Реферат: Модернизация антимонопольной политики в россии

С. АВДАШЕВА,

доктор экономических наук, профессор ГУ~ВШЭ

А. ШАСТИТКО,

доктор экономических наук, профессор МГУ имени М.В. Ломоносова,


МОДЕРНИЗАЦИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
В РОССИИ

Экономическое развитие обусловлено определенной структурой стиму­лов участников экономического обмена, так же, как и их спо­собностью к адаптации к непредвиденным обстоятельствам. В свою очередь, стимулы и способности к адаптации определяются структу­рой существующих институ­тов — формальных и неформальных правил, созданных людьми и выпол­няющих функцию ограничений г ситуациях выбора, а также механизмов, обес­печивающих соблюдение данных правил. Один из важнейших компонентов формализован ных институциональных рамок обширного множества экономи­ческю обменов — антимонопольное законодательство, устанавливают^ рамки дозволенной хозяйственной деятельности в сферах, которые принято считать рынками.

В течение почти пятнадцати лет в России действует зако "О конку­ренции и ограничении монополистической деятельности н товарных рынках", в который многократно вносились изменения дополнения. Их анализ, в том числе сквозь призму правопримен! ния, не входит в нашу задачу1. Доста­точно лишь вспомнить, что профессиональном сообществе недостатки этого закона обсуждаю ся вот уже десять лет, и последние пять все чаще звучат мнения необходимости коренной модернизации конкурентного законодатель­ства. В начале этого года вынесен на обсуждение проект нового федераль­ного закона "О защите конкуренции", дополненный проек­том закона с предложениями об изменениях и дополнениях в Ко­декс об администра­тивных правонарушениях.

Цель данной статьи состоит в критическом анализе предложенного за­конопроекта. Мы исходим из того, что основные требования, предъяв­ляемые к правовому акту, связаны с адекватным решением следующих вопросов: (1) вычленение сфер и субъектов, на которых распространя­ются правовые нормы, (2) определение прав тех, чьи интересы призван защищать закон, (3) выделение запрещенных действий, (4) фиксация санкций и механизма их применения, способных воспрепятствовать по­тенциальным нарушителям со­вершать запрещенные действия2.

^ Недостатки антимонопольного регулирования

Естественно, любое, даже сколь угодно развитое антимонополь­ное законодательство не свободно от недостатков. Некоторые проб­лемы, свя­занные с неэффективностью антимонопольной политики вне зависимости от особенностей национального законодательства, а так­же механизмов, обеспе­чивающих его соблюдение, были суммированы Р. Крэндаллом и К. Уинсто­ном3. В их числе:

— слишком большая длительность судебных процессов по анти­моно­польным делам (проблема дисконтирующих эффектов, особенно в специфи­ческих во времени видах трансакций);

— большие трудности с определением мер, которые предотвра­щали бы негативные последствия монополизации, что отчасти связано с проблема­тичностью идентификации соответствующих шагов для того или иного слу­чая;

— значительные издержки разграничения слияний (сделок эко­номи­ческой концентрации), повышающих эффективность использова­ния ресур­сов, и слияний, ограничивающих конкуренцию, ведущих к снижению бла­госостояния потребителей;

— сложности, связанные с формулированием и реализацией мер ан­тимонопольного регулирования в условиях "новой экономики", ко­торая ха­рактеризуется динамичной конкуренцией, быстрыми техно­логическими из­менениями, высоким значением интеллектуальной соб­ственности;

— существенное влияние политической составляющей на дела, свя­занные с нарушением антимонопольного законодательства (в том числе злоупотребление правом)4;

— неширокое поле для антимонопольной политики, если учесть силу рынков в развитии конкуренции и блокировании антиконкурент­ных злоупот­реблений5.

Проблемы, связанные с разработкой и применением антимонополь­ного за­конодательства, обусловлены рядом обстоятельств, которые да­леко не всегда яв­ляются прямым отражением столкновения различных групп интересов. Цель антимонопольного законодательства — пред­отвратить ограничивающие кон­куренцию действия. Однако у лее в са­мой постановке вопроса содержится не­сколько проблем. Общая для хозяйственного законодательства в системе ко­дифицированного права проблема состоит в необходимости совместить богат­ство хозяйственной практики, которую должны регулировать нормы законода­тельства, с юридической четкостью и точностью самих норм. Но в аспекте раз­ра­ботки антимонопольного законодательства есть своя специфика.

