Реферат: Государство и информационно-коммуникационные технологии

Государство
и информационно-коммуникационные технологии Общая характеристика ситуации
Отрасль ИКТ играет довольно заметную роль в российской экономике. Ее размеры – около 5% ВВП - ставят ее на второе место среди естественных монополий после отрасли транспорта (6% ВВП).

Как и в случае естественномонопольных отраслей, государство играет значительную роль на рынке ИКТ. Во-первых, в качестве регулятора ее деятельности. Во-вторых, в качестве «спонсора» развития отрасли, что во многом пересекается с предыдущей ролью. В-третьих, в качестве покупателя ИКТ.

В качестве объекта регулирования отрасль отличается несколькими характерными особенностями. Прежде всего, многие сегменты отрасли ИКТ регулируются на основе естестественно-монопольного законодательства – «оазиса» директивного планирования в российской рыночной экономике. Кроме того, деятельность ИКТ связана с информационным регулированием, экономические и правовые основы которого находятся в стадии формирования. И, наконец, наличием специального «отраслевого» министерства – Министерства информационных технологий и связи России.

«Спонсорское» участие государства сосредоточено, прежде всего, на рынке информационных технологий, развитие которых считается важным для страны в целом, а потому заслуживающим государственной поддержки: льготного налогового и таможенного режима, льготной арендной платы в технопарках, субсидий на экспортную деятельность.

Что касается закупок государством ИКТ, то можно выделить два основных вида применения ИКТ: это закупки для нужд органов государственной власти и закупки для нужд государственных учреждений социальной сферы. Если первый вид закупок связан, прежде всего, с реализацией задач административной реформы и создания «электронного государства», то второй – с бюджетной реформой вообще и реформами в финансировании отдельных отраслей социальной сферы. С учетом того, что Россия является федеративным государством, закупки обоих видов осуществляются как на федеральном, так и региональном уровнях, а те, в свою очередь, оказывают поддержку и органам местного самоуправления, которые формально от государства отделены, но в реальности действуют в качестве низового, третьего уровня власти.

Таким образом, выделяется шесть проблемных областей, в рамках которых государство влияет на отрасль ИКТ

Регулирование телекоммуникаций (См. Доклад «Четыре реформы в отрасли связи»);

Информационное регулирование (См. «Концепция регулирования информационных отношений»);

Государственная поддержка ИТ (См. Платформа реформирования отрасли ИТ);

Электронное государство (См. Доклад «Создание электронного государства как институциональная реформа»)

Социальная политика (См. Требования реформы социальной сферы к электронизации государства);

Региональная политика (См. Требования региональной политики к электронизации государства).

Необходимые меры в рамках каждого из шести направлений подробно рассматриваются в соответствующих концепциях. В рамках же данного документа сформулированы только основные проблемы и направления их решения.
^ Регулирование телекоммуникаций
Российская отрасль телекоммуникаций является одной из наиболее жестко регулируемых отраслей российской экономики. Она подвержена естественно-монопольному регулированию, тарифному регулированию, регулированию условий присоединения операторов друг к другу. Существует особый по сравнению с другими отраслями порядок лицензирования, контрольно-надзорной деятельности, государство непосредственно распределяет ключевые ресурсы – радиочастотный спектр и ресурсы нумерации.

Все это серьезно ограничивает существующих и потенциальных права собственников операторов связи и, особенно, собственников телекоммуникационных сетей. На фоне многих других отраслей отрасль телекоммуникаций может считаться образцом директивного управления «народным хозяйством».

Активное государственное вмешательство в деятельность отрасли влечет последствия как на уровне самой отрасли, так и на уровне экономики в целом. Для отрасли чрезмерное регулирование означает подавление стимулов к развитию. Для экономики же в целом важно то, что особый режим регулирования отрасли является нарушением единства правового и экономического пространства страны: избыточное регулирования замедляет адаптацию отрасли к изменениям в других секторах, а также препятствует перемещению ресурсов между секторами.

