Реферат: Записка Исполнительного секретаря

CBD







Distr.

GENERAL


UNEP/CBD/ICNP/1/6/Rev.1

9 June 2011


RUSSIAN

ORIGINAL: ENGLISH

СПЕЦИАЛЬНЫЙ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ ОТКРЫТОГО СОСТАВА ПО НАГОЙСКОМУ ПРОТОКОЛУ РЕГУЛИРОВАНИЯ доступа к генетическим ресурсам и совместного использования НА СПРАВЕДЛИВОЙ И РАВНОЙ ОСНОВЕ выгод ОТ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ

Первое совещание

Монреаль, 5-10 июня 2011 года

Пункт 6 предварительной повестки дня*
^ Совместные процедуры и организационные механизмы для стимулирования соблюдения Протокола и реагирования на случаи несоблюдения Записка Исполнительного секретаря I. история вопроса
Конференция Сторон на своем 10-м совещании в октябре 2010 года поручила Межправительственному комитету по Нагойскому протоколу (МКНП) изучить на своем первом совещании совместные процедуры и организационные механизмы для стимулирования соблюдения Протокола и реагирования на случаи несоблюдения, включая процедуры и механизмы оказания в соответствующих случаях консультативных услуг или помощи (пункт 4 раздела А приложения II к решению X/1).

В разосланных уведомлениях 2010-216 и 2010-217 (SCBD/ABS/VN/SG/74553) от декабря 2010 года Сторонам, международным организациям, коренным и местным общинам и соответствующим субъектам деятельности было предложено представить мнения о совместных процедурах и организационных механизмах для стимулирования соблюдения Протокола и реагирования на случаи несоблюдения, включая процедуры и механизмы оказания консультативных услуг или помощи.

По состоянию на 1 апреля 2011 года мнения по данному вопросу представили следующие Стороны: Аргентина, Австралия, Европейский Союз, Нигерия, Того, Шри-Ланка и Эквадор. Дополнительные мнения были получены от: Немецкого научно-исследовательского общества, Всемирной организации интеллектуальной собственности, Сети амазонского сотрудничества, Ассамблеи первых народов и был также представлен общий материал Приатлантическим советом коренных народов и Экологической организацией IKANAWTIKET, в состав которой входят Совет коренных народов Новой Шотландии, Совет коренных народов Острова Принца Эдуарда, Совет коренных народов Нью-Брансвика и Конгресс коренных народов. Данные материалы размещены по адресу: https://www.cbd.int/icnp1/submissions/.

Настоящий документ подготовлен в целях оказания содействия Межправительственному комитету в изучении данных вопросов. В представленной информации учтен общий обзор процедур и механизмов обеспечения соблюдения в рамках других многосторонних экологических соглашений, совместно с которым ее следует рассматривать (UNEP/CBD/ICNP/1/INF/1). В разделе II представлена концепция соблюдения, а также процедуры и механизмы обеспечения соблюдения в рамках статьи 30 Нагойского протокола. В разделе III излагаются элементы и варианты процедур и механизмов обеспечения соблюдения в рамках Нагойского протокола, разработанные с учетом опыта других форумов. В разделе IV предлагаются варианты дальнейшего направления работы Межправительственного комитета по данному вопросу.
^ II. введение
В статье 30 Нагойского протокола регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения к Конвенции о биологическом разнообразии (Нагойский протокол) заявлено, что Конференция Сторон, выступающая в качестве Совещания Сторон настоящего Протокола (КС-ССП), на своем первом совещании рассматривает и утверждает совместные процедуры и организационные механизмы для содействия соблюдению положений Протокола и рассмотрению случаев несоблюдения. В таких процедурах и механизмах предусматривается оказание по мере необходимости консультативных услуг или помощи. Они применяются независимо от процедур и механизмов урегулирования споров в рамках статьи 27 Конвенции и без ущерба для них.

Термин «соблюдение» является частью терминологических понятий, используемых для описания типов соблюдения правовых норм1. В контексте статьи 30 Нагойского протокола соблюдение означает «выполнение Договаривающимися Сторонами своих обязательств в рамках многосторонних экологических соглашений и любых поправок к многосторонним экологическим соглашениям»2.