Во-первых, само понимание конкуренции, а следовательно, и анти­конку­рентных действий, допускает различные интерпретации. Если использовать понимание конкуренции исключительно как "процесс открытия новых спо­собов использования ограниченных ресурсов", то многие действия, признаваемые в большинстве стран незаконными, слож­но будет отнести к антиконкурентным. Возьмем, например, отказ моно­полиста — оператора газопроводного транспорта предоставить возмож­ность использовать газопровод независимому поставщику газа. Строго говоря, монополист не создает препятствий строительству альтерна­тив­ного газопровода или изобретению альтернативного способа транспор­тировки газа, поэтому и антиконкурентным это действие назвать нельзя5. Во-вторых, хозяйст­венная практика, оказывающая отрицательное воздействие на конкурен­цию, многообразна, поэтому законодатель вы­нужден группировать возможные антиконкурентные действия. Закон не может содержать исчерпывающий пере­чень всех возможных дей­ствий участников рынка и поэтому применяющие за­кон органы всегда стоят перед сложной проблемой квалификации поведения продавцов. В-третьих, хозяйственная практика, оказывающая отрицательное воздействие на конкуренцию, может одновременно положительно вли­ять на эффективность. Так, соглашение компаний о совместных исследованиях и разработках и их последующем использовании, безусловно, может не только повышать эффективность инвестиций в разработки, но и ограничивать при этом конкуренцию на рынке ко­нечной продукции. Не менее показатель­ным является пример с вер­тикальными ограничивающими контрактами. На­пример, предписание в контракте рамок цены перепродажи со стороны произ­водителя мо­жет ограничивать конкуренцию, но может и стимулировать нецено­вую конкуренцию между участниками рынка6. Поэтому антимонопольное зако­нодательство в большинстве случаев предусматривает сопостав­ление анти­конкурентных эффектов хозяйственной практики с поло­жительным воз­действием этой практики на эффективность в рамках так называемого "взвешенного подхода" {rule of reason) в отличие от применения закона "по букве" (per se)7.

Однако здесь возникает существенная проблема-, связанная с из­держ­ками правоприменения. Практически любая хозяйственная прак­тика, огра­ничивающая конкуренцию, сопровождается какими-то до­полнительными выигрышами. Требование сопоставлять положитель­ные и отрицательные эффекты хозяйственной практики в каждом случае обусловливало бы слишком высокие издержки участников пра­воприменения — рыночных агентов, судов и антимонопольных орга­нов. Поэтому законодатель вынуж­ден проводить границу между теми типами хозяйственной практики, кото­рые анализируются в рамках "взвешенного подхода", и теми, к которым за­кон применяется "по бук­ве". Как правило, в последнем случае законодатель утверждает не то, что хозяйственная практика никогда не может сопрово­ждаться по­ложительными эффектами, а то, что сопоставление положи­тельных и отрицательных эффектов в каждом конкретном случае окажет худ­шее воздействие на благосостояние, нежели ее запрещение. Способы проведения границы между указанными типами хозяйственной прак­тики различаются для разных типов законодательства: суды в США руково­дствуются сложившимися (в том числе, безусловно, под воздей­ствием дея­тельности Министерства юстиции и Федеральной комис­сии по торговле) традициями применения закона "по букве" или в соответствии с правилом "взвешенного подхода"; Европейская комис­сия по конкуренции в рамках ко­дифицированного конкурентного права во многих случаях пользуется раз­граничением видов хозяйственной практики на разрешенные, запрещенные и требующие специального анализа. В общем случае стремление ограни­чить сферу применения "взвешенного подхода" связано и с тем, что анализ влияния конкрет­ной хозяйственной практики на конкуренцию требует зна­чительных экспертных ресурсов, а выводы такого анализа всегда носят предпо­ложительный характер. Кроме того, в ряде случаев (в том числе и в России) это обусловлено и желанием ограничить "поле свободы" ор­ганов исполнительной власти как источник коррупции.

