Реферат: Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Феликс Шамхалов


Теория Государственного Управления

www.lekcii.in.ua


ПРЕДИСЛОВИЕ

В России фундаментальные преобразования в экономичес­кой, социальной и политической сферах общественной жизни со всей определенностью поставили на повестку дня вопрос о необ­ходимости коренного переосмысления роли и места властных структур как федерального, так регионального и муниципально­го уровней в обеспечении условий для эффективного функцио­нирования общества. С данной точки зрения ключевое значение имеют выявление и исследование системы и теории государст­венного управления, которые в отечественной науке не нашли еще должного освещения и анализа. Монография Ф.И. Шамха-лова является важным вкладом в разработку этой проблематики.

Достоинством монографии является то, что, проанализировав существующие теории государственного управления, автор предлагает собственную, разработанную им на основе привлече­ния широкого круга источников и материалов, а также конкрет­ного изучения различных институтов и сфер общественной жизни. В ней затрагиваются такие малоизученные в отечествен­ной науке проблемы, как дуализм государства и общества в кон­тексте теории государственного управления, обеспечение произ­водительности и эффективности государственного управления, управление политическими рисками и др. Содержание моногра­фии, ее основные положения и выводы свидетельствуют о зре­лости мысли, широте его познаний ключевых сфер современной системы и теории государственного управления.

Необходимо учесть, что по данной теме у нас пока что не много адаптированных к российским реальностям трудов, кото­рые в должной мере отвечали бы потребностям формирующейся рыночной экономики, гражданского общества и политической демократии. Монография Ф.И. Шамхалова представляет собой одну из первых в отечественной науке работ, в которых предпри-

^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

нята попытка дать комплексный анализ системы взаимоотноше­ний и взаимозависимости государства и общества на основе сущ­ностных характеристик государства и системы государственного управления. Несомненный интерес представляет выдвинутый автором тезис о единстве социальных, экономических и полити­ческих институтов, который дает возможность выявить и опре­делить место и роль государства и системы государственного уп­равления в обществе. Убедительно постулируется положение, согласно которому общество не может сколько-нибудь эффек­тивно функционировать и стать жизнеспособным без государст­ва, а государство, в свою очередь, немыслимо без общества. Не­смотря на возникающие противоречия, они нуждаются друг в друге и дополняют друг друга. В этом смысле государство и об­щество — две стороны одной медали.

Спектр интересов Ф. Шамхалова весьма широк и включает такие ключевые проблемы, как сущность и основные характе­ристики гражданского общества, экономической системы, госу­дарства и системы государственного управления, которые ис­следуются в контексте теории государственного управления. Руководствуясь собственными установками, отталкиваясь от ин­дивидуального видения анализируемых проблем, имея собствен­ный угол зрения, он дает оригинальные трактовки многих про­цессов и тенденций, характерных для современной системы государственного управления, обогащает трактовку таких осно­вополагающих понятий, как «управление», «государственное управление», «гражданское общество», «экономическая инфра­структура», «эффективность государственного управления», «управление политическими рисками» и т.д.

Исследуя широкий круг источников, конкретных материалов по различным сферам экономики и социальной жизни, статисти­ческих данных, трудов и разработок отечественных и зарубеж­ных авторов самых различных направлений, используя новей­шие достижения социальных и гуманитарных наук, а также собственные концептуальные, методологические и методические разработки, Ф. Шамхалов, как представляется, смог убедительно и неоспоримо показать подлинную сущность, многогранный ха­рактер и особенности взаимоотношений государства и общества, экономики и политики. Как показано в работе, осуществляемое

Предисловие

через комплекс институтов и механизмов государственное уп­равление находит практическое воплощение в самых различных формах и направлениях, распространяясь почти на все важней­шие сферы общественной жизни.

Книга может быть успешно использована руководителями федеральных и региональных органов, работниками государст­венного и муниципального аппаратов.

Н.А. Симония,

академик-секретарь отделения

международных отношений РАН,

директор Института мировой экономики и

международных отношений РАН

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы государства и теории государственного управле­ния интересовали мыслителей и ученых с древнейших времен, еще большую актуальность и значимость они приобрели в наши дни. В этой связи целесообразно отметить, что большинство тер­минов, используемых для обозначения различных форм правле­ния, таких, как монархия, олигархия, демократия и др., мы унас­ледовали от Древней Греции и Древнего Рима. Но в самом понимании их сущности и содержания в течение более чем двух-тысячелетней истории произошли существенные изменения, вы­званные громадными переменами, происшедшими в обществе и государстве. Даже в те далекие времена разные народы по-раз­ному понимали содержание этих понятий. Например, цари были и в Македонии, и в Персии, но их институты радикально отли­чались друг от друга. Этот тезис не в последнюю очередь верен применительно и к теории управления вообще, и к теории госу­дарственного управления в частности.

