Реферат: Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса

Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса


А.Блохин

П. Крючкова

О. Мартанус

М. Николаев

В. Тамбовцев


Москва, 2007

Содержание



Приложение 1. Применение оценки регулирующего воздействия к материалам отдельных Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования 8

Цель 3.1.1. «Обеспечение субъектам рынка равного доступа к потребителям и ресурсам» 10

Цель 1.6.2. «Обеспечение экономических свобод граждан» 23

Цель 3.3.5. «Защита прав собственности от необоснованных действий государственных органов» 27

Цель 4.4.2. «Обеспечение воспроизводства (восстановления) природных ресурсов» 33

Цель 4.1.1. «Развитие фундаментальных исследований» 37

Приложение 2. Форматы экспертизы Докладов о результатах и основных направлениях деятельности 43

Формат внешней экспертизы 43

Формат комплексной экспертизы (в части отчета по выполнению взятых в Докладе обязательств) 45

Формат комплексной экспертизы (в части запланированных в Докладе целей, задач, результатов деятельности СБП) 47

^ Приложение 3. Процедура оценки регулирующего воздействия в контексте подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности 50

Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса


Реализуемая в настоящее время реформа бюджетного процесса ориентирована на повышение эффективности расходования бюджетных средств. Этой цели служит, в частности, подготовка субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) и подготовка на их основе Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации. Подготовка таких докладов представляет собой существенный шаг вперед, поскольку способствует идентификации целей и задач Правительства в целом и отдельных субъектов бюджетного планирования, а также действий и бюджетных ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей.

В то же время бюджетная эффективность, т.е. эффективность использования бюджетных средств для достижения целей правительства, является лишь одним из элементов общеэкономической эффективности.

Практика показывает, что снижение бюджетных затрат (повышение бюджетной эффективности) может сопровождаться непропорциональным ростом издержек, которые вынужденно будут нести другие экономические агенты.

Такой рост может быть вызван тем, что меры, разрабатываемые субъектами бюджетного планирования, — в форме как непосредственных действий (инвестиции, бюджетные выплаты и др.), так и подготавливаемых регулирующих воздействий (проектов законов, постановлений, правил, инструкций и т.п.), — могут не учитывать прямых и тем более косвенных последствий их реализации для граждан и хозяйствующих субъектов. Эти последствия могут оказаться положительными для одних групп населения, нейтральными для других и негативными для третьих групп.

Негативная оценка в последнем случае может быть связана как с повышением прямых потерь и/или издержек, вменяемых данным группам населения или бизнеса при установлении новых регулирующих воздействий, так и повышением имущественных и личных рисков в результате принятия указанных решений.

В настоящее время в ДРОНДах не находят отражение какие-либо иные затраты, помимо бюджетных, которые могут потребоваться для достижения поставленных целей и задач. Более того, значительная часть мероприятий, которая не требует значительных затрат бюджетных средств, но может существенно отражаться на выгодах и издержках других экономических агентов, в ДРОНДах фактически не упоминается. Это касается, прежде всего, различного рода проектов нормативных актов. В лучшем случае необходимость принятия или пересмотра тех или иных нормативных правовых актов отражена их наименованиями в составе программной деятельности, однако о содержании таких актов (а именно содержание оказывает воздействие на издержки и выгоды экономических агентов) в докладах речь не идет.

Отсутствует в ДРОНДах и анализ того, какие экономические силы могут быть заинтересованы в том, чтобы принять участие в осуществлении тех или иных мероприятий и программ.

Все это не позволяет разрабатывать и сравнивать альтернативные стратегии достижения целей, и, как результат, выбирать оптимальные.

Представляется, что ориентация бюджетного процесса на конечные результаты, предполагающая сопоставление затрат и результатов при расходовании бюджетных средств, должна включать в себя сопоставление затрат и выгод всех хозяйствующих субъектов и групп населения, затрагиваемых тем или иным регулирующим решением, т.е. оценку регулирующего воздействия.

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) как составной элемент законотворческого и бюджетного процесса в настоящее время все шире применяется в разных странах. При всех различиях в деталях, общая схема анализа в целом одинакова. Ключевыми элементами оценки регулирующего воздействия можно считать:

- четкую идентификацию проблемы, на решение которой должно быть направлено регулирование;

- определение нескольких возможных вариантов решения проблемы;

- сравнение издержек и выгод реализации каждого из предложенных вариантов;

- широкое общественное обсуждение различных предложенных вариантов.

