Реферат: К истории регулирования лоббизма в США

К истории регулирования лоббизма в США


США - одно из немногих государств мира, где лоббизм является не просто политической реальностью, но легализованным политическим институтом. Лоббизм здесь входит не только в сферу государственного признания, но и в сферу государственного регулирования. В настоящее время в США существует целая система законов, прямо и косвенно регулирующих лоббистскую деятельность: закон о регистрации лоббистов (1946 г., дополненный в 1995 г.), об иностранном лоббизме (1938), о федеральных избирательных кампаниях (1972), законы, регулирующие правила поведения членов обеих палат Конгресса и представителей исполнительной власти, включая президента.


В 1972 г. в "Законе о доходах" прошла поправка, гарантировавшая частичное государственное финансирование предвыборной кампании кандидата в президенты от республиканской и демократической партий. Тем самым ограничивалось влияние и зависимость кандидатов от "частного давления".


В 1975 г. к закону "О федеральных избирательных кампаниях" было добавлено несколько поправок, в которых учитывался опыт прошедших с 1972 г. избирательных кампаний. Согласно этим поправкам, суммы взносов в комитеты политического действия[1] были ограничены для организаций и частных лиц до 5 и 1 тысяч долларов соответственно. Кроме того, поправки переносят пункт о госфинансировании двух кандидатов в президенты из закона о доходах в закон о федеральных избирательных кампаниях, таким образом формируя основу современного чтения последнего.


История регулирования лоббизма в США - это также история институционализации лоббизма. Одной из важнейших ступеней формирования системы федерального законодательства стал закон 1946 г. о регистрации лоббистов. Впервые федеральный закон определил, что такое лоббизм, предъявил определенные требования к лоббистам, в том числе правила их регистрации и отчетов. Большое значение для институционализации лоббизма имели расследования лоббистской деятельности, предпринятые в 1910 - 1930-х годах, благодаря которым была собрана источниковая база о деятельности лоббистов, послужившая основой для разработки проекта закона о регулировании лоббизма, принятого в 1946 г.


Говоря об институционализации лоббизма в США, необходимо отметить еще один важный аспект - наличие оформленных связей между представителями групп давления и государственными органами (президентом, министерствами, Конгрессом, другими политическими институтами). Активное взаимодействие негосударственных групп (прежде всего бизнеса и профсоюзов) с правительством становится заметно в 30-е годы - в период возрастания роли государства в экономике и социальной политике. Закрепление этих связей происходит во время и после Второй мировой войны, когда при участии представителей групп давления и официальной власти был создан ряд организаций, занимавшихся реализацией конверсии, а затем реконверсии производства - т.е. формируется так называемая "государственно-капиталистическая" модель экономики.


В немногих работах, непосредственно посвященных проблеме регулирования лоббизма в США[2], основное внимание исследователи уделяют анализу федерального закона 1946 г. о регистрации лоббистов. В этой статье мы хотим рассмотреть предысторию закона, проследить путь формирования концепции федерального закона, понять, когда и почему американские законодатели пришли к мысли о необходимости регулирования лоббизма.


Американская схема организации лоббистской деятельности развивалась во времени: от лоббистов-одиночек до сетей специальных лоббистских подразделений в рамках национальных ассоциаций и корпораций, сформировавшихся в начале XX в.[3] Активное воздействие бурно развивавшихся монополий на власть, крупные политические скандалы, связанные с подкупом государственных чиновников и законодателей, требовали введения законодательных актов, регулировавших лоббистскую деятельность.[4]


В 1852 г. палата представителей приняла резолюцию, в соответствии с которой запрещался допуск в места для прессы тех, кто "нанят в качестве агента с целью заниматься какой бы то ни было проблемой, находящейся на рассмотрении Конгресса"[5]. В 1854 г. был создан специальный комитет для расследования вопроса о том, "действительно ли членам Конгресса предлагались деньги или применялись иные незаконные методы, прямо или косвенно, для обеспечения прохождения или воспрепятствования принятию законопроектов в Конгрессе"[6].


Так, в 1876 г. была принята резолюция о том, что "все лица и корпорации, нанимающие советников или агентов с целью представлять их интересы в связи с любым актом, в любое время рассматриваемым данной палатой или любым ее комитетом, должны называть клерку палаты фамилию и указывать полномочия такого советника или агента; и никакое лицо, фамилия и полномочия которого не доложены таким образом, не может появляться в качестве советника или агента в каком бы то ни было комитете этой палаты"[7].