В докапиталистических формах социально-политической ор­ганизации, когда государственное начало пронизывало все сферы общественной жизни — от культуры и воспитания подрас­тающего поколения до различных сфер экономики, когда все важнейшие сферы жизнедеятельности людей — духовная, соци­альная, экономическая, политическая — были слиты в единое целое, объем, масштабы, характер функций государства были иными, чем в период свободно-предпринимательского капита­лизма, а функции этого последнего, в свою очередь, отличались от тех, которые оно выполняет в условиях современного корпо­ративного капитализма.

Поэтому естественно, что тема взаимоотношений государст­ва, гражданского общества и экономики занимает одно из цент­ральных мест в социальных и гуманитарных науках. Она приоб­рела особо важное значение с возникновением современной общественно-политической системы, для которой характерно

6

Введение

разграничение общества и государства, экономической, социаль­ной и политической сфер общественной жизни, которые в то же время теснейшим образом связаны друг с другом. Сущность го­сударства раскрывается и реализуется в его взаимодействии с различными сферами и институтами гражданского общества, в процессе осуществления им деятельности по упорядочению со­циальных, экономических, культурных и иных явлений и про­цессов, управлению ими.

Пожалуй, нигде в мире сегодня проблема государственного управления не является столь важной, как в России. Будущее как политической демократии, так и рыночной экономики в стране в значительной степени зависит от того, насколько эф­фективно, как и в какие сроки мы сможем решить эту основопо­лагающую проблему создания и утверждения системы государ­ственного управления всех уровней и эффективно использовать ее для решения стоящих перед страной насущных проблем, от которых зависят сами перспективы российской государствен­ности. В этом контексте нелишне напомнить, что если методы управления, используемые в частном секторе индустриально развитых стран в настоящее время, достаточно широко представ­лены во множестве работ зарубежных авторов, переведенных на русский язык, то этого отнюдь не скажешь, когда речь идет о предприятиях и организациях государственного сектора эконо­мики, а также о системе государственного управления различны­ми сферами общественной жизни.

С сожалением приходится констатировать, что в отечествен­ных социальных и гуманитарных науках еще в должной мере не определены основополагающие аспекты, сущностные характе­ристики, значение и статус теории государственного управле­ния. В научной литературе часто можно встретить рассуждения о том, будто теория государственного управления является то ли разделом какой-либо научной дисциплины, то ли самостоятель­ной научной дисциплиной, обладающей собственным предметом исследования, понятийно-категориальным аппаратом, методоло­гией и методами исследования. Однако при этом игнорируется тот очевидный факт, что теория, будь то в физике, математике, социологии или политической науке и т.д., не может быть разде­лом науки или самостоятельной научной дисциплиной. Во всех

^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

науках она является лишь объектом или предметом изучения. Это не в последнюю очередь верно и применительно к теории государственного управления, которая является предметом изу­чения политологии, экономической науки, правоведения и госу-дарствоведения.

Именно в этом качестве теория государственного управления рассматривается в монографии, предлагаемой вниманию читате­ля. Очевидно, что научное исследование различных аспектов и форм государственности и теории государственного управления имеет важное теоретическое и практическое значение. Под­тверждением этого тезиса служит современное государственное строительство в Российской Федерации. Малейшие ошибки и просчеты в решении этих жизненно важных вопросов чреваты острыми политическими конфликтами, тяжелыми моральными и материальными потерями, а порой и человеческими жертвами. Здесь необходимо обращаться к накопленному международному опыту, избегая всякого рода шаблонов и стереотипов.

В целом можно сказать, что в России изучение теории госу­дарственного управления делает лишь первые шаги. Важность этой проблемы определяется прежде всего тем, что перед власт­ной системой Российской Федерации в качестве приоритетной стоит задача усиления действенности властных институтов, ко­ренного преобразования государственной практики, кадровой политики, неукоснительного соблюдения представителями го­сударства законов и этических норм в политике. Необходимо принятие комплекса мер по повышению действенности и эффек­тивности государственной власти. Их научно обоснованная раз­работка и реализация невозможны без ясного понимания таких важных вопросов, как производительность, эффективность, каче­ство применительно к государственному сектору экономики, ре­зультативность и эффективность государственного управления.