Основные отличия в практике разных стран связаны с нормативными требованиями к проведению такого анализа (от обязательных до рекомендуемых), системой организационной и методической поддержки процесса.

В России имеется ограниченный опыт использования оценки регулирующего воздействия в аналитических целях. В то же время потенциал использования подобного инструмента высок и в законотворческом процессе в целом, и в контексте реформирования бюджетного процесса, в частности. Именно второй, - «узкий» вариант ОРВ выбран предметом настоящего доклада.

В контексте задач реформирования бюджетного процесса использование оценки регулирующего воздействия позволит, в том числе, перейти от обсуждения и анализа системы целей-задач-индикаторов субъектов бюджетного планирования (СПБ) к обсуждению и анализу содержания конкретных действий и их связи с целями и задачами СБП и стратегическими целями Правительства.

Для широкого использования ОРВ при принятии регулирующих решений требуется:

- разработка методики такого анализа;

- апробация подхода и практическое доказательство его полезности для целей улучшения качества государственного регулирования;

- нормативное правовое закрепление требований к проведению ОРВ при принятии регулирующих решений.

Методика ОРВ должна войти составной частью в Методические рекомендации по разработке ДРОНДов.

Апробация применения метода ОРВ к материалам отдельных ДРОНДов представлена в Приложении 1. В нем даны примеры оценки потенциального воздействия реализации отдельных действий, запланированных субъектами бюджетного планирования, на различные группы экономических агентов и экономику в целом. Выбор Докладов для анализа и выбор отдельных программ и мероприятий этих Докладов в достаточной мере случаен. Включение в анализ любых других Докладов и/или программ позволило бы получить похожие результаты и сделать аналогичные выводы.

Оценка проводилась по следующему формату:

- выделялись несколько возможных вариантов реализации одного и того же действия, причем все выделенные варианты находились в полном соответствии с формулировкой действия (программы или отдельного мероприятия программы), содержащейся в ДРОНДе соответствующего СБП;

- определялись группы экономических агентов, на издержки и выгоды которых может оказать влияние реализация соответствующего мероприятия;

- определялись потенциальные выгоды и издержки для различных групп интересов при различных вариантах осуществления действия;

- выявлялся наиболее предпочтительный вариант реализации действия с точки зрения общественных интересов;

- оценивались риски того, что на практике будет реализован не оптимальный вариант.

Анализ показал, что:

1. Большинство программ и непрограммных мероприятий ДРОНДов требуют применения к ним методов ОРВ, поскольку, их реализация может существенным образом повлиять на интересы различных социальных групп и экономических агентов. По экспертным оценкам, общее количество таких действий, составляет не менее половины всех действий, предусмотренных для реализации СБП.

2. Во всех проанализированных программах и мероприятиях их содержание описано лишь в самом общем виде, что оставляет возможности выбора очень широкого спектра вариантов реализации. При этом анализ показывает, что в такой спектр попадают варианты с потенциально высокой и низкой нагрузкой на различные группы общества и бизнеса, причем различающиеся и по структурным характеристикам указанной нагрузки на участников процесса.

3. В ДРОНДах отсутствуют мероприятия и программы, способные нивелировать избыточную нагрузку, компенсировать негативные последствия для отдельных социальных групп и экономических субъектов.

4. Включение в число мероприятий и программ разработки проектов тех или иных нормытивных правовых актов ограничивается лишь формулировкой названий таких актов, но не сопровождается расшифровкой их содержания, которое определяло бы, хотя бы на концептуальном уровне, возможные последствия его принятия для различных социальных групп и/или групп бизнеса. В результате принятия нормативного акта в варианте, обусловливающем повышенные непроизводительные издержки, Правительство Российской Федерации может столкнуться и с непредвиденными бюджетными расходами – для преодоления проблем, которые вызовет соответствующий нормативный акт (как это было в связи с принятием ФЗ № 122).

5. Методические рекомендации по разработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности не требуют проведения анализа программ и мероприятий, включенных в Доклады, на предмет оценки их последствий для различных групп экономических агентов.