В Руководящих указаниях ЮНЕП по соблюдению и обеспечению соблюдения многосторонних экологических соглашений (МЭС) «осуществление» определяется как «кроме всего прочего, все соответствующие законы, нормативные положения, политика и другие меры и инициативы, принимаемые и/или используемые Договаривающимися Сторонами для выполнения своих обязательств в рамках многостороннего экологического соглашения.....»3. Сам факт принятия меры осуществления не означает еще ее адекватности для выполнения договорного обязательства или непременного соблюдения государством своих договорных обязательств. Предполагается, что осуществление происходит в три этапа: во-первых, путем принятия национальных законодательных, политических и административных мер или действий; во-вторых, путем обеспечения их соблюдения; и в-третьих, путем представления отчетности руководящему органу МЭС о мерах осуществления4.

В режимах соблюдения МЭС Сторонам, как правило, предлагается представлять отчетность о выполнении обязательств и содержится положение о механизмах урегулирования споров, которые используются в случаях нарушения договора. В первом случае эффективность данных мер носит ограниченный характер, а во втором случае они применяются весьма редко5. В результате к режимам соблюдения развились новые подходы. Они основаны на признании коллективного характера интересов Сторон в успешном осуществлении МЭС при одновременном признании также того факта, что типичной причиной несоблюдения стороной своих обязательств зачастую является не преднамеренное их игнорирование, а скорее дефицит потенциала, осведомленности или ресурсов для их соблюдения6.

Принятие процедуры по обеспечению соблюдения в рамках Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, в 1990 году явилось первым примером нового подхода к обеспечению соблюдения, в основу которого была положена разработка процедур и механизмов, построенных на принципе не конфронтации, а сотрудничества и партнерства «с целью оказания содействия Сторонам, испытывающим проблемы с соблюдением, и реагирования на отдельные случаи несоблюдения»7. Поэтому особое внимание было уделено профилактическому аспекту, позволяющему заблаговременно выявлять случаи несоблюдения.

Подход, принятый в рамках Монреальского протокола, был признан и очень скоро получил дальнейшее развитие в рамках других МЭС. Создание и введение в действие данных процедур и механизмов на других форумах обеспечило накопление ценного практического опыта.

В качестве самого последнего примера можно привести процедуры и оперативные механизмы стимулирования соблюдения и реагирования на случаи несоблюдения, принятые в марте 2011 года в рамках Международного договора о генетических ресурсах растений для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства. Данные процедуры включают некоторые новаторские элементы и представляют собой дальнейшее развитие вопросов обеспечения соблюдения со значительным упором на стимулирование соблюдения и оптимизирующие компоненты процедур.
^ II. элементы и варианты процедур и механизмов обеспечения соблюдения
Настоящий раздел составлен на основе краткого обзора существующих процедур и механизмов обеспечения соблюдения, разработанных в рамках других МЭС, который приводится в документе UNEP/CBD/ICNP/1/INF/1. В данном документе изучены процедуры и механизмы Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция)8; Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базельская конвенция)9; Картахенского протокола по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии (Картахенский протокол)10; Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС)11; Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо)12; Международного договора о генетических ресурсах растений для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства (МДГРРППВСХ)13; Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (Киотский протокол)14; Протокола к Лондонской конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонский протокол)15; Конвенции ООН-ЕЭК о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (КТЗВБР)16; Монреальского протокола о веществах, разрушающих озоновый слой (Монреальский протокол)17; и Протокола по проблемам воды и здоровья к Конвенции об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озёр (Протокол по проблемам воды и здоровья)18.

Многие их проанализированных процедур и механизмов обеспечения соблюдения содержат аналогичные элементы и структуры, а также много схожих особенностей, но вместе с тем они также значительно отличаются друг от друга в зависимости от особенностей МЭС и характера обязательств в его рамках. Все они обычно содержат i) положения о целях, характере и основополагающих принципах; ii) организационные механизмы; iii) описание функций органа по соблюдению; iv) процедуры; v) информацию и сведения о консультациях; vi) меры по обеспечению соблюдения и реагированию на случаи несоблюдения; и vii) обзор процедур и механизмов.