На уровне отдельных штатов в XIX в. также предпринимались попытки регулировать лоббистскую деятельность. Возраставшая обеспокоенность граждан проблемой давления лоббистов[8] отразилась в ряде законодательных реформ, проведенных в конце XIX в.


В 1876 г. в Джорджии, после того как власть там вновь перешла к демократам, было созвано конституционное собрание штата с целью исправления злоупотреблений властью, имевших место в период Реконструкции. Результатом этой работы стала новая Конституция Джорджии, принятая в 1877 г., где лоббизм был объявлен вне закона: "Лоббизм объявляется преступлением, и Генеральная ассамблея[9] должна принять постановление о соответствующих штрафах".[10]


Видовое название законодательного органа штата - легислатура штата (state legislature) - принято примерно в половине штатов. 19 штатов называют свой законодательный орган Генеральной ассамблеей; Орегон, Монтана и Северная Дакота - Законодательной ассамблеей; а Массачусетс и Нью-Гемпшир - Генеральным судом. Законодательную власть в Джорджии осуществляет двухпалатная Генеральная Ассамблея (General Assembly), состоящая из Сената (Senate) и Палаты представителей (House of Representatives).


Законодательное собрание Джорджии в 1878 г. дало следующее определение лоббизму: "Любое личное ходатайство, адресованное члену Генеральной ассамблеи с просьбой способствовать или препятствовать, предложением голосовать за или против какого-либо закона от лица, представляющего частный или корпоративный интерес в отношении закона. Такое лоббирование подвергается наказанию в виде тюремного заключения сроком от 1 до 5 лет". Данное определение и степень наказания до сегодняшнего дня сохраняются в Конституции штата[11]. В дальнейшем этой модели последовали Луизиана, Теннеси и Техас, где лоббистскую деятельность также признали незаконной[12].


Другие штаты стремились регулировать лоббизм, используя менее радикальные меры. В 1890 г. Массачусетс принял закон, требовавший от лоббистов регистрации и раскрытия своих расходов[13]. В данном документе лоббисты делятся на "законодательных советников", "нанятых для представления свидетельств и экспертных мнений на открытых слушаниях в комитетах легислатур", и на "законодательных агентов", "нанятых в связи с каким-либо законодательным актом", затрагивающим финансовые интересы частных лиц[14]. Большинство американских штатов последовало примеру этой либеральной модели закона[15]. Сутью такой формулировки закона является не запрет на лоббистскую деятельность, а лишь введение принципа открытости сведений о лоббистах. К 1946 г. в 35 штатах уже существовали законы, регулировавшие деятельность лоббистов не только в период сессий легислатур, но и во время проведения предвыборных кампаний. Первые 12 из них были приняты в период прогрессивной эры (1905 - 1908 гг.)[16].


Важной частью процесса институционализации лоббизма в США являются расследования лоббистской деятельности первой половины XX в. Они проводились в Конгрессе в 1913, 1927 - 1928, 1935 - 1938, 1950 гг. (постепенно эта практика угасает). В результате законодателями был накоплен большой объем практических знаний относительно методов лоббистской деятельности; порицалось и наказывалось незаконное сотрудничество политиков и лоббистов; по окончании каждого расследования на рассмотрение Конгресса вносились различные проекты федерального закона о регулировании лоббизма.


С начала XX в. складывается новый тип отношений между государством, бизнесом и набиравшими мощь профсоюзами. С развитием экономики, укрупнением производства и сфер сбыта, появления системы крупных государственных заказов возрастает роль государства в экономической и политической жизни, соответственно растет давление групп интересов на власть. В этот период качественно меняется структура лоббистских организаций: формируются разветвленные лоббистские сети национального уровня, способные аккумулировать огромные информационные и финансовые ресурсы[17].


Активная лоббистская деятельность бизнес-групп и профессиональных организаций стала важной причиной движения законотворческой мысли в сторону создания закона о регулировании лоббизма. На начальном этапе необходимо было прежде всего дать юридическое определение этому феномену. В XIX в. общепринятая терминология так и не сложилась, однако лоббисты (что очень важно) были выделены как самостоятельная группа. Всестороннее изучение проблемы лоббизма в рамках парламентских расследований XX в. помогло законодателям продвинуться в деле регулирования лоббизма.