С учетом того, что связь является основополагающим, инфраструктурным сектором экономики, то нынешняя ситуация приводит к тому, что базой для развития капиталистической экономики является функционирующая по-социалистически инфраструктура. Преодолеть противоречие между этим социалистическим «базисом» и капиталистической «надстройкой» может только коренная реформа отрасли. Сутью этой реформы является превращение отрасли телекоммуникаций в «обычный» сектор экономики, который регулируется на основе тех же принципов, по которым государство регулирует другие отрасли промышленности. В основе достижения этой цели лежит демонтаж всей системы специфического отраслевого регулирования, включая относящиеся к нему элементы естественно-монопольного регулирования и регулирования «использования» спектра и «ресурсов» нумерации.
^ Информационное регулирование
На сегодняшний день в правовом пространстве РФ существует целый ряд областей, в которых отношения, возникающие в связи с обменом информацией между гражданами, государством, коммерческими и общественными организациями, не являются урегулированными.

К таким областям относятся (а) государственная тайна; (б) законодательные ограничения на свободу слова; (в) доступ граждан к информации государства; (г) авторские и смежные права; (д) конфиденциальность полученной государством информации; неприкосновенность частной жизни граждан.

Существующее в этих областях законодательство не эффективно в реализации своей основной функции: оно не позволяет избежать споров и не дает возможность рассудить их в соответствии с разумной логикой и представлениями о справедливости. Следствием этого являются: непоследовательность и нерезультативность правоприменительной практики, избирательное и несправедливое правопримение.

Сложности, с которым государство сталкивается при реализации перечисленных выше и иных проблем информационного регулирования, довольно типичны и сводятся к нескольким базовым проблемам:

Отсутствуют конкретные, работающие определения базовых понятий регулирования информационных отношений. Определения, предложенные законом «Об информации, информатизации и защите информации» либо недостаточно точны, либо не применяются, в связи с тем, что действие данного закона достаточно узкое.

В целом ряде областей отсутствуют конкретные, узкие описания типов охраняемой или защищаемой информации. Например, невозможно определить, какая информация органов государственной власти должна обязательно раскрываться, какая информация может составлять личную и семейную тайну граждан, какая информация является государственной тайной.

Отсутствуют четкие принципы, на которых строится законодательство в области регулирования информационных отношений. Существует множество отдельных предметных областей, в которых возможно определить букву закона, но невозможно определить дух закона. Поскольку правовая норма принципиально не сводима к правовому тексту, суды всегда будут вынуждены опираться не на сам закон, а на свое понимание закона. Однако адекватное толкование закона возможно лишь при наличии правовых норм более высокого уровня.

Все это негативно сказывается на работе отрасли ИКТ – ведь ее деятельность непосредственно связана с оборотом информации, а потому рассматривается сквозь призму существующих неконкретных и противоречивых норм информационного регулирования.

Не стоит забывать и о том, что важнейшим ограничителем спроса на услуги ИТ является законодательство об интеллектуальной собственности. От строгости его применения зависит, сколь ценны для пользователей будут услуги доступа в Интернет, оборудование для прослушивания музыкальных файлов и КПК.

В описанных условиях необходима развитие и упорядочивание информационного регулирования на основе учета базовых принципов российского права и экономических особенностей отрасли. Это предполагает:

Уточнение определений базовых понятий (информация, сведения и т.д.);

Систематизацию режимов регулирования информационных отношений (тайна, раскрытие, закрытие, авторские права и т.д.)

Определение основных принципов регулирования информационных отношений.
^ Государственная поддержка ИТ
На данный момент у российской отрасли ИТ отсутствуют установленные государством привилегии. Другими словами, условия для хозяйствования в отрасли такие же, как и в других, специально не выделяемых отраслях.

Предпосылки для создания особых условий для функционирования отрасли были созданы весной 2004 года, когда появился специфический отраслевой регулятор – Министерство информационных технологий и связи России, одной из трех стратегических целей которого стало «повышение конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и экспортного потенциала отрасли ИТ».

Для реализации этой цели предлагались и предлагаются различные меры - государственные инвестиции в отрасль ИТ, предоставление ей и ее потребителям таможенных и налоговых льгот, создание технопарков и бизнес-инкубаторов – территорий с льготными условиями деятельности, совершенствование процедур взаимодействия с органами государственной власти, совершенствование информационного регулирования и учет специфики ИТ в государственном регулировании; развитие образования в области ИТ и т.д.