Главной целью монографии служит выяснение того, как рабо­тают основные органы государственного управления и подчи­ненные им учреждения, организации, службы и предприятия, ка­ковы их структуры и функции, как они выполняют возложенные на них задачи обеспечения эффективного функционирования экономической и социальной сфер в современных условиях. После анализа существующих теорий в работе концентрируется

Введение

внимание на разработке и обосновании собственной версии го­сударственного управления. На наш взгляд, система государст­венного управления основывается на единстве экономических, социальных, политических институтов, которые взаимно допол­няют и обогащают друг друга. В этом контексте рассматриваются различные аспекты системы государственного управления, ос­новные факторы ее формирования, эволюции и особенности функционирования в современных условиях.

Приступая к изучению этой сложной и многоплановой про­блемы, исследователь сталкивается с множеством вопросов, без выяснения которых невозможно определить сущность теории государственного управления и самой системы государственного управления, их место и роль в обществе, их структурные состав­ляющие и организационные формы. Разработка теории государ­ственного управления вообще, и государственного управления экономикой и социальной сферой, в частности,предполагает, вы­яснение объективных закономерностей взаимодействия, во-пер­вых, общества и государства, во-вторых, экономической системы с окружающей средой в лице общества и государства и, в-тре­тьих, формулировку этих взаимосвязей в терминах целей и средств их достижения, поскольку категория управления самым тесным образом связана с понятием целенаправленного поведе­ния людей.

Очевидно, что развитие теории государства и права как в мире, так и в нашей стране требует критического переосмысле­ния ряда ее фундаментальных категорий, выхода на новый уро­вень исследований, призванный соединить достижения право­вой науки и смежных отраслей знания. Теория государства, изучая основные тенденции, направления и динамику развития государства, его место и роль в жизни людей, ставит целью рас­крытие закономерностей развития основных структурных и ор­ганизационных институтов политической системы, их взаимо­действия, сущностных характеристик и, конечно, роли в определении тенденций общественно-исторического развития как соответствующей страны, так и современного мира. Выраба­тывая конкретные, рациональные, практические выводы и реко­мендации, она намечает прогнозы развития государства и обще­ства и их институтов.

9

^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Важнейшим условием проведения успешной политики госу­дарством является знание и учет всей совокупности объектив­ных и субъективных факторов социально-экономического и об­щественно-политического развития страны и окружающего мира. Поэтому при оценке сущности государства следует учиты­вать множество факторов. Речь идет прежде всего об обуслов­ленности концепций государства господствующими в каждое конкретное историческое время представлениями о человеке и его природе, о его отношении к обществу и государству и их институтам.

В данной связи возникает комплекс вопросов о взаимоотно­шениях личности и общества, общества и государства, которые в большей степени являются проблемой философии, чем экономи­ки. Но, как справедливо отмечал Дж. Бьюкенен, «любой эконо­мист, пытающийся пролить свет на эту взаимосвязь, неизбежно вторгается в пределы философии — глубочайшей области науч­ного познания»1. В целом соглашаясь с уважаемым лауреатом Нобелевской премии, нельзя не обратить внимание на тот оче­видный факт, что подавляющее большинство простых людей мало интересуют сугубо философские аспекты социального уни­версума. Они решают конкретные вопросы добывания хлеба на­сущного, и с этой точки зрения их в неменьшей степени, чем иного философа, интересует собственное положение в обществе, отношение к государству, политике конкретного правительства, той или иной политической партии или государственного деяте­ля. В этом отношении сугубо философские или теоретические вопросы невозможно отделить от экономических, социальных и политических. Они все в совокупности помогают человеку опре­делить свое место в обществе и государстве, найти ответы на множество интересующих его вопросов.

Выбор методологии, методов и приемов исследования опре­делялся прежде всего сложностью и многоплановостью самой темы. Теорию государственного управления, теснейшим образом связанную с государственно-политической системой и граждан­ским обществом, невозможно должным образом исследовать и адекватно оценить без применения целого комплекса методоло-

1^ Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики/'/Нобелевские лауреаты по экономике. М., 1997. С. 18.