Такое изучение лоббизма началось с расследования специальным комитетом Палаты представителей в 1913 г. лоббистской деятельности Национальной Ассоциации промышленников (НАП)[18]. В 1913 г. Вильсон и его сторонники выступили с предложением о принятии нового тарифного закона, который должен был в первую очередь ударить по "нечестным монополиям". Из средства защиты молодой американской промышленности от западноевропейской конкуренции высокие тарифы давно уже превратились в средство обогащения многих предпринимателей за счет собственных граждан. Неудивительно, что попытка правительства переломить ситуацию вызвала серьезное беспокойство в деловых кругах и приток многочисленных лоббистов в Вашингтон. Одним из крупнейших оппонентов закона была НАП.


Новый билль о тарифах Андервуда - Симмонса демократы поставили на обсуждение на объединенном заседании палаты представителей и сената в апреле 1913 г. 8 мая палата представителей утвердила билль и передала его в сенат, но там он был задержан из-за энергичного противодействия лоббистов. Однако Вильсон не собирался уступать, собираясь апеллировать к избирателям. "Только общественное мнение способно нейтрализовать давление, оказываемое на правительство", - сказал он в заявлении для печати 26 мая 1913 г.[19]


В июне 1913 г. в прессе появился ряд статей о коррупции в федеральном законодательном органе страны. В этих публикациях некто М. Малхолл, бывший лоббист НАП, раскрывал секреты лобби, действующего в "Столице нации", и рассказывал о тех методах, которыми пользуется это "невидимое правительство"[20]. Показания Малхолла были подкреплены более чем 20 тыс. документов: писем, телеграмм и счетов, которые его жена собирала и хранила на протяжении всех 10 лет его лоббистской деятельности. В результате своих признаний Малхолл "сдал" не только ряд могущественных бизнесменов, стоящих во главе крупных организаций предпринимателей, но также и их союзников в правительстве и Конгрессе. Так начался политический скандал, в центре которого оказалась одна из крупнейших предпринимательских организаций, созданная промышленниками еще в 1895 г. и, кстати, до сегодняшнего дня сохраняющая лидирующее место среди экономических групп давления США.


Малхолл свидетельствовал и доказывал документально, что НАП, провозглашающая себя далекой от политики предпринимательской и торговой организацией, в действительности более 10 лет тайно играла важную, а нередко и решающую роль в формировании тарифного и рабочего законодательства, как и в решении вопросов, касающихся предпринимательской деятельности вообще. Совместно с "Национальным советом защиты промышленности", - организацией, существовавшей только на бумаге[21], - НАП создала в Вашингтоне мощную лоббистскую группу для недопущения принятия законодательных актов, ущемлявших ее интересы. Для этих же целей НАП стремилась держать под постоянным контролем Комиссию по рабочему законодательству, а также юридические комиссии сената и палаты представителей. Именно НАП определяла состав созданной в 1909 г. Комиссии по тарифам[22] и принимавшиеся ею решения в период правления республиканского президента У. Тафта. В то время, как и в 1913 г., Ассоциация видела свою задачу в недопущении пересмотра правительством выгодной ей системы тарифов. Если верить статье, то лоббисты НАП имели открытый доступ к президенту У. Тафту, вице-президенту Дж. С. Шерману, спикеру палаты представителей Кэннону, сенатору Г. Лоджу и другим.


Под давлением Вудро Вильсона и его сторонников, а главное - общественного мнения - палата представителей приняла 9 июля 1913 г. резолюцию N 198, по которой спикеру поручалось назначить специальный комитет по расследованию лоббистской деятельности лиц, названных в показаниях Малхолла. Так как в скандале были замешаны представители законодательной власти страны, было решено ограничиться внутриведомственным разбирательством, однако заседания Комитета были открытыми и достаточно широко освещались в прессе.