Таким образом, ни одна система норм, нацеленных на защиту кон­ку­ренции, и ни один антимонопольный орган не могут полностью избежать в своей деятельности так называемых ошибок первого и второго рода: при­знания законной практики, ограничивающей конку­ренцию и не компенси­рующей при этом потери благосостояния, с од­ной стороны, и признания не­законной практики, которая не ограни­чивает конкуренцию либо компен­сирует потери благосостояния — с другой. Целью дизайна законодатель­ства может быть лишь мини­мизация подобных ошибок.

^ Предполагаемые нововведения

Проекты законов "О защите конкуренции" и "О внесении изме­нений в Кодекс Российской Федерации об административных право­нарушениях" предполагают существенные изменения правовой базы антимонопольной политики, включая понятийный аппарат, определе­ние антиконкурентной практики, инструменты государственной под­держки конкуренции и систему санкций за нарушение законодатель­ства. Наша цель — критический анализ предложенных новшеств, среди которых величина и критерии применения санкций за наруше­ние антимонопольного законодательства, проблемы квалификации группы лиц как объекта антимонопольного регулирования, определе­ние доминирования и вопросы воздействия государства на усло­вия конкуренции на рынках.

Однако в первую очередь следует отметить очевидные достоин­ства разработанных проектов. Во-первых, принятие закона "О защи­те конку­ренции" позволит объединить нормы, посвященные конку­ренции на то­варных и на финансовых рынках. Подобное объедине­ние оправдано тем, что принципы конкурентной политики едины вне зависимости от типов рынков ввиду того, что относятся к определен­ным действиям и соглаше­ниям участников экономического обмена и органов власти. Безусловно, есть особенности организации экономи­ческих обменов на товарных и фи­нансовых рынках, так же, как и между различными типами товарных рын­ков. Однако эти различия должны быть предусмотрены на уровне подза­конных актов (включая методические рекомендации), но не законов8.

Во-вторых, существенно расширены нормы, посвященные огра­ниче­нию конкуренции со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления. В принципе включение таких норм в анти­монопольное за­конодательство представляет собой особенность рос­сийской системы кон­курентного права, существенно отличающую его от конкурентного права зарубежных стран с развитой экономикой. В то же время, согласно резуль­татам многих исследований9, именно действия органов власти являются глав­ным источником и ограниче­ния конкуренции, и нарушения прав хо­зяйствующих субъектов. Давно назрела модернизация законодательства о государственных закупках и государственной помощи10 с целью предотвра­щения их разрушительного воздействия на конкуренцию. Не все нормы зако­нопроекта выглядят в данном контексте безупречными, к этому воп­росу мы вернемся ниже.

В-третьих, законопроект меняет критерии и повышает минималь­ную границу антимонопольного анализа сделок экономической кон­центрации, устраняя значительную часть избыточного предварительно­го контроля. Именно в связи с этим направлением антимонопольного регулирования российский антимонопольный орган выступал объек­том критики. Увеличи­вается минимальный размер участника сделки, требующий предварительного согласования с антимонопольным органом, а также изменяется сам показатель, используемый для применения этого критерия. Определение сделок, подлежа­щих антимонопольному регули­рованию, сближается с понятием "перераспре­деление контроля", напри­мер, страняются анекдотичные положения о необ­ходимости согласо­вывать приобретение каждого дополнительного пакета акций. Ведь важно не то, какое именно количество акций у того или иного собствен­ника, а то, каким образом меняется набор прав в результате приобрете­ния пакета акций. Более того, законопроект создает основания для выведе­ния из-под антимонопольного контроля перераспределение пакетов акций внутри группы лиц, что в принципе нельзя не поддержать, прав­да, с оговор­ками в отношении квалификации группы лиц как таковой.

В-четвертых, законопроект более четко разграничивает обстоя­тель­ства, в которых антимонопольное законодательство, запрещающее опреде­ленные действия, применяется "по букве", и где оно применяет­ся на основа­нии "взвешенного подхода". Действующий закон слиш­ком широко трак­тует область применения "взвешенного подхода", в этом смысле слишком мягко относясь к наиболее опасным антиконку­рентным действиям.

В-пятых, это, конечно, изменение системы санкций.