Остальная часть настоящего раздела организована в соответствии с данными общими элементами. В конце каждого подраздела приводятся определенные вопросы для оказания содействия Межправительственному комитету в дальнейшем обсуждении элементов и вариантов. В конце раздела приводится краткое резюме накопленного практического опыта.
^ A. Цели, характер и основополагающие принципы
Цели. В статье 30 Нагойского протокола указывается, что целью процедур обеспечения соблюдения является «.....содействие соблюдению положений настоящего Протокола и рассмотрение случаев несоблюдения. В таких процедурах и механизмах предусматривается оказание по мере необходимости консультативных услуг или помощи». В Нагойском протоколе, также как и в Картахенском протоколе, подчеркивается два аспекта процедур и механизмов, подлежащих разработке. Первым аспектом является стимулирование соблюдения Протокола, а вторым – рассмотрение случаев несоблюдения. Эти два аспекта не всегда четко обосабливаются в процедурах и механизмах других МЭС, и на практике органы по соблюдению обычно занимаются больше рассмотрением случаев несоблюдения, чем стимулированием соблюдения.

В процедурах обеспечения соблюдения в рамках Киотского протокола делается четкое различие между этими двумя целями путем создания двух отдельных подразделений в Комитете по соблюдению, а именно подразделения по стимулированию и подразделения по обеспечению соблюдения. Подразделение по стимулированию обеспечивает техническое консультирование и помощь Сторонам, испытывающим трудности с выполнением обязательств по Протоколу. Оно отвечает за рассмотрение вопросов выполнения, стимулирования соблюдения и заблаговременное предупреждение о возможном несоблюдении. Подразделение по обеспечению соблюдения занимается вопросами несоблюдения.

В сопоставлении с другими процедурами обеспечения соблюдения те, что приняты в рамках МДГРРППВСХ, строятся больше на стимулировании соблюдения путем увязывания функций Комитета с осуществлением Договора.

Характер. Характер процедур и механизмов не всегда отражается буквально19. Те же, что были изучены, определялись как «простые», «обеспечивающие содействие», «бесконфликтные», «используемые в духе сотрудничества», «оправдывающие затраты», «несудебные», «поощряющие», «неконфронтационные», «прозрачные», «упреждающие», «гибкие» и «юридически необязательные».

Принципы. В рамках Картахенского протокола и Протокола по проблемам воды и здоровья процедуры обеспечения соблюдения строятся на основе принципов прозрачности, справедливости, оперативности и предсказуемости. Процедуры в рамках МДГРРППВСХ дополняются принципами подотчетности, добросовестности и обоснованности. В процедурах обеспечения соблюдения в рамках СИТЕС заявлено, что вопросы соблюдения следует рассматривать справедливым, последовательным и прозрачным образом.

Применение принципов прозрачности, предсказуемости и последовательности в рамках процедур обеспечения соблюдения может предотвращать возможные обвинения в пристрастности и произвольности. Справедливость гарантируется соблюдением надлежащих процедур, позволяющих Сторонам представлять информацию о поданных против них материалах и принимать самое полное участие в процессе. Для обеспечения разумности мер, принимаемых для реагирования на случаи несоблюдения, органам по соблюдению некоторых соглашений надлежит учитывать определенные соображения в процессе изучения представленных материалов (см. пункт 72).

Например, в процедурах по обеспечению соблюдения в рамках Картахенского протокола заявлено, что в них «особое внимание уделяется специфическим потребностям Сторон, являющихся развивающимися странами, в частности наименее развитыми странами и малыми островными развивающимися государствами среди них, и Сторон с переходной экономикой и в полной мере учитываются трудности, с которыми они сталкиваются в процессе осуществления Протокола»20.