Задачей комитета под председательством Ф. Гаррета (демократ, шт. Теннесси) было расследовать все случаи сотрудничества конгрессменов, указанных Малхоллом, с лоббистами НАП. Комитет должен был также установить, действительно ли НАП или другие организации предпринимателей через своих агентов (официальных представителей или же лоббистов) стремились оказывать давление на представителей нижней палаты Конгресса данного или любого иного созыва в коммерческих, политических или других целях, используя при этом дружеские отношения, искусственный нажим, подкуп, шантаж или угрозы. Комитету следовало выяснить, кем, когда и как оказывалось давление на конгрессменов при исполнении ими своих служебных обязанностей. Ввиду повышенного общественного интереса, слушания по делу о лоббистах должны были проводиться открыто. Кроме того, комитет Конгресса должен был проанализировать и охарактеризовать деятельность лоббистской организации НАП[23], так как закона о регулировании лоббизма еще не существовало, и найти точную правовую оценку ставшим доступными общественности материалам было непросто. Допросив многочисленных свидетелей, ознакомившись с документами, относившимися к деятельности НАП, члены Комитета в своем итоговом докладе осудили методы Ассоциации и ее способы обеспечения выгодного законодательства по многочисленным вопросам внутренней политики[24].


В то же время сам лоббизм как способ представительства интересов в обществе отвергнут не был. Секретная и подчас незаконная работа НАП противопоставлялась, например, деятельности "Американской федерации труда", пользовавшейся, по сведениям комитета, только легальными средствами и чьи представители публично выступали на слушаниях различных комитетов Конгресса, якобы вовсе не пытаясь при этом на доверительных встречах с конгрессменами подкупать последних.


Располагая по окончании следствия материалами о противозаконных поступках ряда сенаторов и конгрессменов, представлявших, кстати, обе партии, и частично огласив эти сведения, Вильсон завоевал симпатию общественности, получил моральный перевес над своими политическими противниками и мог уже уверенно диктовать свои условия Конгрессу. Он объявил, что поддержка законопроекта о тарифах является "партийным мероприятием", обязательным для всех членов демократической партии. Однако и многим республиканцам, опасавшимся продолжения разоблачений, пришлось также голосовать за билль о тарифах Андервуда - Симмонса.


В самые первые дни октября 1913 г. билль о тарифах был утвержден сенатом и тотчас подписан президентом. Администрации Вильсона впервые со времен гражданской войны удалось кардинально снизить тарифы на ввоз продукции. Среди изменений, внесенных в тарифную сетку (всего было снижено ставок на 958 наименований и 356 наименований были внесены в список свободного ввоза), наиболее значительными были изменения в обложении на сахар и шерсть. Оба наименования были освобождены от таможенных сборов полностью.


Приступив в 1913 г. к пересмотру традиционного протекционистского курса исполнительной власти, Вильсон столкнулся с одной из самых мощных группировок, какой было тарифное лобби американской промышленности. Потребовалось громкое двухмесячное расследование деятельности одной из крупных ассоциаций промышленников, чтобы освободить Конгресс от давления лоббистов и пробить реформу тарифов. Конечно, НАП была лишь одной из многих групп давления, постоянно воздействовавших на законодательный процесс в США26. Уже к началу XX в. экономические группы, безраздельно господствовавшие в политике страны, представляли силу, преодолеть которую было очень трудно. Однако проблема заключалась не только в противодействии группам давления. Необходимо было переломить традиционный ход законодательной работы в самом Конгрессе, где обычным делом среди народных избранников было принимать решения, заранее заготовленные в кулуарах, руководствуясь соображениями партийной дисциплины и с учетом пожеланий все тех же заинтересованных групп. Поэтому в первую очередь президент предложил новые правила игры, а именно открытое обсуждение билля о снижении тарифов, уменьшающее тем самым шансы промышленников, которые пытались защитить прежде всего собственные интересы за закрытыми дверями комитетов.


Отсутствие федерального законодательства о регулировании лоббизма, а соответственно и юридического разграничения понятий "лоббизм" и "коррупция", потребовали от власти, как законодательной, так и исполнительной, осторожного отношения к проблеме.