Санкции. В рамках существующей системы антимонопольного регу­лирования действенность санкций как компонента механизма, обес­печиваю­щего соблюдение правил конкуренции, в значительной мере ослаблена. Это связано с целым рядом обстоятельств:

— низкие значения штрафных санкций, максимальная величина ко­торых не превышает 5000 МРОТ;

— исчисление штрафов в единицах, которые никак не сопряже­ны с масштабами незаконно полученного дохода (неадекватность базы исчисле­ния);

— отсутствие весомых стимулов у участников хозяйственного обо­рота участвовать в обеспечении соблюдения установленных пра­вил (в том числе посредством раскрытия информации о фактах/при­знаках наруше­ния), что снижает вероятность выявления нарушений и соответственно при­менения санкций;

Экономический анализ правоприменения предполагает понимание того, что один из его ключевых моментов — это ожидания действую­щих на рынке лиц, а также субъектов правоприменения (в число кото­рых не обяза­тельно входят исключительно участники рынка). Настройка ожиданий проис­ходит через формирование достоверных обещаний (до­стоверных угроз) при­менения санкций в случае нарушения правил. Достоверность может дости­гаться не только через непосредственное применение санкций (то есть опыт субъектов — как собственный, так и других участников рынка), но и через другие сигналы (разъяснительные компании).

^ Группа лиц
Введение конструкции "группа лиц" в антимоно­польное законодатель­ство обусловлено тем, что объем понятия "хозяй­ствующий субъект", определе­ние которого дано в ст. 4 как действую­щего закона "О конкуренции и ограни­чении монополистической дея­тельности", так и проекта закона "О защите кон­куренции", не позволя­ет охватить комплекс вопросов, связанных с распределе­нием прав конт­роля, влияющих на условия конкуренции. Строго говоря, в пе­речне видов хозяйствующих субъектов представлены коммерческие органи­за­ции, некоммерческие организации (которые осуществляют принося­щую доход деятельность), организации саморегулирования и индиви­дуальные предприни­матели, что дает основания проводить различия между юридическим лицом и экономической фирмой. Очевидно, что экономическая фирма может состоять из множества, например, ком­мерческих организаций. В свою очередь, экономи­ческая фирма харак­теризуется особенностями процессов принятия решений, контроля за их выполнением, адаптации к непредвиденным обстоятельствам, ко­то­рые могут быть охарактеризованы с помощью термина "иерархия".

Однако осмысление проблематики группы лиц в интересах анти­моно­польного регулирования требует обращения к вопросу о диск­ретных институ­циональных альтернативах, использующихся для орга­низации множества тран­сакций. Практически все товары в современ­ной экономике проходят несколько звеньев в технологической цепоч­ке, прежде чем оказываются у конечного по­требителя. Теоретически данные технологические цепочки могут воспроизво­диться как на ос­нове механизма конкуренции, так и внутри фирмы, а также через так называемые вертикальные ограничивающие контракты, которые в эко­номической теории относят к категории гибридных институциональ­ных согла­шений. Гибридные институциональные соглашения — долго­срочные контракт­ные отношения, предполагающие сохранение ав­тономности (формальной са­мостоятельности) сторон, но предпо­лагающие создание трансакционно-специфических мер пред­осторожности, препятствующих оппортунисти­ческому поведению участников и обеспечивающих адаптацию к° изменяю­щимся обстоя­тельствам в условиях неопределенности™.

Гибридные формы институциональных соглашений многообраз­ны. В ча­стности, к ним относят: субконтракты, сети, кластеры, фран­чайзинг, коллек­тивные товарные знаки, альянсы, а также партнерства и кооперативы"1. При­чем они достаточно сильно различаются с точ­ки зрения жесткости контроля. Именно гибридные формы институ­циональных соглашений представляют собой наиболее серьезный и сложный вызов конструкторам понятия "группа лиц", а также разра­ботчикам нормативно-правовых актов в сфере антимоно­польного ре­гулирования, поскольку вопрос о проведении демаркационной ли­нии между множеством хозяйствующих субъектов, входящих в группу лиц, и множеством субъектов, которые, заключая друг с другом контракты

'"' Шаститко А. Правило взвешенного подхода в контексте админист­ративной реформы и дерегулирования экономики. М.: ТЕИС, 2005.