Из проведенного анализа следуют выводы:

1. Необходимо перейти от выборочной оценки регулирующих воздействий по отдельным программам и мероприятиям Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования к сплошной экспертизе запланированных в них программ и мероприятий с точки зрения уровня вменяемых ими издержек группам бизнеса и населения.

2. Экспертиза ДРОНДов на предмет оценки вменяемых бизнесу и населению издержек и рисков, вводимых мероприятиями Докладов, должны осуществляться не только и не столько государственными ведомствами, сколько максимально широким кругом экспертов и представителей всех заинтересованных социальных групп и групп бизнеса.

3. Процедура аккумулирования мнений общественных организаций, ассоциаций бизнеса, научно-исследовательских институтов, экспертных центров и т.п. должна позволять каждой заинтересованной группе высказывать мнение по отдельной или многим темам, одному или многим ДРОНДам, но обеспечивать сводимость локальных оценок в интегральную (сводную) оценку. Для обеспечения подобного единства экспертизы и сводимости ее отдельных результатов в работе предложена двухступенчатая технология указанной процедуры. Формат заключений экспертов на первом и втором этапах такой процедуры (внешней и комплексной экспертизы) предложен в Приложении 2.

4. В работе предложена возможная процедура интеграции внешней экспертизы ДРОНДов в процедуру их разработки соответствующими ведомствами, обсуждения и оценки в Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, что позволяет оперативно вносить в Доклады требуемые изменения (Приложение 3).

5. Внешняя экспертиза ДРОНДов должна осуществляться как на стадии оценки запланированной в них деятельности, так и на стадии оценки результатов, достигнутых в отчетном периоде. При этом обе оценки в отношении одних и тех же программ и мероприятий должны сравниваться друг с другом. В Приложениях 2. и 3. учтена подобная специфика форматов внешней экспертизы и порядка ее проведения.

6. В идеале внешняя экспертиза ДРОНДов может и должна превратиться в систему непрерывного мониторинга выполнения запланированной субъектами бюджетного планирования деятельности. В настоящее время, например, в системе ФАС России, уже начал формироваться опыт организации такого общественного мониторинга. Его распространение позволит своевременно, не дожидаясь завершения планового периода, реагировать на выбор тех развилок в ходе решения задач и осуществления мероприятий и/или программ, которые могут существенно изменить риски и издержки отдельных групп населения или экономических агентов.

7. Желательно, чтобы с развитием системы внешней экспертизы, ее основные инструменты включались в саму процедуру разработки ДРОНДов, чтобы эксперты, представляющие заинтересованные группы населения имели возможность представить свои заключения уже на стадии подготовки проекта Доклада, а субъект бюджетного планирования вносил бы его уже с подготовленными заключениями независимой внешней экспертизы. Это позволит избежать многочисленных последующих исправлений и доработок и будет способствовать повышению прозрачности государственных решений, развитию конструктивного диалога и сотрудничества институтов гражданского общества, бизнеса и власти.
Приложение 1. Применение оценки регулирующего воздействия к материалам отдельных Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования



В Приложении представлена оценка потенциального воздействия реализации отдельных программ, запланированных субъектами бюджетного планирования в своих ДРОНДах на 2006-2008 гг. для достижения целей СБП и стратегических целей Правительства, на различные группы экономических агентов и экономику в целом.

Для анализа были выбраны следующие стратегические цели Правительства и программы, направленные на достижение соответствующих целей:

- цель Правительства 3.1.1. «Обеспечение субъектам рынка равного доступа к потребителям и ресурсам», ведомственная целевая программа ФАС «Совершенствование конкурентного законодательства» и ведомственная целевая программа Минэкономразвития «Программа совершенствования системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности»;

- цель Правительства 1.6.2. «Обеспечение экономических свобод граждан», Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2007-2011 годы» (по ДРОНДу МЭРТ);

- цель Правительства 3.3.5. «Защита прав собственности от необоснованных действий государственных органов», Программа Минэкономразвития «Обеспечение эффективного регулирования рынка земли, иной недвижимости»;

- цель Правительства 4.4.2. «Обеспечение воспроизводства (восстановления) природных ресурсов», программы Минприроды «Геологоразведочные работы общегеологического и специального назначения по региональному изучению недр суши, континентального шельфа Российской Федерации, Арктики и Антарктики (2007-2009 годы)»; «Мониторинг состояния недр территории Российской Федерации (2007-2009 годы)»;

- цель Правительства 4.1.1. «Развитие фундаментальных исследований» и программы Минобрнауки, направленные на ее достижение.