К 1913 г. пробел в федеральном законодательстве был настолько очевиден, что в мае - июле 1913 г., еще до начала расследования лоббизма в палате представителей, на рассмотрение Конгресса вносится сразу несколько биллей и резолюций по проблеме регулирования лобби[25]. В целом предложения сенаторов и конгрессменов сводились к обязательной регистрации советников и агентов по законодательным вопросам, как называли лоббистов, у клерков палат с указанием имени, возраста, нанимателя, размера зарплаты, а также того вопроса, по которому они собираются обращаться к законодателям. Полученные таким образом сведения, согласно некоторым проектам, должны были проверяться клерками палат. Кроме того, до распространения своих письменных обращений к законодателям, что в принципе считалось допустимым, копии этих обращений должны были быть переданы клерку палаты и подвергнуты экспертизе[26]. Часть биллей включала положения о денежных штрафах за нарушение будущего закона. Один из членов комитета палаты по расследованию лоббизма Вильям Макдональд[27] параллельно с идеей создания закона о регулировании лоббизма развивал мысль о необходимости комплексного подхода к проблеме представительства интересов в рамках демократической системы, соединении прямых и косвенных методов регулирования лоббизма.В числе других крупных организаций, представленных в Вашингтоне, можно назвать Американскую Федерацию Труда (кстати, в 1947 г. АФТ одной из первых зарегистрировала своих лоббистов в соответствии с требованиями закона), Торговую палату США, Американскую медицинскую ассоциацию, Фермерский союз, Американский легион и многие др. По данным Временного Национального Комитета по проблемам экономики и политического давления, к 1941 г. постоянных лоббистов в Вашингтоне имела 381 организация национального уровня.


Макдональд предлагал ввести обязательную регистрацию агентов, включая предоставление информации о существующих связях в палате, а также указание лиц или организаций, в пользу которой агент работает; определение штрафов за оказание или планирование незаконного давления на конгрессменов[28]. Кроме того, согласно его плану, необходимо было сократить число членов палаты представителей; усилить дисциплинарные правила для конгрессменов; запретить систему партийных кокусов и партийного лидерства в целях укрепления независимости законодателя от партийных установок при определении своей позиции. Вторая часть предложений Макдональда относилась к усовершенствованию системы комитетов Конгресса: предлагалось пересмотреть процедуру прохождения биллей через комитеты Конгресса; сделать заседания комитетов открытыми; изменить практику утверждения биллей дополнительно на комитетах конференций.


Итак, благодаря впервые состоявшемуся расследованию деятельности крупной лоббистской организации, в период правления Вудро Вильсона не только начинается основательное изучение лоббизма, но и намечается движение в сторону создания федерального закона по его регулированию, а также формируется идея о необходимости комплексного подхода к проблеме регулирования.


Нужно отметить, что ни один из внесенных в 1913 г. в Конгресс биллей так и не достиг стадии голосования, и все они, по словам одного из конгрессменов, "заснули" в соответствующих комитетах палаты и сената. Кроме того, большая часть материалов по НАП была засекречена, а протоколы "открытых слушаний" были опубликованы незначительным тиражом и, таким образом, полная информация о злоупотреблениях в Национальном конгрессе не была широко доступна. Некоторые конгрессмены жаловались на невозможность попасть в зал заседаний сенатского комитета[29].


Оформившиеся к началу XX в. группы давления в США, стремившиеся к определенным экономическим и политическим целям и имевшие на вооружении такой совершенный и эффективный механизм, как лобби, действительно представляли собой огромную силу внутри общества, преодолеть которую было очень трудно. Неготовность большинства членов Конгресса осознать необходимость законодательного ограничения лобби не позволила в то время провести законы по регулированию лоббизма. Тем не менее в 1913 г. был поставлен вопрос о необходимости принятия подобного закона.


По окончании Первой мировой войны реформаторский курс В. Вильсона был свернут. Во внешней и внутренней политике США возобладали консервативные тенденции. Именно в этот момент, благоприятный для крупного бизнеса и представлявшей его республиканской партии, республиканцы вернули к жизни сверхвысокие тарифы, которые, как и в конце XIX в., были объявлены одной из основ процветания национальной промышленности.


Законопроект Хаули - Смута о тарифах обсуждался в 1925 - 1929 гг. параллельно с вопросом о пересмотре системы налогообложения[30]. Оба проекта составляли часть промонополистической программы консервативного большинства республиканской партии, санкционированной еще администрацией президента У. Гардинга (1921 - 1923).