108
11 Menard С. The Economics of Hybrid Organizations. — Journal of In­stitutional and Theoretical Economics, 2004, vol. 160, p. 4-6.

Модсрнизация антимонопольной политики о России


ioho-|зяй-йую-тея-эля-энт-Внне ш-ся-|ви-•шя

•ITO

эм-рак-за бто-

и-

ЕК-

га-

ш-эч-

Ш DC-

t b

jr

I

КЯ-

(в том числе долгосрочные и/или с механизмом пролонгации), вмес­те с тем к группе лиц не относятся.

К сожалению, в пояснительной записке к проекту закона "О защите конку­ренции", которая является неотъемлемым элементом результатов институцио­нального проектирования, так как именно в ней раскрывается замысел проектан­тов, не ограниченный условностями юридической тех­ники, постановки проблемы и форм компромисса найти не удалось.

^ Доминирование на рынке. Законопроект меняет критерии опре­деления доминирующего положения хозяйствующих субъектов на рынке. Необхо­димо напомнить, что доминирование само по себе не является нарушением антимонопольного законодательства. Квалифи­кация доминирования служит необходимым условием для оценки кон­кретной хозяйственной практики в ка­честве злоупотребления доми­нирующим положением, которое, в свою очередь, является нарушени­ем антимонопольного законодательства.

Действующее на настоящий момент законодательство предусмат­ривает, что доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, зани­мающего на рынке определенного товара свыше 65% (если субъект не дока­жет обратное), и может быть признано положе­ние хозяйствующего субъекта, занимающего на рынке определенного товара свыше 35%, если антимонополь­ный орган сможет это доказать. Иначе говоря, издержки доказательства отсут­ствия доминирующего положения крупного участника рынка возлагаются на него, а издерж­ки доказательства наличия доминирования хозяйствующего субъекта среднего размера — на антимонопольный орган'-V

Сравнивая критерии доминирования с принятыми в зарубежном законо­дательстве прежде всего европейских стран, необходимо отме­тить, что дейст­вующее законодательство на уровне ЕС вообще не при­меняет количественные критерии доминирования. Доминирование связывается исключительно с "возможностью в одностороннем по­рядке влиять на параметры рынка". Однако использование количе­ственных критериев в российском законода­тельстве нельзя на этом основании оценивать отрицательно, учитывая необ­ходимость эконо­мии на издержках правоприменения. В данном вопросе мы опять сталкиваемся с неизбежным компромиссом между экономическим пониманием сложности проблемы и достижением операциональности законо­дательных норм.

Законопроект снижает границу, до наступления которой издерж­ки ква­лификации доминирования возлагаются на антимонопольный

15 Закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" вводит иные количественные критерии квалификации положения как доминирую­щего (доля в 10% на федеральном рынке или 25% на региональном). Заме­тим, что с позиций экономического анализа это положение хуже принятого в отношении товарных рын­ков, поскольку вводит презумпцию того, что гра­ницами рынка для целей антимоно­польного регулирования являются именно административные границы регионов. Квалификация доминирова­ния на финансовых рынках в соответствии с законопро­ектом регулируется специальными нормами, закрепленными в постановлениях, что выглядит оправданным, учитывая особенности самого определения товара, объем его оборота и выделение границ товарных рынков для целей антимонопольного регули­рования в отношении услуг и продуктов финансовых организаций.

109







орган, — до 50%. Этот шаг выглядит вполне обоснованным. В част­но­сти, в странах ЕС рыночная доля, превышающая 50%, является до­статочным основанием для возникновения гипотезы о доминирова­нии. Разумным вы­глядит и отнесение к доминирующим субъектов естественных монополий, что соответствует условиям их функциони­рования и возможностям воздейст­вовать на параметры рынков.

Гораздо более спорным выглядит введение в закон понятия "кол­лектив­ное доминирование"16 как рынка, на котором действуют несколь­ко крупных уча­стников (суммарная доля трех участников превышает 50% или доля пяти уча­стников превышает 70%, при том что доля каж­дого из них составляет более 5%). Конкурентная политика ЕС также использует доктрину коллективного доминирования, однако несколько по-иному, чем предполагает законопроект "О защите конкуренции".