Одна из проблем здесь состоит в том, что многие из этих мер являются дискриминационным по другим отраслям – предполагают бюджетную поддержку отрасли или предлагают отрасли более либеральные условия хозяйствования, чем в других отраслей. Все это означает государственную дискриминацию хозяйствующих субъектов, а в конечном итоге и их акционеров. Принижают такие предложения и роль потребителей – ведь предполагается, что они недостаточно «грамотно» с «общественной точки зрения» тратят свои средства вследствие чего государство вынуждено вносить коррективы в распределение ресурсов между отраслями.

Другая проблема – не всякие различия в условиях хозяйствования безусловно предосудительны. То, что является привилегией по отношению к другим субъектом права, может по существу оставаться естественной для данного развития общества свободой. Например, отсрочки для студентов являются привилегией по отношению к остальным призывникам, но, по сути, являются реализацией естественной свободы человека от принудительного армейского труда – вероятно, последней из оставшихся в постиндустриальном обществе феодальных повинностей. Таким образом, принципиальное значение имеет вопрос, может ли привилегия быть общим правилом. И задумывается ли она как прецедент для дальнейшего распространения.

Решение перечисленных проблем состоит в дифференцированном отношении к различным мерам государственной поддержки отрасли.

Поддержке подлежат те меры, которые предполагают учет в законодательстве особенностей деятельности в отрасли информационных технологий и устранение специфических отраслевых ограничений. Другими словами, улучшают положение отрасли, не ухудшают положение других отраслей и не являются привилегией по отношению к другим отраслям.

Также подлежат поддержке те меры, которые предполагают появление благоприятных для перспектив регулирования других отраслей прецедентов. Прецедент должен быть не только потенциальным общим правилом, но и не содержать в своей конструкции ограничений, которые помешают его распространению.

Все прочие меры, которые предполагают бюджетное перераспределение ресурсов из других отраслей экономики или предоставление законодательных привилегий для отрасли ИТ, предлагается отклонять.
^ Электронное государство
По общему признанию Россия является сегодня страной, в которых уровень развития государственных институтов не только отстает от достигнутого уровня экономического развития, но и является препятствием как для дальнейшего экономического роста, так и для решения стоящих перед страной социальных проблем. Государственный аппарат не способен решать стоящие перед ним задачи. Для России весьма серьезной является проблема коррупции. Так, по данным Kurtzman Group – разработчика авторитетного Opacity Index – в 2004 году Россия находилась на 40 месте по качеству государственных институтов (между Саудовской Аравией и Египтом), что оценивается дополнительной премией за риск при инвестициях в России в 5,64% в год (данные Milken Institute). Другая организация - Transparency International – отвела России место среди наиболее коррумпированных стран (90-я из 146 стран рейтинга).

Повышение качества государственных институтов в этой ситуации является комплексной задачей, на решение которой направлен целый ряд реформ – административная реформа, реформа государственной службы, бюджетная реформа. Использование ИКТ само по себе оказывает слабое влияние на успех этих преобразований и это легко объяснить – использование даже самого лучшего оборудование не может превратить плохое управление организаций в хорошее.

Другое дело, что ИКТ может быть очень эффективным и экономичным инструментом решения задач обеспечения прозрачности, подотчетности и оперативности в деятельности государства, каждая из которых входит в понятие «качественного управления» (good governance).

Для того, чтобы это стало возможно, требуется реформа ряд базовых институтов государственного управления, в результате которой будет предписано использование ИКТ и мер информационного регулирования, причем строго определенным образом. Таким образом, существующее «бумажное государство» превратится в «электронное государство», а эти институты станут институтами электронного государства. К числу этих базовых институтов относятся:

Государственный учет используемых в административных процессах сведений;

Доступ граждан к общедоступной информации государства (включая проактивное раскрытие информации);

Административные процессы, в том числе межведомственные;

Независимый аудит административных процессов.