Билль о тарифах увеличивал тарифные ставки на импорт практически всех видов промышленной и сельскохозяйственной продукции. Проект министра финансов Э. Меллона 1925 г. заключался в пересмотре системы налогообложения - максимальную ставку добавочного подоходного налога должны были снизить с 40 до 20% (для доходов, превышавших 100 тыс. долл.), налог на наследство был также снижен до 20% (это сводило его практически к нулю при отмене налогов на дарение).


Налоговое законодательство сразу натолкнулось на сопротивление прогрессивных республиканцев[31], в политической программе которых основным пунктом шло повышение налогового обложения монополий. К прогрессивным республиканцам примкнули и демократы. Возмущение конгрессменов вызвал, в частности, подозрительный характер свидетельств отдельных лиц и организаций, привлеченных в качестве экспертов по вопросу о реформе тарифов.


В декабре 1927 г., когда приступил к работе Конгресса 70-го созыва, на рассмотрение обеих палат поступило несколько резолюций, требовавших расследовать лоббистскую деятельность в Конгрессе и несколько вариантов биллей закона о регулировании лоббизма. Один из биллей - проект сенатора Т. Каравэя (демократ, штат Арканзас) - предусматривал регистрацию и обязательную отчетность лоббистов. Он был одобрен сенатом в марте 1928 г., но затем задержан Юридическим комитетом сената.


В апреле 1929 г. Каравэй вновь внес резолюцию о необходимости регистрации лоббистов. Она не рассматривалась до конца лета 1929 г. В это же время Финансовый комитет сената проводил слушания по закону о тарифах. Это неожиданным образом сказалось на судьбе резолюции Каравэя благодаря выступлению сенатора-демократа Б. Гаррисона 25 сентября 1929 г. Сенатор был возмущен "методами, которыми проталкивались повышенные тарифы", и зачитал обличительную статью, в которой говорилось о специальном расследовании, проведенном представителями корпорации У. Хёрста[32]. Журналисты выяснили, что ближайшим советником сенатора Х. Бингхема, члена Финансового комитета сената, участвовавшего в обсуждении закона о тарифах, был представитель одной из заинтересованных групп - Ассоциации промышленников Коннектикута.


Бингхем пытался оправдаться. Он заявил, что лоббист был всего лишь его экспертом. Это мало убедило Гаррисона. В результате резолюции Каравэя был дан ход и Юридический комитет сената постановил расследовать не только случай с Бингхемом и его "помощником", но и "любые действия остальных лоббистских ассоциаций и просто лоббистов", их доходы и расходы, а также попытки, предпринимавшиеся такими группами для воздействия на законодательную власть.


В ходе расследования комитет допросил около 90 человек. Материалы слушаний, длившихся с октября 1929 до ноября 1931 гг., заняли более 5000 страниц[33]. В первую очередь законодателей интересовали доказательства связи сенатора Х. Бингхема с лоббистами. Факт удалось подтвердить большим количеством свидетельств. В частности, выяснилось, что сенату необходимы были эксперты по вопросу о тарифах, и президент Ассоциации промышленников Коннектикута (АПК) направил лоббиста Ч. Йенсона для оказания помощи. Йенсон продолжал получать зарплату как сотрудник АПК и одновременно был нанят в качестве клерка сенатора. Деньги, получаемые от государства, Йенсон передавал Бангхему, который, в свою очередь, отдавал их постоянному клерку сената, временно перемещенного на другую позицию с тем, чтобы освободить должность для эксперта Ассоциации промышленников Коннектикута[34].


Однако предъявление обвинений сенатору и его помощнику трудно назвать удовлетворительным результатом двухгодичной работы комитета сената. Как и в случае с расследованием 1913 г., лоббисты и сотрудничавшие с ними законодатели были лишь подвергнуты порицанию. Но если специальный комитет 1913 г. смог составить развернутую картину лоббистской деятельности НАП, то комитет Каравэя не сумел организовать собранные сведения в единую систему и оценить полученную информацию по достоинству.


