Реферат: Контрактные взаимосвязи власти и бизнеса в свете решения социальных проблем региона (на примере кемеровской области)

Контрактные взаимосвязи власти и бизнеса в свете решения социальных проблем региона (на примере кемеровской области)


Сурцева Анна Александровна

Кемеровская государственная медицинская академия


Обращение к проблеме «Контрактные взаимосвязи власти и бизнеса на региональном уровне» было обусловлено тем, что роль и значение региональных аспектов институциональной трансформации отечественной экономики не получили должного отражения как в современной научной литературе, так и в практике институционального проектирования. Это определялось ориентацией большинства исследований на трансформацию формальных институтов, которые устанавливаются преимущественно на общенациональном уровнен. Приоритетное внимание к формальным институтам отражает господствующие в рамках современной экономической науки подходы. Неоклассические и базирующиеся на них неоинституциональные модели исходят из наличия универсальных критериев эффективности и универсального в своей основе набора «качественных» институтов, способных обеспечить эффективное функционирование экономики.

В практике институционального проектирования данный теоретический подход получил наиболее полное воплощение в рекомендациях Вашингтонского консенсуса. Важнейшими принципами политики Вашингтонского консенсуса являлись, как известно, либерализация, приватизация и финансовая стабилизация на основе жесткой монетарной и фискальной политик. В институциональном плане вся программа Вашингтонского консенсуса выступает как политика ускоренного внедрения в развивающихся и постсоциалистических странах набора унифицированных правил игры, ориентированных на интересы субъектов глобальной экономики. Реализация предложенной либеральной стратегии реформ в 1990-е годы привела к неоднозначным результатам. В частности возникло устойчивое рассогласование формальных и неформальных норм при примате последних. Это приводит к деформализации правил игры, означающей, что «либеральные» образцы законодательных актов либо не действуют, либо содержат в себе разного рода моменты, которые позволяют в практике правоприменения встраивать их в систему сетевых взаимосвязей. В результате этого произошел разрыв между нормативной «либеральной» и реальной моделью формирования контрактного государства в России.

В результате проведенного институционального исследования нами были выделены два вида контрактного государства: «контрактное» государство «невидимой руки» и «контрактное» государство «помогающей руки».

С целью отнесения того или иного государства к одному из видов контрактного государства был предложен оригинальный комплексный критерий государства с преобладанием контрактных начал, включающий в себя «формальный» и «экономический» компоненты. «Формальный» компонент данного критерия базируется на оценке состояния политического рынка, характер которого должен быть конкурентным и консенсусным. Оценка конкурентности и консенсусности строится на анализе как формальных, так и неформальных институтов [Соколова А.А. (Сурцева) Политический рынок России // Социально-экономические преобразования в России: сб. научных трудов / отв. ред. проф. В.А. Шабашев. – Выпуск 3. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – С. 508-514]. Демократические институты должны базироваться на неформальных институтах, в лице норм морали и обычного права, обеспечивающих преобладание идеологии «гражданского согласия». В качестве «экономического» компонента комплексного критерия государства с преобладанием контрактных начал предложен характер распределения «остаточного дохода» от деятельности государства, характеризующийся наличием широкого круга его получателей [Сурцева А.А. Проблемы становления контрактного государства в России: региональный уровень // Институциональная трансформация экономики на постсоветском пространстве: сборник статей международной научной конференции «Институциональная трансформация: федеральный и региональный уровни» - Кемерово, 2009. – С. 102-108]. Под остаточным доходом государства понимается сверхдоход, возникающий в результате использования монополии на принуждение, обеспечивающей эффективное производство таких общественных благ, как охрана правопорядка и спецификация прав собственности, что, в свою очередь, приводит к повышению отдачи от всех экономических ресурсов.

Первый вид контрактного государства «невидимой руки» можно определить как классический, поскольку он близок к некой идеальной модели, отражающей закономерности развития рыночной экономики и гражданского общества в условиях европейской цивилизационной среды. Контрактное государство «невидимой руки» может обладать обширным государственным сектором, однако в рамках рыночного сектора оно действует как гарант деперсонифицированных норм и как некий ассистент «невидимой руки» рынка. Это означает, что в рамках рыночного сектора существует приоритет функций «государства защищающего» над функциями «государства производящего».