10

Введение

гических и методических приемов и подходов. В качестве теоре­тико-методологической основы анализа поставленной проблемы послужили прежде всего системный и структурно-функциональ­ный анализ, междисциплинарный подход, органически сочетаю­щий элементы экономико-исторического, политэкономического, политологического и экономического методов исследования. Немаловажное значение имеют общемировоззренческие взгля­ды, дающие самые общие представления о научно-теоретических взглядах социально-экономического и политического мира, в ко­тором мы живем, об основных вехах его формирования и эволю­ции и современном его состоянии, основных направлениях и тенденциях его развития. Широко используется комплексный анализ, который позволяет в должной мере раскрыть основные составляющие, типы, важнейшие признаки, сущностные харак­теристики, особенности теории государственного управления. Использование всего этого арсенала позволило раскрыть наибо­лее важные, на наш взгляд, составляющие, аспекты и сущность теории государственного управления, ее роль и значение для по­нимания основополагающих проблем современного гражданско­го общества и политической демократии.

Глава 1

^ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ДУАЛИЗМА ГОСУДАРСТВА И

ОБЩЕСТВА

Тема взаимоотношений государства, общества и эко­номики представляет собой проблемное поле, зани­мавшее умы многих мыслителей прошлого и интере­сующее современных ученых и исследователей. Она приобретала растущую актуальность в течение всего Нового времени по мере постепенного развертывания процессов разграничения государства и общества, его интегральной части в лице экономической системы, как самостоятельных, хотя и теснейшим образом взаи­мосвязанных феноменов. Интерес к этой проблеме не затихал в течение всего XX в., особенно в контексте эволюции места и роли государства в управлении и регулировании социальных и экономических процессов.

^ Особенности взаимоотношений государства, общества и экономики в античности и средневековье

Основные факторы и вехи развертывания и реализации про­цессов, способствовавших актуализации данной проблемы, до­вольно подробно освещены в отечественной и зарубежной науч­ной литературе. Здесь отметим лишь то, что подлинную природу общественных отношений, власти и государства, их взаимоотно­шений с экономикой невозможно определить какой бы то ни было единой или универсальной формулой, одинаково верной для всех времен и народов. Каждая историческая эпоха, каждое поколение, имеет, как правило, собственное их видение и пони­мание. Поскольку характеристики и функции общества и госу­дарства обусловлены господствующими в каждое конкретное время представлениями о человеке, его природе, об отношениях

12

^ Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

с обществом, государством, то очевидно, что они (эти характе­ристики и функции) изменяются по мере изменения социально-экономических, политических и иных реальностей. Например, во времена античности и средневековья объем властных полно­мочий и функций государства, степень его слияния с обществом были значительно больше, чем в период так называемого пред­принимательского капитализма, когда (правда, в теории) счита­лось, что государство, рассматриваемое как необходимое зло, вправе вмешиваться в дела общества, в том числе и в экономику, лишь в крайних случаях. Иное положение сложилось в XX в., когда с утверждением корпоративного капитализма объем пре­рогатив и функций государства опять значительно возрос.

В периоды античности и средневековья эта проблема не могла быть актуальной по той простой причине, что все сферы жизни людей были пронизаны государственным или политическим на­чалом. Античные мыслители были убеждены в том, что человек способен приобрести свою подлинную сущность только в госу­дарстве, которое хотя и проявляется в разных формах, но вместе с тем олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого входящего в него члена. Государство существует от природы, а эта последняя8в свою очередь, соответствует природе человека. Поэтому, как утверждал, например, Аристотель, человек немыс­лим без общества (или полиса), вне него могут жить только боги и звери. По мнению Платона, человек способен осознать подлин­ный смысл жизни только в государстве как сообществе, прони­занном идеей разума. Вне государства, говорил он, не может быть реализован смысл жизни человека.

То же самое можно сказать о средневековье, которое не знало государства с централизованной властью и монополией на власть. В тот период власть в сущности была распределена между множеством ее носителей, между верховным сюзереном, феодалом, земельными общинами, сословиями. Вместе с тем го­сударству придавалась универсальная значимость. Рабовладе­лец, феодал, сеньор, барон, дворянин, помещик осуществляли власть не только над вещами, но и над людьми в том смысле, что и те и другие считались его собственностью и он мог распоря­жаться ими по своему усмотрению. Действовала система внеэко­номического принуждения, которой была чужда сама мысль о

13

^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

возможности отделения политической власти от экономической. Хозяин людей и вещей был одновременно носителем обеих этих властей. Преобладал традиционный взгляд на общество как на единый организм, в котором все классы, сословия и социальные группы взаимозависимы и каждый человек занимает отведенное ему самим Провидением место в социально-классовой иерархи­ческой структуре общества.