Вопрос признания особых потребностей развивающихся стран и стран с переходной экономикой был одним из основных при обсуждении процедур по обеспечению соблюдения в рамках МДГРРППВСХ. Некоторые Стороны утверждали, что обязательства соблюдения положений Договора распространяются одинаково на все Стороны и что данное соображение может применяться только в случаях использования мер реагирования на несоблюдение. Другие Стороны наставали на том, что принцип общей, но дифференцированной ответственности применяется к соблюдению. Принятый текст основан на процедурах по обеспечению соблюдения в рамках Базельской конвенции и отражен в разделе, посвященном принципам: «При использовании процедур и механизмов по обеспечению соблюдения ..... особое внимание уделяется специфическим потребностям Договаривающихся Сторон, являющихся развивающимися странами, и Договаривающихся Сторон с переходной экономикой»21.

Вопросы. Учитывая, что в статье 30 уже конкретизированы цели процедур и механизмов по обеспечению соблюдения, каким должен быть характер устанавливаемого режима соблюдения? Какие принципы должны лежать в основе функционирования процедур по обеспечению соблюдения? Как можно достичь этих целей?
^ B. Организационные механизмы
Учреждение постоянного или специального органа. В рамках всех проанализированных режимов учрежден постоянный орган для администрирования режима соблюдения. Приданные ему функции могут отличаться от случая к случаю (см. ниже, подраздел С).

^ Численный состав. Число членов изученных органов по соблюдению варьируется от восьми (Орхусская конвенция и Конвенция Эспо) до пятнадцати (Картахенский протокол и Базельская конвенция).

^ Назначение членов. В большинстве случаев кандидату членов выдвигают только Стороны и избирают управляющие органы МЭС, за исключением Орхусской конвенции, в рамках которой кандидатуры членов Комитета могут также выдвигать стороны, подписавшие Конвенцию, и НПО22.

^ Статус членов. В рамках более ранних процедур по обеспечению соблюдения, как, например, Монреальский протокол и КТЗВБР, члены избирались как представители Сторон23. Судя по более поздней практике, нашедшей отражение, например, в Картахенском протоколе или в МДГРРППВСХ, члены выполняют функции в органах по соблюдению как частные лица, выступающие в качестве независимых специалистов.

^ Критерии отбора. Членов избирают на основе их компетентности в соответствующих областях и с учетом (в зависимости от обстоятельств) их юридических, научных и/или технических экспертных знаний24. Справедливое географическое представительство является одним из общих критериев, определяющих состав органа.

^ Процедуры отбора членов. В рамках Картахенского протокола членов избирает Конференция Сторон, выступающая в качестве Совещания Сторон Протокола (КС-ССП), на четырехлетний период. На ее первом совещании было избрано пять членов, по одному от каждого региона, на половину данного срока, и десять членов было избрано на полный срок. Затем каждый раз членов избирают на полный срок для замены тех, чей срок полномочий истек. Члены могут оставаться в составе Комитета не более двух сроков подряд25. Аналогичный порядок существует также в рамках других МЭС.

^ Периодичность совещаний. Изученные органы по соблюдению проводят, как правило, одно26 или два27 совещания в год, если не принимается иного решения. На некоторых форумах признается необходимость гибкости в порядке проведения совещаний, чтобы можно было лучше применяться к обстоятельствам и к полученным материалам. Гибкость может обеспечиваться решением самого органа по соблюдению28 или решением руководящего органа29. Еще большая гибкость предусматривается в процедурах МДГРРППВСХ, в которых заявлено, что «Комитет проводит совещания по мере необходимости.... и при условии наличия финансовых ресурсов....»30. В рамках других процедур совещания органа по соблюдению проводятся совместно с другими совещаниями.

^ Представление отчетности. Обычно органы по соблюдению представляют свои доклады и рекомендации на рассмотрение руководящему органу.

Правила процедуры. Орган по соблюдению обычно сам разрабатывает свои правила процедуры и дополнительные правила, в которых может возникнуть необходимость (как, например, правила в отношении конфиденциальности, конфликта интересов при принятии решений и т.д.)31. Они затем передаются в виде рекомендаций руководящему органу МЭС и принимаются32.

