеет определение реальной потребности в заемных средствах и источников их погашения. Иными словами, муниципальную политику привлечения заемных средств следует строить на базе использования общих принципов кредитования, учитывать экономический потенциал территории, общее состояние муниципальных финансов, сбалансированность и достаточность бюджета, привлекательность муниципального образования для потенциальных инвесторов.

Элементами местных финансов являются финансы муниципальных унитарных предприятий и организаций. Источниками финансовых ресурсов муниципального образования служит часть прибыли муниципальных предприятий, выручка бюджетных организаций от оказания платных услуг на территории в области здравоохранения, образования, от сдачи в аренду муниципальной собственности.

Предприятия и организации других форм собственности (иных видов подчинения) участвуют в формировании муниципальных финансов через образование целевых фондов, используемых на жилищно-коммунальное строительство, содержание хозяйственной и финансовой инфраструктуры, ведомственных объектов, финансирование различных муниципальных программ.

Мобилизованные муниципальной финансовой системой ресурсы направляются на осуществление личного и общественного потребления, осуществление которого происходит, в основном, в следующих формах:

- ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

- средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

- трансфертов населению;

- бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

- субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

- инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

- бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;

- кредитов иностранным государствам;

- средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Использование муниципальных финансовых ресурсов, как правило, связано:

- с решением вопросов местного значения, установленных законодательством РФ и законодательством субъекта РФ;

- с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

- с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам.

Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочередного характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах - это 55-60% от всех расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов приводит к росту доли регулирующих источников (в доходах городов - 75%, в сельских районах - 90%). Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере.

В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь на ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (прежде всего на образование и здравоохранение). В районных бюджетах основной статьей расходов являются социально-культурные мероприятия; доля расходов на народное хозяйство составляет около 25%, почти 20% расходов идет на финансирование внутрирегиональных трансфертов (в основном - нижестоящим бюджетам).

В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100% состоят из затрат на ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные мероприятия (за счет ассигнований на образование). Практически сходят на нет расходы на внутрирегиональные трансферты (здесь, как в поселковых и сельских бюджетах, они представлены незначительными по объему средствами, передаваемыми в вышестоящие бюджета в порядке взаимных расчетов).

В поселковых бюджетах 2/3 бюджетных расходов приходится на социально-культурные мероприятия (половина из них - на образование). Расходы на народное хозяйство представлены ассигнованиями в ЖКХ.

Наконец, в сельских бюджетах расходы на социально-культурные нужды составляют 3/4 общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образование, максимальных значений достигает доля расходов в культуру и искусство); доля народнохозяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна.

Понятно, что такие пропорции являются отражением распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Доля народно-хозяйственных расходов наиболее высока в бюджетах городов областного и районного подчинения (в основном за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно производственных расходов (в промышленность и сельское хозяйство) относительно велика лишь в региональных бюджетах. Социально-культурные расходы (в первую очередь на образование) доминируют в сельских бюджетах. Региональные и районные бюджета выполняют функции “перераспределителей” ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов на внутрирегиональные трансферты.