Поэтому экономика, как и другие сегменты человеческой ор­ганизации, считалась органическим элементом государства. Со­ответственно она полностью находилась под контролем государ­ства. В соответствии с таким подходом экономическая система зиждилась на идее необходимости ограничения своекорыстных устремлений отдельного индивида в ущерб интересам общества в целом. Исходя из такой посылки принимались меры по контро­лированию цеп, заработной платы наемных работников, устанав­ливались правила торговли и т.д., что полностью противоречило принципам рыночной экономики. Как отмечал О. Брупнер, со­словия представляли собой не социальные или экономические классы, противостоящие государству как носителю суверените­та, а структуры, политически оформленные и осуществляющие политическую власть1. Имело место фактическое слияние всех важнейших сфер жизнедеятельности людей — духовной, соци­альной, экономической, политической, культурной, религиозной и т.д.

Очевидно, что при таком положении вещей не могло быть и речи о гарантированных государством неотчуждаемых правах и свободах личности вообще и свободе экономической деятельнос­ти в частности, составляющих краеугольный камень современно­го правового государства и рыночной экономики. Свободно че­ловек мог заниматься экономической деятельностью лишь тогда, когда он получал возможность без каких-либо препятствий вне­экономического характера распоряжаться своей собственностью, открывать свое дело, производить товары и на равных конкури­ровать с другими участниками на рынке продажи этих товаров.

Что касается России, то здесь, как известно, государство но­сило вотчинный характер. В период до большевистской рсволю-

1В г и п п е г О. Land und Hemhafl. Darmstadt, 1973. 5. 401. 14

Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

ции помещик, дворянин, князь с теми или иными оговорками считались в пределах своих владений собственниками не только материальных ценностей, но и людей. Осуществляя власть над вещами и людьми, они были носителями не только экономичес­кой, но и политической власти. Наиболее законченное выраже­ние этот факт получил в институте крепостничества. Даже в тех институтах Российской империи, где, казалось, сам народ опре­делял форму жизнеустройства, политика и экономика были слиты в органическом единстве. Речь идет, например, об общине, которая осуществляла над своими членами как экономическую, так и политическую власть, широко используя при этом средства внеэкономического принуждения.

Иначе говоря, о разделении государства и общества, а также связанной с ними экономики можно говорить лишь с возникно­вением современного типа национального правового государства и гражданского общества. В этом контексте суть перехода от фе­одализма к буржуазному обществу и правовому государству как раз и состояла в том, что были ликвидированы всякого рода со­словные, наследственные и иные привилегии, все граждане госу­дарства независимо от их имущественного и социального статуса, а также национальной и конфессиональной принадлежности по­лучали равные политические права. Комментируя такое разви­тие событий, известный шотландский философ XVIII в. А. Фер-гюсон писал в 1767 г.: «Для древнего грека или римлянина личность была ничем, а народ всем. Для современного человека... личность есть все, а народ ничто»1.

Формирование экономической инфраструктуры буржуазного государства

В Новое время, особенно в период жизни и деятельности Т. Гоббса, Дж. Локка и других мыслителей, утвердилось убежде­ние в том, что, несмотря на тесную взаимосвязь общества и госу­дарства, они составляют самостоятельные и автономные катего­рии, интересы которых зачастую входят в противоречие друг с

^ Фергюсон А. Опыт истории гражданского общества. М., 2000. С. 230.

15

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

другом. Даже такой сторонник сильного государства, как Н. Ма­киавелли, считал, что государство должно защищать имущест­венные и личные права граждан, т.е. оно должно отражать инте­ресы гражданского общества. Хотя, по Н. Макиавелли, госу­дарство должно править с помощью страха и насилия, тем не менее, чтобы не возбуждать ненависть, оно не должно нарушать имущественных и личных прав граждан, т.е. гражданского обще­ства. В своих работах он говорил о самом наихудшем гнете со стороны государства — о стремлении обессилить и подорвать всякую деятельность общества, чтобы самому возвыситься над ним. В этом уже явно видно разделение общества и государства, экономической и политической сфер.