Анализ опыта свидетельствует о возникновении время от времени некоторых практических проблем, связанных с членским составом и процедурами отбора членов органа по соблюдению33, а именно из-за:

проблем, связанных с посещаемостью и последующим отсутствием кворума для принятия решений;

задержек с заменой членов, ушедших в отставку в межсессионный период34; и

различных уровней экспертных знаний и участия членов, отчего недостаток экспертных знаний нередко восполняется за счет использования внешних экспертов.

Вопросы. Должен ли орган по соблюдению быть постоянным или специальным органом? Какими должны быть число и состав участников? В каком качестве должны члены выполнять свои функции? Какие экспертные знания должны быть представлены среди членов органа? Какой процедурой следует пользоваться для отбора членов? Следует ли предусмотреть в процедуре систему замены членов? Как часто следует проводить совещания органа по соблюдению?
^ C. Функции органа по соблюдению
В статье 30 Нагойского протокола указываются цели процедур и механизмов по обеспечению соблюдения, которые следует принять. Поэтому функции органа по соблюдению будут вырабатываться в интересах стимулирования соблюдения Протокола и решения вопросов несоблюдения.

Функции органов по соблюдению в рамках других МЭС включают:

получение материалов относительно соблюдения;

консультирование и/или оказание содействия в вопросах соблюдения;

затребование и изучение информации касательно представленных материалов;

выявление фактов и возможных причин несоблюдения;

организация по запросам сбора информации на местах;

анализ общих вопросов соблюдения Сторонами своих обязательств в рамках МЭС35;

принятие мер или подготовка рекомендаций для руководящего органа (в зависимости от обстоятельств);

обращение в соответствующих случаях за услугами экспертов36;

подготовка докладов о соблюдении;

представление отчетности руководящему органу; и

выполнение любых других функций, которые может возлагать руководящий орган.

В отношении функций, изложенных в вышеприведенном пункте f), следует отметить, что в рамках Картахенского протокола конкретно указано, что в ходе данного анализа принимается во внимание информация, содержащаяся в национальных докладах, представленных в соответствии со статьей 33 Картахенского протокола о мониторинге, и также информация, представленная в Механизм посредничества по биобезопасности. В рамках МДГРРППВСХ процедуры по обеспечению соблюдения получают дальнейшее развитие на основе данной функции. Комитет по соблюдению должен оказывать содействие Управляющему органу в мониторинге осуществления МДГРРППВСХ на основе докладов, представляемых Сторонами по стандартной форме отчетности, которую должен разработать Комитет. Для этой цели в процедурах Комитета на него возлагается функция по подготовке резюме докладов вместе с анализом, включающим рассмотрение любых приоритетных задач, поставленных Управляющим органом, которые могут предусматривать подготовку рекомендаций для Управляющего органа на основе данного анализа.

На Комитет по соблюдению, учрежденный в рамках МДГРРППВСХ, возлагается дополнительная функция по стимулированию соблюдения путем рассмотрения заявлений и вопросов, касающихся осуществления МДГРРППВСХ. Вопросы могут быть направлены в Комитет Стороной относительно ее собственного осуществления Договора или посредством решения Управляющего органа. Сфера охвата и характер данной функции будут определяться дополнительными правилами, которые надлежит разработать Комитету с целью их утверждения Управляющим органом на его пятой сессии37.

Процедурами в рамках Лондонского протокола предусмотрено, что по просьбе государства, не являющегося Стороной, орган по соблюдению вырабатывает рекомендации и руководящие указания, чтобы помочь такому государству стать Стороной Протокола.