Во-первых, основания для определения структуры рынка как коллек­тивного доминирования носят гораздо более комплексный ха­рактер, нежели это предусматривает законопроект. Квалификация совместного доминиро­вания как структуры рынка, создающей сти­мулы к соглашениям и согласо­ванным действиям, основана не только на показателе концентрации, но и на ряде других структурных пара­метров. Можно говорить, по крайней мере, о трех группах факторов, наличие которых является основанием для вывода о наличии кол­лективного доминирования17.

К первой группе относятся барьеры входа, частота взаимодей­ствий и роль инноваций на рынке. Независимо от всех остальных наборов характе­ристик невозможно поддерживать соглашение о вы­соких ценах на рынке, где отсутствуют барьеры входа или где продав­цы могут пересматривать условия продаж (в зависимости от решений других компаний) крайне редко, или на инновационном рынке. Если рынок демонстрирует хотя бы одну из названных характеристик, можно делать вывод о том, что соглашения и согласованные дей­ствия на рын­ке маловероятны. Совокупность высоких барьеров входа, посто­янно­го взаимодействия компаний на рынке, низкой роли инноваций может рас­сматриваться как необходимое условие заключения и поддержа­ния картель­ного соглашения.

1вПодробнее см.: Шаститко А. Государственная политика в отношении согла­шений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию (эконо­мический под­ход). М.: ТЕИС, 2004, с. 33-41.

17 Подробнее см.: Ivaldi M., Jullien В., Rey P., Seabright P., Tirole J. The Economics of Tacit Collusion. IDEI, Toulouse, Report prepared for the Euro­pean Competition Commission, 2003 (europa.eu.int/comm/ competition /mergers /review/ the_economics_of_tacit_collusion_en.pdf); Rey P. Collec­tive Dominance and the Telecommunications Industry. IDEI, 2002 (eu­ropa.eu.int/comm/competition/antitrust/ oth­ers/telecom/collective_dominance.pdf). В рамках теории игр применяется подход, основанный на сопоставлении "выигрышей" продавца в том случае, когда он "наруша­ет" явное или тайное соглашение о ценах и может благо­даря этому получить более высокую прибыль, и "проигрышей", связанных с тем, что нарушение соглашения приво­дит в дальнейшем к понижению цены и лишает возможности получать высокую ("кар­тельную") прибыль. Чем выше выигрыши от нарушения картельного соглашения, тем выше стимулы ком­паний к поддержанию более высокой ("картельной") цены. Напро­тив, чем больше утраченная благодаря "некооперативному" поведению прибыль, тем стимулы к заключению и поддержанию соглашений меньше.


110



Модернизация антимонопольной политики в России


jacT-

1ДО-

|рва-

Истов

эни-


йсак

xa-

тия

ти-

ько

|ра-

|°в,

ых

зы-

в-

1Й

ели

ш-

EUCS

Коп

Ко второй группе относятся число участников рынка, равномер­ность распределения рыночных долей между ними, подобие организа­ционной структуры продавцов (в той степени, в какой оно воздей­ствует на подобие структуры издержек), структурные связи и согла­шения о кооперации. Если анализ первой группы структурных ха­рактеристик привел к выводу о воз­можности согласованных действий, исследование характеристик второй группы позволяет уточнить силу стимулов к ним. Важно, что структурные характеристики второй груп­пы изменяются в результате слияний.

К третьей группе относятся такие факторы, которые в меньшей сте­пени (или более неоднозначно) влияют на стимулы к соглашениям и согла­сованным действиям, с одной стороны, и в меньшей степени зависят от сделок экономической концентрации. Это степень про­зрачности рынка, дифференциация продукта, направление измене­ния и масштабы колеба­ний спроса, эластичность спроса, рыночная власть покупателя, взаимо­действия на многих рынках. Характерис­тики третьей группы необходимо учитывать при анализе конкретного рынка в том случае, когда анализ пер­вых двух групп факторов не в состоянии дать точного ответа на вопрос о вероятности согласован­ных действий на данном рынке.