Цели, программы и мероприятия для анализа были выбраны в соответствии со следующими критериями:

- формулировка программы (отдельного мероприятия программы) в ДРОНДах и других документах допускает различные варианты реализации;

- мероприятия предполагают разработку нормативных правовых документов;

- различные варианты реализации запланированных мероприятий характеризуются различным балансом издержек и выгод отдельных групп экономических агентов (даже при одинаковом уровне собственно бюджетных затрат) и различным уровнем риска.

Отметим, что по нашим оценкам, данным критериям отвечает не менее половины программ, представленных в ДРОНДах, так что выбор конкретных программ и мероприятий носит в значительной степени случайный характер.


Оценка проводилась в соответствии со следующим форматом:

- выделяются несколько возможных вариантов реализации одного и того же действия, все выделенные варианты находятся в полном соответствии с формулировкой действия (программы или отдельного мероприятия программы), содержащейся в ДРОНДе соответствующего СБП;

- определяются группы экономических агентов, на издержки и выгоды которых может оказать влияние реализация соответствующей программы или мероприятия

- определяются потенциальные выгоды и издержки для различных групп интересов при различных вариантах осуществления действия;

- выявляется наиболее предпочтительный вариант реализации действия с точки зрения общественных интересов;

- оцениваются риски того, что на практике будет реализован не оптимальный вариант.

Представленный ниже анализ служит для иллюстрации существующих проблем отражения в ДРОНДах конкретных действий СБП, направленных на достижение стратегических целей Правительства РФ. Аналогичный анализ должен проводиться для всех намеченных мероприятий всех субъектов бюджетного планирования, предполагающих введение новых правил (регуляций) для бизнеса, граждан и т.п. Подобная работа в полном объеме может быть проделана только при участии тех заинтересованных групп, на издержки и выгоды которых оказывает прямое влияние выбор конкретного варианта реализации намеченных мероприятий.


^ Цель 3.1.1. «Обеспечение субъектам рынка равного доступа к потребителям и ресурсам»

На достижение данной цели воздействует широкий спектр действий, планируемых к реализации различными субъектами бюджетного планирования. Кроме того, ряд мер, направленных на достижение данной цели, отражен в Среднесрочной программе. Значительная часть из намеченных к реализации действий представляет собой разработку нормативных правовых актов разного уровня.

В качестве объекта для анализа выбраны следующие мероприятия из предлагаемых к реализации различными СБП.

В ДРОНДе ФАС предусмотрена ВЦП «^ Совершенствование конкурентного законодательства», включающая следующие мероприятия:

- разработка нормативно-правовых актов, имеющих отношение к конкурентной политике;

- разработка методических материалов во исполнение действующих нормативно-правовых актов;

- разработка внутренних документов, направленных на совершенствование процедур деятельности антимонопольных органов и повышение результативности их работы.

В ДРОНДе МЭРТ предусмотрена ведомственная Программа 1.2.1. «Программа совершенствования системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности», включающая следующие основные мероприятия программы (краткое описание):

- разработка проектов нормативных правовых актов;

- мониторинг практики применения законодательства в области лицензирования;

- мониторинг практики применения законодательства в области государственного контроля (надзора).

^ Анализ мероприятий в рамках ВЦП «Совершенствование конкурентного законодательства»

Содержание предлагаемых мероприятий ВЦП в соответствии с ДРОНДом:

- разработка нормативно-правовых актов, имеющих отношение к конкурентной политике;

- разработка методических материалов во исполнение действующих нормативно-правовых актов;

- разработка внутренних документов, направленных на совершенствование процедур деятельности антимонопольных органов и повышение результативности их работы.

В ДРОНДе не дается расшифровки, какие именно нормативные правовые акты, методические и внутренние документы будут разрабатываться. Соответственно, можно предположить, что направление изменения нормативной правовой базы может быть любым. При этом бюджетные затраты на реализацию программы фактически не связаны с направлением изменения нормативной правовой базы.