Вопросы. Какие функции следует возложить на орган по соблюдению? Следует ли включать в их число обзор мониторинга осуществления Нагойского протокола и представления отчетности в рамках статьи 29?
^ D. Процедуры
В изученных режимах соблюдения устанавливаются процедуры функционирования их же собственных процессов. В их число входит следующее: i) способы инициирования или запуска процедуры; ii) дальнейшее обращение с представленным материалом, приведшим в действие процедуру; и iii) возможности Стороны, о которой идет речь в представленном материале, участвовать в обсуждениях соответствующего органа по соблюдению.
^ 1. Запуск процедуры
Процедуры по обеспечению соблюдения в рамках различных изученных МЭС включают целый ряд механизмов запуска соответствующих процессов. В их число входят материалы, представляемые: i) стороной в отношении самой себя; ii) стороной в отношении соблюдения другой стороной; iii) секретариатом; iv) органом по соблюдению38; v) руководящим органом МЭС39; vi) рядовыми членами общества40; или vii) экспертами41.

Многие из созданных процедур по обеспечению соблюдения не обеспечивают поступления ожидавшегося объема материалов. Например, в рамках Картахенского протокола, Базельской конвенции, Лондонского протокола и Протокола по проблемам воды и здоровья пока еще не поступало никаких приемлемых материалов. Отсутствие материалов препятствует достижению целей процедур по обеспечению соблюдения. В этой связи на нескольких форумах были организованы процессы обзора и обсуждения в целях повышения эффективности процедур по обеспечению соблюдения. Большинство поднятых вопросов и отмеченных недостатков относятся к запуску процедуры по обеспечению соблюдения. Практика показывает, что полагаться лишь на инициативу Сторон для запуска процедур по обеспечению соблюдения будет, очевидно, недостаточно для повышения их эффективности.

^ Представление материала стороной в отношении самой себя. Представление Сторонами таких материалов является одним из важнейших элементов аспекта стимулирования процедур по обеспечению соблюдения. Но несмотря даже на то, что Стороны, как широко признано, испытывают проблемы и трудности с соблюдением своих договорных обязательств, Сторона чрезвычайно редко инициирует процедуры в отношении себя самой42. Такой недостаток отмечался в рамках нескольких МЭС, и были намечены некоторые возможные стимулы, поощряющие представление материалов Стороной в отношении самой себя.

На четвертом совещании Сторон Картахенского протокола Сторонам было предложено в пункте 6 решения BS-IV/1 представить свои мнения о способах усовершенствования вспомогательной роли Комитета по соблюдению. Исполнительному секретарю было поручено их обобщить и распространить на следующем совещании Сторон Протокола43. Затем Стороны Протокола по биобезопасности постановили на своем пятом совещании, что в случае представления Стороной материала о соблюдении в отношении самой себя Комитет по соблюдению будет изучать вопрос о принятии таких мер, как консультирование или оказание содействия и/или предоставление финансовой и технической помощи, передача технологии, профподготовка, и других мер по созданию потенциала44.

Одним из возможных стимулов для представления Стороной материалов в отношении самой себя может быть ассигнование средств для стимулирования соблюдения. Например, в рамках Монреальского протокола соблюдение Протокола развивающимися странами поддерживается с помощью Многостороннего фонда и учреждений-организаторов (Организация Объединённых Наций по промышленному развитию, Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде и Программа развития Организации Объединенных Наций), которые анализируют и корректируют свою техническую и финансовую помощь согласно соответствующим решениям Совещания Сторон. Оказание помощи Сторонам с переходной экономикой в рамках Монреальского протокола осуществляется пока через Глобальный экологический фонд.

Руководствуясь примером Монреальского протокола, Комитет по соблюдению в рамках Базельской конвенции признал, что необходимо стимулировать более глубокое понимание оптимизирующего характера механизма45 и что одним из важных стимулов, поощряющих представление материалов, является наличие ресурсов для оказания Сторонам помощи в преодолении трудностей осуществления Конвенции. Комитет попросил, чтобы Стороны на своем девятом совещании выделили статью расходов, средства которой можно было бы использовать для оказания помощи Сторонам в преодолении трудностей, о которых они сообщают в Комитет46. Конференция Сторон постановила расширить сферу охвата Целевого фонда технического сотрудничества, учредив в его рамках фонд в помощь осуществлению Конвенции47.