Разработанный законопроект не содержит указаний, обязываю­щих осуществлять подобный комплексный анализ структуры рынка. При этом законопроектом предусмотреный даже более "строгие" ко­личественные критерии квалификации рынка коллективного домини­рования по сравнению с практикой ЕС, где обычно требуется соблю­дение,, следующих условий: (1) совокупная доля не ниже 50% для двух, а не для трех участников рынка; (2) стабильная рыночная доля участников рынка (что указывает в том числе на наличие барьеров входа); (3) незначительная рыночная доля крупнейшего из участни­ков, не относимых к кругу "коллективно домини­рующих".

Во-вторых, сфера применения доктрины коллективного домини­рова­ния в ЕС — в первую очередь и преимущественно сделки экономической концентрации (слияния), но не санкции за злоупот­ребление доминирую­щим положением. При анализе слияний стрем­ление антимонопольного ор­гана избежать формирования такой струк­туры рынка, при которой участ­ники обладают сильными стимулами к "молчаливому сговору", оправдано. Но применение к таким рынкам норм о злоупотреблении доминированием неявно основывается на знаке равенства между наличием стимулов к опре­деленному поведению и установленным фактом этого поведения.

Внедрение доктрины "коллективного доминирования" в том виде, как она сформулирована в законе, существенно расширит число субъектов, доминирование которых не требует специальных дока­зательств. Покажем это, воспользовавшись данными Федеральной статистической службы о концентрации производства в России в 2000-2002 гг.18 Конечно же, интер­претировать результаты наших рас-

|Я Данные о концентрации производства и результаты их анализа лю­безно пре­доставлены специалистами АНО "Проекты для будущего".


См далее

^ Н. РОЗАНОВА,

доктор экономических наук, профессор ГУ-ВШЭ
^ ЭВОЛЮЦИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Современный этап экономического развития России ставит новые
задачи перед органами государственного управления. Решающая роль
в обеспечении устойчивого экономического роста и конкурентоспособ­ости российских товаров на мировых рынках отводится активной эко­
номической политике. Поощрение инвестиционной активности российских компаний, стимулирование экспорта, адресная помощь отдельным фирмам — все это воздействует как на экономику страны в целом,
так и на структуру рыночных отношений в рамках отдельных отрас­лей и регионов. Однако довольно частым "побочным" результатом
экономической политики выступает тенденция к монополизации про­дук­товых и финансовых рынков компаниями — целевыми объектами
экономической политики. Для предотвращения или хотя бы смягчения ан­тиконкурентных последствий подобных государственных ме­роприятий развитые страны выработали комплекс мер, называемых
политикой поддержки конкуренции. Она включает как антимонополь­ное регулирование (с запретительными и разрешительными функциями), так и более сложные действия государства по развитию и поощрению конкурен­ции на отдельных рынках. В этой связи возникает вопрос: в какой степени антимонопольная политика России справляется
со своими функциями поддержки конкурентных начал в экономике?

Право на конкуренцию и реализацию конкурентных принципов в России основывается на конституционных принципах свободного
перемещения товаров, услуг, финансовых средств и свободы экономиче­ской деятельности (п. 1 ст. 8 Конституции РФ) и на конституционном праве граждан на свободное использование своих способностей и имуще­ства для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономи­ческой деятельности (п. 1 ст. 34 Конституции РФ). Право на конкуренцию предпринимателя было предусмотрено еще законом "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (1990 г.), в соответствии с которым (ст. 20) гарантировались:

— равное право доступа всех субъектов предпринимательской дея­тельности к рынку, к материальным, финансовым, трудовым, ин­формаци­онным и природным ресурсам, равные условия деятельности предприятий независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм;

— свободный выбор предпринимателем сферы деятельности пред­приятия в пределах, установленных законодательством.

Тем самым основы конкурентной политики были заложены в меха­низме реализации экономической политики, х'то составляет не­плохой фундамент и для сегодняшнего согласование двух видов государственного влияния на экономику. Вместе с тем в процессе реали­зации экономической и антимонопольной политик выявились слож­ности, обусловленные их взаимодействием. Отчасти это было связано со слабой проработанностью инструментов как одной, так и другой политики, отчасти — с отсутствием должной степени координации между ними даже на этапе планирования соответствующих мер.