После законодательного закрепления этих требований и соответствующих технологических стандартов, реализации поддерживающей их технической инфраструктуры может быть проведен массовый реинжиниринг административных процессов, соответствующих разнообразным функциям государственного управления с тем, чтобы задействовать в этих административных процессах институты электронного государства.
^ Социальная политика
Особенностью отраслей социальной сферы в качестве потребителя отрасли ИКТ является то, что большинство действующих в этих отраслях организаций является бюджетным учреждениями. Такие организации не являются полноценными самостоятельными юридическими лицами. Их имущество принадлежит учредителю-государству, их доходы (даже внебюджетные) признаются доходами бюджета соответствующего уровня, расходование средств осуществляется по утверждаемой государством смете. При этом государство полностью отвечает по обязательствам учреждений. И, вполне очевидно, их самостоятельность в принятии решений о покупке ИКТ и совершении любых других трат весьма ограничена.

Как в такой ситуации организовать закупку ИКТ для нужд социальной сферы? Здесь есть несколько решений, которые будут изложены в порядке убывания предпочтительности.

Во-первых, социальная сфера может быть полностью отделена от государством. В таком случае закупки ИКТ будут осуществляться как в большинстве других отраслей: собственником, децентрализованного, без единого для всего государства набора критериев для таких закупок.

Во-вторых, государство может создать квазирынок – отказаться от финансирования учреждений по смете и платить учреждениям по факту оказания конкретной услуги конкретному потребителю. В этой ситуации решение о закупке ИКТ будет диктоваться соображениями конкуренции за выбор потребителя и приносимые им средства. Как и в предыдущем случае, решения будут приниматься децентрализовано, без единого шаблона.

В-третьих, государство может создать административный рынок, на котором министерства конкурировали бы за бюджетные средства, предлагая получение положительного социально-экономического эффекта в разных областях и разных сферах. Сколько ИКТ закупать и для каких учреждений станет здесь предметом решения министерства. Только в интересах населения потребовать, чтобы установка ИКТ сама по себе не была объектом государственного финансирования – ведь населению нужны не просто хорошо оборудованные школы и больницы, а качественные и доступные услуги.

В-четвертых, государство может, как и прежде, финансировать учреждения по смете. Как планы советских пятилеток, такого рода финансирование всегда будет инерционным, будет строиться по принципу «прошлый год плюс 3%». Это не следствие лени разработчиков планов, а издержки отсутствия рынка, а, следовательно, рыночных цен и возможности рационального экономического расчета. Особенно губительным такой подход является для отрасли ИКТ, значение которой возрастает опережающим образом по сравнению с другими отраслями. Ведь сметному финансированию всегда тяжело дается учет изменений.
^ Региональная политика
Государство осуществляет закупки ИКТ для нужд государственного управления и социального сектора не только на федеральном, но и на региональном уровне. Муниципальное управление, de facto третий уровень власти, также является покупателем продукции отрасли.

Роль федерального правительства в закупке ИКТ для региональных нужд состоит в реализации такого предмета ведения РФ как осуществление программ государственного развития Российской Федерации. Исходя из того, что речь идет не о поддержке отдельных регионов, а именно о государственном развитии, то программы такого рода должны быть направлены на решение наиболее острых и общезначимых проблем федеральной региональной политики.

Как и в случае с органами власти РФ, использование ИКТ само по себе не может служить инструментом решения проблем. Если не предпринимать специальных мер, то новое оборудование в отношениях чиновника и гражданина скорее увеличит перевес в сторону чиновника. Не повысится и управляемость чиновничеством – без специальных мер технические задания на информатизацию будут составлять потенциальные проверяемые, а потому в технических заданиях будут систематически исключаться возможности повышения контроля за чиновниками.

Тем не менее, при условии параллельного осуществления законодательных реформ и информатизации можно достигнуть положительных результатов на нескольких важных направлениях.

Во-первых, создании и развитии региональных учетных систем, то есть систем, обеспечивающих ведение юридически значимого электронного административного учета сведений о субъектах, их административных статусах, правах, обязанностях, и совершенных ими действиях, а также об объектах, в том числе:

- персонального учета населения, включая осуществление проектов, предназначенных для создания системы адресного предоставления социальной помощи, услуг ЖКХ и иных государственных и муниципальных услуг;

- реестров\регистров юридических лиц, лицензий, разрешений, прав, договоров, соглашений; систем кадастрового учета объектов недвижимости, государственных закупок продукции и услуг.

Во-вторых, обеспечения прав граждан на доступ к информации органов государственной власти и местного самоуправления.