Подробнее планируемые мероприятия по совершенствованию конкурентного законодательства описаны в Среднесрочной программе. Программой, в частности, предусматривается:

- усиление санкций за нарушение антимонопольного законодательства и расширение перечня нарушений антимонопольного законодательства, подлежащих наказанию в административном порядке;

- совершенствование законодательства и активизация работы по выявлению и пресечению антиконкурентных соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов;

- установление исчерпывающего регулирования процедур, порядков и правил рассмотрения заявлений, уведомлений и ходатайств, рассмотрения дел по нарушениям законодательства, проверки, пересмотра, обжалования решений и предписаний органов защиты конкуренции, исчисления сроков, предоставления и обмена информации;

- расширение полномочий антимонопольного органа при проведении расследований дел о нарушении антимонопольного законодательства;

- упрощение процедуры обращения участников рынка по поводу нарушений антимонопольного законодательства, не возлагая при этом обязанности по представлению доказательств нарушений (документов, подтверждающих факт нарушения) на лицо, обращающееся с заявлением;

- разработка четких механизмов «группового доминирования» хозяйствующих субъектов;

- обеспечение недискриминационного доступа к ограниченным природным ресурсам;

- совершенствование системы контроля экономической концентрации с одновременным сокращением видов сделок и операций, подпадающих под указанный контроль.

- переход к полному раскрытию информации об участниках сделки как основному условию осуществления предварительного антимонопольного контроля экономической концентрации, в том числе с использованием Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, как ключевого инструмента контроля экономической концентрации в целях предотвращения злоупотребления доминирующим положением на рынках.

- введение системы понижающих коэффициентов размера санкций в случае добровольного прекращения хозяйствующим субъектом нарушения антимонопольного законодательства, оказания содействия антимонопольному органу.

Таким образом, первая проблема оценки воздействия предполагаемых действий СБП на экономических агентов состоит в том, что само содержание действия не раскрыто. Из ДРОНДа не следует, что направления совершенствования нормативной правовой базы конкурентной политики будет развиваться именно в том направлении, которое предусмотрено Среднесрочной программой.

Кроме того, и перечень мероприятий, указанный в Среднесрочной программе, допускает различные варианты реализации этих мероприятий с различным соотношением издержек и выгод для отдельных групп экономических агентов. Рассмотрим только один из пунктов Среднесрочной программы, соответствующий содержанию ВЦП «Совершенствование конкурентного законодательства»:

- усиление санкций за нарушение антимонопольного законодательства и расширение перечня нарушений антимонопольного законодательства, подлежащих наказанию в административном порядке.

Отметим, что и сотрудники антимонопольных органов, и независимые эксперты, и добросовестные участники рынка в принципе согласны с необходимостью усиления санкций за нарушения антимонопольного законодательства.


^ Возможные варианты реализации намеченных мероприяти^ Цель 1.6.2. «Обеспечение экономических свобод граждан»

В составе действий Минэкономразвития РФ, влияющих на достижение этой цели, предусмотрена Программа 2.4.4. ^ Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2007-2011 годы».

Содержание предлагаемых мероприятий в соответствии с ДРОНДом

В ДРОНДе дано следующее краткое описание мероприятий программы:

- Анализ международного опыта правового регулирования негосударственных форм исполнения юрисдикционных актов в целях совершенствования исполнительного производства и изучения возможности создания системы частных судебных приставов в России;

- Определение порядка и осуществление мониторинга реализации Программы и оценки деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами.

Отметим, это лишь незначительная часть мероприятий данной ФЦП, но, поскольку государственными заказчиками по другим мероприятиям выступают другие органы власти, в ДРОНДе МЭРТ эти мероприятия не отражены.

В качестве объекта анализа выбрано второе из указанных мероприятий, а именно – определение порядка и осуществление мониторинга реализации Программы и оценки деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами, в части определения порядка (правил) оценки деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами.