Однако при этом нельзя забывать, что сущность государства раскрывается и реализуется в его взаимодействии с обществом и экономикой, в том, как оно осуществляет деятельность по упоря­дочению и совершенствованию частной, коллективной и общест­венной жизнедеятельности людей. Следует отметить, что, рож­денное обществом, его противоречиями, государство, в свою очередь, рано или поздно и само становится ареной столкнове­ния противоречивых интересов и позиций различных социаль­но-политических сил. И действительно, государство стало аре­ной борьбы за власть и одновременно призом в случае победы в этой борьбе. В то же время для всех, кто занимается политичес­кой наукой, аксиомой является факт неразрывной связи полити­ки и власти, государства и общества. Государство выступает важнейшим фактором социально-экономического и духовного развития общества, интеграции различных групп вокруг общепри­знанных целей и эффективным механизмом их реализации.

В деле развития и функционирования общества власть всегда играла и продолжает играть незаменимую роль. Именно власть является тем стержнем, который объединяет людей, делает из хаотического множества индивидуумов единое сообщество, имеющее особые интересы и волю к совместной жизни. Именно власть обеспечивает реализацию интересов всего общества, в том числе и в экономике.

Вместе с тем, непреложным остается тот факт, что все важ­нейшие институты и инфраструктуры человеческих сообществ на протяжении истории человечества возникали в тесной взаи-

16

^ Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества


мосвязи и поддерживали, дополняли и усиливали друг друга. Во всяком случае было бы не совсем корректно утверждать, что в истории человечества сначала возникли, например, государст­венные институты, вслед за ними — институты социальные, а затем экономические или наоборот.

Экономическая организация общества невозможна без обрам­ляющей ее политической организации. Это не означает возрож­дения в несколько модифицированной форме набившей оскоми­ну схемы «базис-надстройка». Современная экономика, какой бы совершенной она ни была, невозможна без структурирующих ее политических институтов, государственной власти и ее инсти­тутов в правовой, конституционной, законодательной и иных формах.

В связи с этим интерес представляет позиция известного анг­лийского философа XVII в. Т. Гоббса, который отмечал теснейшую связь между справедливостью, собственностью и государством. По его словам, понятиям «справедливость» и «несправедливость» должна предшествовать какая-нибудь принудительная власть, которая угрозой наказания принуждала бы всех в одинаковой мере к выполнению соглашений и упрочивала ту собственность, которую люди приобретают путем взаимных договоров. Соглас­но Гоббсу, «там, где нет собственного, т.е. собственности, нет не­справедливости, а там, где нет организованной принудительной власти, т.е. нет государства, нет собственности, ибо там все имеют право на все. Поэтому там, где нет государства, нет не­справедливости. Природа справедливости, таким образом, состо­ит в выполнении соглашений, имеющих обязательную силу, но обязательная сила соглашений начинается лишь с установления гражданской власти, достаточно сильной, чтобы принудить людей к выполнению своих соглашений, с чем совпадает также начало собственности»1.

1Гоббс Т Сочинения.М, 1991. С. 110. 2 - 2187


Из этого положения можно сделать вывод, что справедли­вость, понимаемая как одно из основополагающих начал общест­ва, собственность как краеугольный камень экономики Нового времени и государство теснейшим образом связаны между собой и возникли как отдельные части единой

^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

В XVII-XVIII вв. начали формироваться и развиваться со­циальные, экономические и политические институты, способст­вовавшие совершенствованию механизма свободного обмена между людьми. Их единство и взаимосвязь выражаются, в част­ности, в том, что именно от типа общества и экономики, состав­ляющей интегральную часть этого общества, зависит и форма государства и его институтов. Это особенно отчетливо прояви­лось с переходом от средневековья к Новому времени, с транс­формацией средневекового общества и экономики в буржуазное общество и рыночную экономику.

Но тем не менее нельзя упускать из виду непреложный факт: для того чтобы жить, людям нужно прежде всего тем или иным путем добывать себе пропитание, одежду, крышу над головой и т.д. А эти цели достигаются в процессе экономической деятель­ности, будь то собирательство и охота в первобытную эпоху, ско­товодство и земледелие в последующие эпохи или промышлен­ное производство в современную эпоху. Главная цель всякой экономической деятельности — это производство и распределе­ние материальных или иных благ и услуг.