Второй же вид контрактного государства возникает на этапе ускоренной модернизации, направленной на преодоление отставания в социально-экономическом развитии в странах, не относящихся к европейской цивилизации. В таких условиях формальная демократизация зачастую оборачивается властью узких по составу групп интересов, причем во многом выступающих агентами экономических и политических интересов развитых стран. В этих условиях объективно требуется взятие государством на себя функции формулирования интересов общественного развития и целенаправленного выращивания субъектов хозяйствования с помощью селективных методов, что характеризует его как государство «помогающей руки». Такое государство определено как неклассическое контрактное государство. Его неклассический характер отражается в существовании разрыва между «формальным» и «экономическим» компонентами «контрактности» государства. По существу «неклассичность» такого контрактного государства заключается в том, что механизмы общественного контроля, обеспечивающие его превращение в агента интересов населения, формируется в рамках авторитарных (или полуавторитарных) политических структур.

Результаты исследования привели к выводу о том, что формирование в России социального контракта и свойственного ему контрактного государства происходит не сверху вниз, а наоборот: зарождающиеся локальные региональные социальные контракты формируют общероссийские тенденции в этом направлении. Именно поэтому изучение анализ экономического компонента комплексного критерия контрактности государства следует проводить не только и не столько на основании изучения социальной направленности действий федеральных властей, сколько основываясь на региональных практиках реализации местными и региональными органами власти своих социальных функций. В свете последнего следует отметить, что в результате дефицитности бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов реализация социальных функций осуществляется посредством софинансирования власти бизнесом, за счет выстраивания контрактных взаимосвязей между последними. Взаимодействия власти и бизнеса можно назвать контрактными, в случае если собранные через систему софинансирования средства бизнеса, используются властью для реализации социальных функций, направленных на широкие слои населения, что расширяет круг получателей «остаточного дохода» государства.

Представляется, что до конца 1990-х гг. большую часть отношений государства и бизнеса составляли коррупционные сделки. В период реформ государство не являлось силой для защиты прав собственности появляющегося бизнеса, и данную функцию взяли на себя криминальные структуры. Тем самым можно с уверенностью говорить о наличии в тот период модели государства «грабящей руки». К настоящему же времени в реальной модели отношений власти и бизнеса присутствуют отношения, основанные на легальных, формальных институтах и методах, на неформальных коррупционных сделках, а так же имеют место и занимают большую часть, неформальные институты, принятие и исполнение которых бизнесом происходит за счет использования органами власти легальных и нелегальных инструментов.

Во взаимоотношениях власти и бизнеса, где существуют формальные (основанные на законе) и неформальные (лежащие за пределами закона) практики сложилось три относительно обособленные зоны их взаимодействия: белая, черная и серая [Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. – М., 2003. - С. 97-100; Курбатова М.В., Левин С.Н. Деформализация правил взаимодействия власти и бизнеса на региональном и муниципальном уровнях // Вопросы экономики. 2005. №10. - С. 122]. Серая зона – это и есть переплетение моделей «помогающей руки» с моделью «грабящей руки».

«Белая зона» охватывает формальные практики взаимоотношений власти и бизнеса: регулирование налоговых отношений, административного и экономического регулирования бизнеса (регистрации, лицензирования, контроля и принуждения к исполнению установленных норм и т.п.), конкурсы на выполнение государственных заказов и т.п. Однако имеют случаи, когда законы или другие нормативные акты препятствуют бизнесу и являются экономически нецелесообразными. В таких случаях говорят об административных барьерах. Преодоление бизнесом административных барьеров носит не всегда легальный характер, но так же относится к «белой зоне». В этих случаях может не быть нарушений со стороны государства, но к нарушениям подталкивается бизнес.

«Серая зона» охватывает двухсторонние неформальные взаимодействия бизнеса и власти. В этих случаях государство, располагая административным ресурсом, то есть способностью посредством использования своих легальных полномочий нанести ущерб конкретному бизнесу, принуждает его к дополнительным отчислениям на какие-либо общественно полезные цели. При этом предприниматель получает гарантии не ухудшения своего положения или даже обещания каких-либо привилегий и льгот. То есть в «серой зоне» происходит статусный торг с властью относительно условий функционирования конкретного бизнеса, а значит, имеет место переговорный процесс, процесс отстаивания интересов.

«Черная зона» неформальных отношений предполагает преступное взаимодействие с бизнесом не государственных институтов, а отдельных лиц в их личных корыстных интересах или неформальных коррупционных сетей с использованием служебного положения чиновников, их административного ресурса.