Нелишне также вспомнить, что возможные меры по обеспечению соблюдения, которые может принимать подразделение по стимулированию в рамках Киотского протокола, включают содействие «оказанию технической и финансовой помощи любой заинтересованной Стороне, включая передачу технологии и создание потенциала, из других источников, помимо тех, что отведены в рамках Конвенции и Протокола для развивающихся стран»48.

Учитывая тот факт, что в большинстве случаев несоблюдение является результатом не преднамеренного игнорирования договорных обязательств, а скорее недостатка осведомленности, потенциала или ресурсов49, чрезвычайно важно поощрять Стороны, испытывающие трудности с соблюдением своих обязательств, представлять об этом материалы, без чего невозможно будет сохранять оптимизирующий и упредительный характер процедур по обеспечению соблюдения.

^ Представление Стороной материалов о соблюдении обязательств другой Стороной. Стороны пока еще без особого желания используют данный приводной механизм50. Трудно сказать, чем это вызвано. Использованию данного приводного механизма может препятствовать сам характер процедур по обеспечению соблюдения, являющихся коллегиальными и бесконфликтными. Кроме того, Сторона, возможно, опасается возмездия за инициирование процедур против другой стороны51. Возможным способом оказания содействия использованию данного приводного механизма является предоставление Сторонам возможности групповой подачи материалов52.

Вопрос о групповой подаче материалов Сторонами был поднят в рамках Киотского протокола, когда в подразделение по стимулированию Комитета по соблюдению поступил материал от Южной Африки в ее функции Председателя Группы 77 и Китая касательно соблюдения обязательств 15 другими странами. Поскольку в процедурах по обеспечению соблюдения не была предусмотрена возможность представления материалов одной Стороной или несколькими Сторонами, подразделение не смогло определить, можно ли считать материал группы Сторон представленным надлежащим образом, и не приняло предварительного решения о том, следует ли продолжать рассмотрение данного материала53.

^ Передача материалов секретариатом. В рамках некоторых режимов соблюдения, изученных в настоящем документе, секретариату предоставляется возможность приведения в действие процедур путем передачи материалов в орган по обеспечению соблюдения, как, например, в рамках таких режимов Орхусской конвенции, Базельской конвенции, СИТЕС, Монреальского протокола, КТЗВБР и Протокола по проблемам воды и здоровья54. Данный вариант основан на том факте, что секретариат будет, скорее всего, сталкиваться со случаями несоблюдения, например, в процессе обзора докладов или другой информации, представленных Сторонами. Доводы «за» или «против» данного варианта зависят от беспристрастности секретариата.

Например, в рамках Киотского протокола секретариат не наделен полномочиями инициировать данную процедуру, и его участие вызывает определенные дискуссии. Некоторые члены подразделения по обеспечению соблюдения считают, что расширение роли секретариата в проведении обзора материалов, представляемых Сторонами, явится источником последовательности, экспертных знаний и беспристрастности. Другие же считают, что это будет угрожать независимости Комитета и беспристрастности секретариата55.

Анализируя недостатки процедуры в рамках Базельской Конвенции, Комитет по соблюдению подчеркнул узость сферы действий секретариата по инициированию процедур, которая ограничивается получением материалов о возможных трудностях Сторон с соблюдением своих отчетных обязательств. Комитет считает, что секретариат должен быть наделен полными полномочиями приведения в действие процедуры по обеспечению соблюдения, как это делается в отношении других процедур56.

^ Передача материалов органом по соблюдению. Такая передача материала предусмотрена только режимом соблюдения в рамках Конвенции Эспо57. Кроме того, в процессе обзора процедур по обеспечению соблюдения в рамках Картахенского и Киотского протоколов была изучена возможность расширения роли органа по соблюдению.

В решении BS-V/1 Совещания Сторон Картахенского протокола предусмотрено, что Комитет по соблюдению может изучать вопрос о принятии определенных мер содействия в случаях, когда Сторона не представляет своего национального доклада или когда получена информация через национальный доклад или через секретариат на основе информации, размещенной в Механизме посредничества по биобезопасности, в которой указывается, что соответствующая Сторона сталкивается с трудностями при соблюдении своих обязательств в рамках Протокола.