Экономическая, или производственно-хозяйственная, систе­ма служит материальной базой функционирования всех других сфер жизнедеятельности общества. Ее основной функцией явля­ется удовлетворение всех материальных потребностей как от­дельных индивидов, так и общества в целом. Наилучшей можно назвать экономическую систему, способную максимально обес­печить людей теми благами, в которых они нуждаются.

В структурном плане экономическая система включает все без исключения простые и сложные производственно-хозяйст­венные единицы и их совокупности с точки зрения их организа­ционно-правовой, отраслевой и пространственной организации. В первом случае это всевозможные предприятия, имеющие ста­тус юридического лица (общества и товарищества, акционерные общества, кредитные и страховые учреждения, финансово-про­мышленные группы).

Что касается элементов отраслевой и территориальной орга­низации, то они, как- правило, юридическими лицами не являют­ся. К их числу следует отнести, во-первых, такие крупные сферы народного хозяйства, как промышленность, сельское хозяйство,

18 ч

^ Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

строительство, транспорт, связь, оптовая и розничная торговля, финансы и кредит; крупные отраслевые образования — машино­строение, легкая и пищевая промышленность, радиоэлектронная промышленность; отдельные специализированные отрасли, по­дотрасли и производства, их образующие. Во-вторых, это такие элементы пространственной организации народного хозяйства, как экономические регионы (к примеру, промышленные узлы и зоны), территориально-экономические образования областного уровня и др.

Экономические явления, факты и события имеют свою логи­ку функционирования и развития, подчинены внутренним зако­номерностям макроэкономического развития, обусловливаемым научно-техническим прогрессом, тенденциями развития мирохо­зяйственных связей, сдвигами в отраслевом и территориальном разделении труда, наконец, качественным состоянием экономи­ки, цикличностью и волнообразностью ее развития. С данной точки зрения представляет интерес то, что при анализе экономи­ческой деятельности Дж. Ст. Милль проводил четкое разграни­чение между распределением и производством. Милль обосно­вывал это тем, что законы производства носят характер «законов природы» в гораздо большей степени, нежели общественные по существу законы распределения. Это лишь одна сторона произ­водственного процесса, определяющего физические свойства ма­териальных объектов и производительность труда при данной технике и общественной организации. Для правильного понима­ния сущности проблемы решающее значение имеет также выяс­нение конкретной цели любого производства, налагающей на его характер и объем глубокий отпечаток. С данной точки зрения потребности являются одновременно и причиной и, движущей силой экономического поведения хозяйственного субъекта. Иначе говоря, конкретные внешние условия и потребности вы­ступают в качестве двух определяющих факторов экономическо­го процесса и его результатов1.

Любой человек, обеспечивая себя и свою семью жизненными благами, в той или иной форме занимается экономической дея­тельностью, которая осуществляется в экономической сфере. В

^ См.:Шумпетер И Теория экономического развития. М., 1982. С 69.

19

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

этом качестве он выступает как хозяйствующий субъект. Однако в ходе дальнейшей специализации членов общества по конкрет­ным профессиям выделяются группы, категории, классы людей, основная деятельность которых связана с производством и реа­лизацией материальных благ. От других классов и групп они от­личаются тем, что в их жизни хозяйственная, экономическая де­ятельность занимает главное место, в то время как у других членов общества экономические аспекты их деятельности отхо­дят на задний план. Это особая группа людей, определяющая хозяйственную жизнь общества. Хотя при этом отнюдь не ис­ключается, что остальные члены общества в пределах своих воз­можностей и потребностей также не перестают быть хозяйствую­щими субъектами. Но тем не менее именно деятельность этой группы людей по преимуществу воплощает экономическую жизнь данного общества1.

Здесь нельзя не затронуть один вопрос, который имеет не­маловажное значение для правильного понимания сущности рассматриваемой проблемы. Дело в том, что экономическая система в каждый исторический период проявляется в специфи­ческих, конкретных формах. Мы говорим, например, об эконо­мических системах в первобытно-общинную, античную, фео­дальную, капиталистическую эпохи. И в наши дни в разных странах существовали разные типы экономических систем. Речь идет, например, о так называемой закрытой, или автаркической, экономике, представляющей собой независимую производствен­но-хозяйственную систему с ограниченными внешнеэкономи­ческими связями. Основные принципы такой системы впервые были разработаны в книге И.Г. Фихте «Государство с закрытой торговлей», опуб