Такие правила будут иметь характер регулирующего воздействия, поскольку от получаемых в результате их применения оценок будут зависеть дальнейшие действия государства по развитию судебной системы в целом, а также, вероятно, и конкретные действия в отношении тех органов правосудия, для которых соответствующие оценки будут негативными. Поэтому вопрос о том, каков будет установлен порядок (правила) оценки деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами, является существенным для функционирования российской судебной системы (которое, в свою очередь, ощутимо влияет на эффективность деятельности бизнеса и благосостояние граждан).

В рамках названной программы какого-либо раскрытия содержания упомянутых правил оценки деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами нет, что оставляет широкие возможности для формирования различных вариантов как самих правил, так и форм использования получаемых оценок в практике функционирования судебной системы.


^ Возможные варианты реализации намеченных мероприятий

Очевидные, — с точки зрения позитивного влияния на экономику и благосостояние граждан, — требования к рассматриваемым правилам включают два основных пункта: а) обеспечение объективности оценки и б) обеспечение влияния оценки на последующие действия оцененных органов правосудия.

В рамках первого из этих пунктов в результирующих правилах может быть реализована одна из двух возможностей:

1) правила проведения оценки дают возможность респондентам свободно высказать их мнение;

2) правила проведения оценки искажают мнения респондентов.

В рамках второго пункта также возможны два варианта:

1) полученные результаты (оценки) используются для изменения работы органов правосудия в соответствии с суждениями респондентов;

2) полученные оценки не влияют непосредственно на деятельность органов правосудия.

Таким образом, возможны четыре варианта анализируемых правил:





Объективная оценка

Необъективная оценка

Влияет на суды

1.1

1.2

Не влияет на суды

2.1

2.2



Предпочтительность вариантов с точки зрения общества

С точки зрения общества и бизнеса в целом, наиболее предпочтительным вариантом намеченных к разработке правил является вариант 1.1, при котором респонденты высказывают объективные оценки деятельности органов правосудия, воздействующие затем на эту деятельность.

Следующими по предпочтительности выступают варианты 2.1 и 2.2, поскольку любая оценка, не влияющая на деятельность органов правосудия, означает лишь неэффективные расходы средств бюджета, не сказываясь на (ни положительно, ни отрицательно) на обществе и бизнесе.

Наименее предпочтительный (нежелательный) с точки зрения общества и бизнеса в целом вариант – это 1.2, при котором необъективная (манипулируемая) оценка оказывает влияние на деятельность судебных органов.


^ Группы, на которые оказывается воздействие

Независимо от того, какой из возможных вариантов правила оценки деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами будет реализован в ходе выполнения названной программы Минэкономразвития РФ, это правило в процессе своего применения будет оказывать воздействие на следующие группы и слои населения:

Работники органов правосудия,

в том числе, затронутые коррупцией;

Потенциальные истцы,

в том числе, затронутые коррупцией;

Потенциальные ответчики,

в том числе, затронутые коррупцией;

Работники организаций, осуществляющих мониторинг;

Государство (госбюджет)

Население в целом.

В зависимости от того, какой из вариантов правила будет разработан и введен в действие, его влияние на перечисленные группы оценивается следующим образом:


Группы

1.1

1.2

2.1

2.2

Работники органов правосудия,

+

–

0

0

в том числе, затронутые коррупцией;

_

+

+

+

Потенциальные истцы,

+

–

0

0

в том числе, затронутые коррупцией;

_

+

+

+

Потенциальные ответчики,

+

–

0

0

в том числе, затронутые коррупцией;

_

+

+

+

Работники организаций, осуществляющих мониторинг;

+

–

0

–

Государство (госбюджет)

+

–

–

–

Население в целом

+

–

0

0

Здесь «+» означает положительное воздействие на соответствующего субъекта, «–» – отрицательное воздействие, «0» – отсутствие воздействия по сравнению с ситуацией, в которой регулярная формализованная оценка деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами не проводится.


^ Потенциально активные группы

Наличие как положительного, так и отрицательного влияния проектируемого правила на ту или иную группу не означает, что такая группа будет предпринимать какие-либо действия для того, чтобы регулирующее воздействие было принято именно в том варианте, который выгоден этой группе. Заинтересованной и активно действующей в выгодном ей направлении, скорее всего, окажется та группа (или группы), для которой а) будут велики прямые ожидаемые потери или выгоды и б) группа достаточно компактна для того, чтобы самоорганизоваться и осуществить влияние на разработчиков правила в желаемом направлении.