Главной объективной причиной возникновения «серой зоны» является с каждым годом нарастающее несоответствие между исполнением региональными и местными властями своих функций по производству общественных благ и обеспечению социальных гарантий и законными источниками их финансирования. Реформирование постсоветского пространства привело к глубокому кризису экономики страны, что проявилось в резком падении доходов большей части населения. Для смягчения сложившейся ситуации федеральные органы власти пошли по пути раздачи социальных льгот. При этом обязанность их финансирования была спущена на региональные и местные бюджеты. Возникли так называемые «федеральные мандаты», т.е. расходные полномочия, возложенные на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального правительства. Эти «федеральные мандаты» не были подкреплены финансовыми ресурсами. Причем, федеральное правительство, решая проблему балансирования государственного бюджета, стало перетягивать в центр более устойчивые налоги и снижать долю региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете. Так, доля доходов муниципальных образований в ВВП сократилась с 10,2% в 1996г. до 6,5% в 2002г. [Чернявский А., Вартатенов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в годы реформ // Вопросы экономики. 2003. №10. – C. 96]. Все это в условиях трансформационного спада российской экономики привело к существенной нехватке ресурсов для финансирования на местном уровне производства общественных благ и ресурсов на поддержку инфраструктуры, социальной сферы и т.п. При этом объемы дефицита региональных и местных бюджетов далеко не в полной мере отражают объемы недофинансирования территорий. Даже при сбалансированном бюджете данная проблема остается острой, так как при нехватке ресурсов «исполнение бюджета» переводится на «кассовую» основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов [Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. – М., 2002. – с. 234].

Таким образом, федеральные органы власти с одной стороны увеличили функции и полномочия региональных и местных органов власти, а с другой забрала значительную часть источников их финансирования.

В 1990-е гг. губернаторам и мэрам городов была дана свобода в установлении налогов. На местах стали вводиться различные местные налоги и сборы. Одновременно с этим начали выстраиваться неформальные отношения с бизнесом. Начиная же с 2000-х гг. в связи с реформированием налоговой системы, нормотворческие возможности региональной власти в сфере налогообложения с каждым годом стали сокращаться. Действующее законодательство ограничивает перечень региональных и местных налогов видами, заведомо недостаточными для финансирования региональных и местных расходов. Так, поступления в региональные и местные бюджеты от налогов, в отношении которых региональные и местные власти могут хоть как-то влиять на базу или ставку, т.е. поступления от так называемых «собственных» налогов, покрывают менее 40% расходных потребностей региональных бюджетов и лишь порядка 13% расходных потребностей местных бюджетов [Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. – М., 2003. - С. 30].

При этом, поскольку и база налогообложения, и ставки большинства налогов, являющихся источниками формирования региональных и местных бюджетов, определяются федеральным законодательством, региональные и местные власти практически лишены легальных рычагов для проведения самостоятельной налоговой политики. Это не позволяет реализовать основополагающие принципы бюджетного федерализма, децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных властей перед законом и избирателями.

Так называемые собственные доходы субъекта федерации или муниципалитета на самом деле таковыми не являются. Это все те же отчисления от федеральных налогов, которые каждый год могут пересматриваться и пересматриваются. По сути дела, это та же финансовая помощь.

В данных условиях привлечение бизнеса к софинансированию территории становится условием ее «выживания», а для бизнеса, такой добровольный или добровольно-принудительный взнос – инструментом достижения своих интересов. Подобный взаимообмен происходит в результате неформальных практик, где региональные и местные власти, позиционирующие себя «хозяином территории», обладая комплексом формальных и неформальных инструментов, имеют возможность использовать их «административные решения» [Апарина Н.Ф., Курбатова М.В. Институциональные условия регионального развития: взаимодействие региональной и местной администрации с бизнесом в процессе использования ресурсов региона // Местное развитие и практика. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2003. – с. 51] в качестве метода воздействия и некоего «товара» высококонвертируемого в обмене с бизнесом. При этом, главной целью властей является обеспечение выполнения своих публичных функций. В данном контексте местный бизнес рассматривается не как самостоятельная экономическая и социальная сила, а как структура, призванная решать производственные и социальные задачи региона, установленные властями. В сложившемся типе взаимодействия региональные и местные органы власти выступают как «начальник», а бизнес как «подчиненный». Между ними идут «статусные торги» об объеме экономических и социальных обязательств бизнеса в масштабах области и города. Иерархия в отношениях между властью и бизнесом проявляется в неравноправии участников «торгов» и асимметрии информации.

Итак, к настоящему моменту, в модели взаимоотношений между государством и бизнесом, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, имеются в наличии элементы всех типов государства («невидимой руки» «помогающей руки» и «грабящей руки»), что ксожалению не предполагает широкого круга получателей «остаточного дохода» государства. Однако, наличие дифференцированного отношения к бизнесу, а значит отсутствие единых для всех «правил игры» не дает возможности анализировать государство на соответствие модели «невидимой руки». Так же российское государство никогда не ограничивалось функциями арбитра. Поэтому, исследование отношений государства и бизнеса на уровне региона возможно в рамках преобладания черт второго и третьего типа («помогающей» и «грабящей руки»).