Трудности реализации антимонопольной политики в России в пер­вую очередь были вызваны тем, что антимонопольное регулирова­ние по своей природе базируется на рыночных отношениях и не вклю­чает инст­рументария, пригодного для создания рыночных отноше­ний — задачи, ко­торую приходилось решать антимонопольным орга­нам в России с начала реализации конкурентной политики. Поэтому эффективность антимоно­польного регулирования напрямую зависела и зависит от взаимодействия антимонопольной и других видов эконо­мической политики в большей сте­пени, чем в зарубежных странах. В России меры по антимонопольному ре­гулированию стали предпри­ниматься в условиях, когда конкурентного рынка и рыночных отно­шений не было вообще, антимонопольная поли­тика тогда рассматри­валась как часть политики разгосударствления и соз­дания рыночных отношений. Первая версия Федерального закона "О кон­куренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" была принята в мае 1991 г. В целом для его разработки использо­вались зарубежные модели (в частности, западноевропейские законы). За­ру­бежные страны играли также заметную роль в подготовке соответ­ст­вующих кадров, помогая антимонопольным органам делать первые шаги. В отличие от многих других реформ антимонопольные инсти­туты создава­лись и развивались довольно быстро и гладко с наимень­шим сопротивле­нием со стороны промышленных кругов России.

Это обусловливалось тем, что антимонопольное регулирование и поддержка конкуренции имели разное значение для разных полити­ческих и экономических групп, стремившихся использовать антимо­нопольное ре­гулирование для защиты своих,гсобственных монополь­ных позиций от рыночной конкуренции. Политика поддержки кон­куренции многими по­нималась как промышленная политика созда­ния преимуществ одним эко­номическим агентам за счет (и, возможно, в ущерб) других. Эта точка зре­ния во многом способствовала перво­начальной (иногда даже чрезмерной) жесткости антимонопольного регулирования и стимулировала стремление антимонопольных орга­нов дистанцироваться от экономической политики, которая трактова­лась (во многом справедливо) как промонопольная поли­тика.

Первоначально ГКАП России руководствовался "презумпцией ви­новности" в отношении российских предприятий: регистрация новых предприятий была возможна лишь после одобрения со стороны анти­моно­польных органов. Тем самым антимонопольная политика созда­вала новые административные барьеры для конкуренции и свободно­го вхождения на рынок. Такая строгость и даже в какой-то степени непродуманность анти­монопольной политики объяснялись главным образом соответствующими целями экономической политики на пер­вом этапе реформ. Поскольку ос­новная задача экономической политики состояла в приватизации и реорга­низации приватизируемых пред­приятий, Антимонопольный комитет соз­давался именно в целях фор­мирования условий для этого процесса.

Антимонопольная политика, таким образом, изначально мысли­лась и закладывалась как пассивная защита возникающей конкурен­ции с пре­имущественно разрешительно-запретительной фунщией. Придание анти­монопольной политике пассивной роли в рамках более "важной" экономи­ческой политики объясняет, например, факт отсут­ствия осмысленного контроля со стороны антимонопольных органов над формированием фи­нансово-промышленных групп в России, объ­единяющих крупнейших про­изводителей и финансовые структуры глав­ным образом на горизонтальной основе в рамках отдельных отраслей, которые представляются, как пока­зывает мировая практика, наиболее опасными с точки зрения подрыва кон­куренции. Предназначение анти­монопольной политики быть своего рода "придатком" экономической политики, как это, по-видимому, виделось на первом этапе реформ, про­являлось в активизации преимущественно реги­стрирующей функции Антимонопольного комитета — составлении и ве­дении (периодическом пополнении) Реестра предприятий-монополистов, а также в разверну­той деятельности Комитета по регулированию ценообра­зования.

Кроме того, как показывают материалы ГКАП11, первоначально в веде­ние антимонопольных органов были включены самые разнообразные виды деятельности: контроль за лицензированием, защита прав потре­бите­лей, экспертиза учредительных документов союзов, ассоциаций, хол­дингов и акционерных обществ. Основной функцией ГКАП в этот пе­риод счита­лась разработка положений о правилах торговли и оказании услуг и осу­ществлении мер по коммерциализации товаропроводящей сети, что суще­ственно сужало круг целей антимонопольной политики.

Обе эти функции антимонопольной политики — ведение Реест­ра предп