Поскольку выгоды для населения, экономики в целом и государства имеют косвенный и отдаленный характер, для незатронутых коррупцией представителей судейского сообщества они имеют достаточно неопределенный характер (поскольку сам факт внешней общественной оценки психологически может восприниматься негативно), то в качестве заинтересованных групп могут выступать:

Коррумпированные работники органов правосудия;

Коррумпированные истцы;

Коррумпированные ответчики;

Некоррумпированная и организованная часть бизнес-сообщества.

При этом первые три группы заинтересованы в принятии любого из вариантов 1.2, 2.1 или 2.2, в то время как последняя – в принятии варианта 1.1.


Выводы

Очевидно, что общественным интересам отвечает только один из возможных вариантов планируемого к разработке нормативно-правового документа. При принятии же какого-либо иного варианта правил оценки деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами можно ожидать лишь ухудшения работы этих органов.

Поскольку возможности влияния на процесс разработки обсуждаемых правил со стороны групп, заинтересованных в выхолащивании общественной оценки органов правосудия достаточно велики, необходимы консолидация и активизация действий части бизнес-сообщества, заинтересованных в разработке правил такой оценки, способных повлиять на их содержание, отвечающее решению задачи улучшения работы органов правосудия.
^ Цель 3.3.5. «Защита прав собственности от необоснованных действий государственных органов»

В составе действий Минэкономразвития РФ, влияющих на достижение этой цели, предусмотрена ^ Программа 1.4.2. «Обеспечение эффективного регулирования рынка земли, иной недвижимости».

Содержание предлагаемых мероприятий в соответствии с ДРОНДом

В ДРОНДе предусмотрены в том числе следующие мероприятия Программы:

2 Разработка Федерального закона для целей совершенствования законодательства в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки.

3 Разработка Федерального закона для целей совершенствования земельного законодательства в части уточнения механизмов установления частных и публичных сервитутов, а также совершенствования законодательства о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

4 Разработка Федерального закона для целей совершенствования процедуры изъятия земельных участков.

13 Совершенствование нормативно-правовой базы в сфере земельных отношений и развития рынка недвижимости.

14 Издание ведомственных актов по вопросам:

- установление требований к точности описания местоположения земельных участков;

- установление требований к оформлению землеустроительной документации;

- установление требований к оформлению документов, необходимых для государственного кадастрового учета земельных участков.

15 Разработка постановлений Правительства по вопросам совершенствования проведения землеустройства в Российской Федерации, в частности:

- установление порядка проведения экспертизы землеустроительной документации и установлению требований к экспертам;

- совершенствование порядка осуществления контроля за проведением землеустройства и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.

16 Совершенствование процедур технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства и помещений.

В качестве объекта анализа выбрано четвертое из перечисленных мероприятий, а именно – разработка Федерального закона для целей совершенствования процедуры изъятия земельных участков.

Разработка и введение в действие такого закона представляет собой очевидное регулирующее воздействие. Практика изъятия на основе юридических норм земельных участков, необходимых для реализации общественных нужд, широко распространена практически во всех странах, поэтому включение разработки такого закона в упомянутую программу представляется совершенно оправданным.

Вместе с тем, поскольку в рамках названной программы нет какого-либо раскрытия содержания данного нормативно-правового акта, а совершенствование регулируемой им процедуры может получить несовпадающую трактовку с точки зрения различных заинтересованных групп, для корректной оценки намечаемого регулирующего воздействия необходимо рассмотреть его возможные варианты.


^ Возможные варианты реализации намеченных мероприятий

Исходя из практики регулирования вопросов изъятия земельной собственности за рубежом и известных конфликтов в данной сфере, возникших и широко освещенных в печати в последнее время в России, можно выделить пять ключевых для данной регуляции вопроса:

что является основанием для постановки вопроса об изъятии участка?

как это основание формируется?

кем и как принимается решение об изъятии?

кем принимается решение о характере и величине компенсации за изъятый участок?

на каких основаниях принимается такое решение?

Вариантами ответа на первый вопрос являются:

- федеральный закон, определивший порядок использования намечаемого к изъятию земельного участка;

- нормативный акт ф