Сложившийся тип отношений между региональной и местной властью и бизнесом в Кемеровской области достаточно отчетливо прослеживается в результатах, проведенного анкетного опроса. На вопрос: «Какие ассоциации у вас вызывает понятие «местная власть» (допускалось не более 2-х вариантов ответа) – более половины предпринимателей выбрали варианты ответов с негативной окраской (аппарат принуждения для решения городских проблем – 48,9%, хозяин территории – 51,1%) и чуть более 10% останавливались на ответах, характеризующих ситуации господства формальных отношений, основанных на законе (гарантия закона – 10,6%, стабильные правила игры – 7,8%). Данные ответы четко координируются с ответами на вопрос, заданный к концу опроса: «Как Вы оцениваете роль местной администрации во взаимодействиях с бизнесом?». Здесь уже абсолютное большинство предпринимателей ответили: «аппарат принуждения для достижения интересов города» (см. таблицу 1).

Таблица 1 - Как Вы оцениваете роль местной администрации во взаимодействиях с бизнесом?




Чел

%

1 партнер-координатор, участвующий в решении проблем бизнеса для реализации общегородских интересов

30

16,7

2 аппарат принуждения для достижения интересов города

105

58,3

3 гарант соблюдения "правил игры" в рамках закона

36

20,0

Не ответившие

9

5,0

ИТОГО:

180

100

При этом региональные и местные власти активно используют неформальные методы воздействия на бизнес, в том числе облагают его своего рода натуральным оброком, например по содержанию жилья и прочей социальной инфраструктуры (чаще всего через всевозможные внебюджетные фонды). В арсенале у них существует значительное количество инструментов воздействия на предпринимателей с целью привлечения их к дополнительным тратам (см. таблицу 2). Последние подвергаются воздействию сразу нескольких инструментов, одним из которых чаще всего бывает силовое давление. Предприниматели так характеризуют данную ситуацию: «Надо пройти через ряд городских и областных инстанций. Докопаться до любого столба может любая инстанция. Любой человек из этой структуры, - ну не нравишься ты ему, может потерять документы. Как максимум, они могут найти возможность и запретить. Это одна из самых популярных форм взяток и вымогательства» [руководитель рекламного агентства]. Действенным инструментом давления на бизнес является организация проверок. «Это инструмент, я сразу скажу, это инструмент давления… Только был отказ (имеется в виду отказ от финансирования одного их проектов администрации города), тут же появились пожарники, СЭС и составили такие счета, что мне пришлось такие деньги туда вкладывать. Поэтому выполнять распоряжения зачастую гораздо дешевле. Это давление страшное идет» [из интервью с бывшим руководителем промышленного предприятия].

Таблица 2 - Какие методы воздействия на предпринимателей чаще используются муниципальной властью для привлечения ресурсов бизнеса в решение городских проблем? (указать не более 2-х вариантов) (%)

1. Материальная заинтересованность предпринимателей (муниципальный заказ, налоговые льготы и др.)

27,5

2. Убеждение

20,8

3. Авторитет руководителя города

21,3

4. Моральное поощрение предпринимателей

17,4

5. Дифференцированное отношение к предпринимателям

25,8

6. Неформальные угрозы применения санкций

23,0

7. Сознательное затягивание сроков принятия решений в пользу бизнеса

16,9

8. Установление дополнительных барьеров в решении вопросов (угроза учащения судебных проверок, судебных разбирательств)

14,0

Все эти инструменты выступают аргументами власти в «статусных торгах» с бизнесом. В процессе «торга» региональные или местные власти предъявляют бизнесу требования по определенному объему дополнительных, помимо налоговых, отчислений в натуральном или денежном эквиваленте. Бизнес, соизмеряя выгоды от налаживания «хороших отношений» с органами власти, идет на соответствующие расходы. В данном контексте, следует отметить, что бизнес идет на дополнительные расходы не только по причине необходимости благоприятных взаимоотношений с властью, но и, зачастую, в связи с пониманием сложившихся проблем у федерального и регионального бюджетов. Вот слова Президента одной из крупнейших компаний Кузбасса – компании СУЭК О.Мисевра по данному вопросу: «Социальная обстановка в тех регионах, в которых мы работаем, нас сильно волнует. Наше государство сегодня пока не может решать эти проблемы, поэтому их берет на себя бизнес» [Иванова О. Угольно-социальный разрез // Эксперт. 2003. №15. – с. 127].