Оба подразделения Комитета по соблюдения в рамках Киотского протокола не лишены недостатков в отношении механизмов запуска процедур58. Одно из предусмотренных решений состоит в предоставлении подразделениям более активной роли в изучении обзорных докладов групп экспертов, учрежденных в рамках Протокола59, и в приведении в действие процедуры, а также в предоставлении возможности подразделению по стимулированию проводить консультации со Стороной относительно ее обязательств60.

^ Передача материалов руководящим органом. В процедурах по обеспечению соблюдения в рамках МДГРРППВСХ и в процедуре в рамках Лондонского протокола рассматривается возможность инициирования процедур руководящим органом. Пока еще нет никакого опыта практического применения такой возможности.

^ Сообщения рядовых членов общества. В процедурах по обеспечению соблюдения в рамках Протокола по проблемам воды и здоровья и Орхусской конвенции предусматривается запуск процедур любым членом общества, как физическим, так и юридическим лицом, или НПО. Представленные сообщения должны отвечать определенным формальным критериям, и Комитет учитывает масштаб доступности любых отечественных средств защиты для лица, делающего сообщение61. У Сторон есть возможность устраняться от процедур по обеспечению соблюдения, инициируемых на основании данных сообщений, на период в 4 года со дня вступления в силу данной процедуры62.

По состоянию на февраль 2011 года в рамках Орхусской конвенции было получено 55 сообщений от рядовых членов общества, из которых:

14 были посчитаны недопустимыми или дело было закрыто из-за недостатка подтверждающей информации или отсутствия сотрудничества со стороны информатора;

10 были определены как случаи несоблюдения;

11 были определены как соответствующие требованиям; и

14 находятся на стадии рассмотрения.

Комитет продолжает изучать допустимость остальных донесений63.

Органы по соблюдению в рамках Картахенского протокола и Конвенции Эспо получают материалы от НПО, несмотря на то, что они не уполномочены изучать их. Комитет по соблюдению в рамках Картахенского протокола принял решение не рассматривать далее этот вопрос, но постановил, что в будущем «…в случае получения заявлений из источников, связанных с субъектами, не являющимися Стороной, о положении дел с соблюдением обязательств одной из Сторон Комитет может предложить соответствующей Стороне, чтобы она, если пожелает, позволила Комитету изучить полученную информацию в целях дачи консультаций и оказания помощи данной Стороне (в зависимости от случая)»64. На своем шестом совещании Комитет обсудил материал о несоблюдении одной из Сторон своих обязательств по Протоколу, представленный НПО на основе вышеприведенного пункта. Однако Комитет по своему усмотрению решил не предлагать соответствующей Стороне указывать, желает ли она, чтобы Комитет изучил представленный материал65.

Аналогичным образом Комитет по соблюдению в рамках Конвенции Эспо изучил вопрос о способах обращения с информацией, не являющейся материалом, представленным Сторонами, и постановил, что данный вопрос связан с инициативой Комитета66, изложенной в пункте 6 решения III/2 «О случаях, когда Комитету становится известно о возможном несоблюдении Стороной своих обязательств...». Комитет изучил и выявил целый ряд возможных источников информации, посредством которых Комитет может узнавать о возможном несоблюдении Стороной своих обязательств, и поэтому может инициировать саму процедуру по обеспечению соблюдения. Он в конце концов постановил, что в случаях получения информации от НПО Комитет будет собирать информацию, связываться с соответствующей Стороной, копировать информацию, представленную НПО, и просить Стороны представить свои замечания, а затем Комитет будет принимать решение о дальнейших действиях по своей инициативе67.

^ Передача материалов экспертами. Такое использование приводного механизма встречается только в процедурах в рамках Киотского протокола, в которых группам экспертов по проведению обзоров68, учрежденных в рамках статьи 8 Протокола, дается возможность инициировать процедуру по обеспечению соблюдения. Подразделение по обеспечению соблюдения рассмотрело в общей сложности четыре таких материала, представленных группами экспертов по проведению обзоров. Однако, вследствие возможного отсутствия последователь