Взаимоотношения власти и бизнеса в рамках «серой зоны» - это уже давно не отдельные персонифицированные соглашения. В эти отношения втянуты практически все представители регионального и местного бизнеса. Тем самым неформальные нормы стали повсеместными методами по привлечению всех представителей бизнеса к дофинансированию. При этом, данные практики приобрели широкое распространение и будучи вынужденной мерой, они не являются временным явлением. Наоборот, практики дополнительных расходов бизнеса на поддержание территорий это один из реальных фактов включенных в процесс формирования нового социального контракта в России о переопределении прав основных хозяйствующих субъектов. И данное переопределение происходит в форме восстановления прежних (советских) схем взаимодействия власти и предприятий. При этом региональная и местная власть являются организаторами сбора и использования потока ресурсов бизнеса, направляемого на поддержку местного развития.

По понятным причинам корректные количественные оценки неформальных воздействий государства на бизнес существенно затруднены. Однако в приблизительном виде их можно сделать на основе собственных и уже имеющихся исследований.

Согласно В.Тамбовцеву средства собранные с представителей бизнеса на дофинансирование территорий используются в трех основных направлениях путем создания неких фондов. «На уровне регионов обычно формируется три типа фондов:

1) фонды развития региона;

2) фонды поддержки жилищного строительства;

3) фонды поддержки правоохранительной деятельности» [Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. – М., 2003. - с. 97].

В Кемеровской области эта практика получила широкое распространение. Так, в январе 2004 года администрация г. Кемерово, потеряв на отмене местных налогов и сборов 156,6 млн. рублей, призвала предпринимателей осуществлять регулярные добровольные перечисления на социальное развитие города [Карзова В. Налог на любовь к городу // Кузбасс. 2004. 23 января]. В феврале 2004 года в администрации г. Кемерово было подписано соглашение о партнерстве в сфере социального развития города, которое предусматривало введение с предприятий платежа в размере одного процента от фонда заработной платы. В обмен на платежи власти пообещали смягчение административных барьеров, учет рекомендаций, способствующих развитию промышленных предприятий, разработку программы поддержки местных товаропроизводителей [Социальное партнерство: кемеровский вариант // Кузбасс. - 2004. - 27 февраля]. В 2006 году, по предварительным оценкам департамента экономического развития администрации Кемеровской области, в соответствии с подписанными соглашениями ведущие предприятия, компании и холдинги направят в социальную сферу около 4,8 млрд. руб. [Логинова Е. Союз по расчету // Деловой Кузбасс. 2006. №5. – с. 26].

По подсчетам исследователей годовые объемы фондов развития регионов оцениваются в масштабах РФ в 10-13% от суммы собираемых налогов или в 3-5% валового регионального продукта. В абсолютном выражении они составляют около 100 миллиардов рублей в год. Фонды жилищного строительства – 0,5 % собираемых налогов или 0,13% промышленной продукции региона, то есть примерно 5 млрд. руб. в год. Фонды поддержки правоохранительных органов – 0,7% собираемых налогов или 0,14% промышленной продукции, то есть примерно 7 млрд. руб. в год.

Таким образом, в общей сложности ежегодное участие бизнеса в дофинансировании территорий составляет 110 млрд. рублей. Данные цифры свидетельствуют о достаточно широком и значительном распространении и использовании практик взаимодействия бизнеса и власти в пределах «серой зоны» в России.

В неформальных практиках взаимоотношений власти и бизнеса переплетены писанные и неписаные правила, индивидуальные и общие требования. Однако общей тенденцией последнего времени является их постепенная формализация и деперсонификация. Тем самым неформальные требования, предъявляемые к бизнесу, относящиеся к «серой зоне» отношений постепенно легализуются, принимая форму формальных норм, а принятие их большинством бизнес-сообщества приводит к легитимизации данных взаимоотношений.

Таким образом, к настоящему моменту в России существует ряд проблем, препятствующих формированию контрактного государства. Характер российских властных рынков не соответствует формальному компоненту комплексного критерия контрактного государства «невидимой руки». Это показывает ограниченность возможностей для формирования в России контрактного государства «невидимой руки». В то же время анализ практик взаимодействия власти и бизнеса на региональном уровне показал о развитии контрактных практик взаимодействия, свидетельствующих о наличии элементов контрактного государства «помогающей руки», что расширяет круг получателей «остаточного дохода» государства. К подобным практикам относятся заключаемые соглашения о социально-экономическом сотрудничестве и сформированная система софинансирования производства общественных благ властью и бизнесом на региональном уровне.