Отсутствие четкого вектора в расследовании 1927 - 1929 гг. ярко проявилось в отчетах, подготовленных членами комитета[35]. Каждый отчет был посвящен деятельности одного лоббиста или одной лоббистской организации. Например, был опубликован отдельный доклад о Дж. Р. Гранди, руководителе Пенсильванской ассоциации промышленников, поскольку "он занимал особое, лидирующее положение среди лоббистов Столицы нации". В докладе не было ничего сказано о незаконности его действий, комитет просто сделал вывод, что "интересы потребителей не учитываются во взглядах Гранди на вопросы тарифного законодательства". Подобная информация не представляла сама по себе никакой новизны, как и "потрясающий" вывод комитета о том, что Гранди был уверен, что его взносы в период избирательных компаний дают ему основание для оказания давления на формирование политической платформы членов своей партии в Конгрессе.


Остальные доклады были составлены в том же духе и посвящены отдельным случаям откровенного давления или широкого использования денежных средств лоббистскими группами. В них говорилось о суммах трат на лоббистскую деятельность, о методах воздействия на власть, о конкретных вопросах законодательства, вызывавших интерес групп давления, но не было предложено никаких мер к исправлению сложившейся ситуации. Комитет не предложил издать какой-либо закон о регулировании лоббизма. Это удивительно хотя бы потому, что в предыдущие годы Каравэй выходил в Конгресс с предложением конкретных законов о лоббизме. Комитет не опубликовал и заключительный отчет. Члены комитета так и не подытожили свою работу и не предложили как-либо исправить те злоупотребления, которые им удалось обнаружить.


Еще одним фактором, ослабившим результаты работы комитета Каравэя, стал политический антагонизм, возникший между членами комитета. Первые шесть отчетов комитета были одобрены единогласно, однако текст седьмого вызвал возражения сенатора А. Робинсона (штат Индиана), единственного республиканца и сторонника администрации президента Г. Гувера в составе комитета. Робинсон увидел в отчете политические нападки на председателя Национального комитета республиканской партии К. Хьюстона. В результате появился отчет "меньшинства" комитета. Сенатор Робинсон отказался подписывать и восьмой отчет и также представил свое особое мнение[36].


Налицо было несоответствие между значительностью задач, заявленных Каравэем, с результатами работы его Комитета. Затянутость проведенного расследования также играла против сторонников регулирования лоббизма - обвинения против Йенсона довольно быстро забылись. Наконец, на провал работы комитета не могли не повлиять взгляды самого сенатора Каравэя. Сенатор не считал давление групп интересов неизбежным следствием экономического и политического развития, не признавал он и того, что это давление оказывало большое воздействие на систему представительства. Для него все лоббисты были скорее жадными и бесчестными существами, а 90 процентов ассоциаций, представленных в Вашингтоне, он считал "искусственно созданными организациями".


Тем не менее Комитету удалось выявить некоторые важные моменты в развитии методов лоббизма. В частности, была освещена деятельность лоббистов в период избирательных кампаний, кроме того, комитет косвенно подтвердил выводы, сделанные в период расследования 1913 г., о случаях коррупции в политике как результате взаимодействия бизнеса и государственной власти, как и о том, что индивидуальный лоббизм практически вытеснен лоббистами, представляющими специальные интересы групп. Однако полномочия комитета, первоначальная поддержка, исходившая со стороны значительной части политиков и прессы, не были использованы членами комитета для составления и продвижения закона о регулировании лоббизма.


Политическим следствием предпринятого демократами расследования стало смягчение тарифного закона, предложенного республиканцами. Хотя ввозные пошлины были повышены в среднем до 38,5% от стоимости импортируемого товара (против 27% по тарифному акту 1913 г.), тем не менее налог на прибыль - основной объект налоговой реформы Меллона - был понижен на 15% (до 50%), а не в два раза, как планировалось изначально.


В течение четырех лет после окончания работы комитета Каравэя в Конгрессе не наблюдалось какой-либо активности в отношении принятия закона о лоббизме. Резолюции о регистрации лоббистов, предлагавшиеся в этот период, не имели особого успеха. Однако с начала заседаний 74-го Конгресса проблема лоббизма опять оказалась в центре внимания конгрессменов. Как и в 1913 и 1929 гг., поводом к законодательной инициативе стала сильная оппозиция со стороны лоббистов специальных интересов.


В июле 1934 г. Ф. Д. Рузвельт инициировал разработку закона "О холдинговых энергетических компаниях" - тем самым предполагалось вырвать энергетическую отрасль из рук частных монополистов и передать ее в введение государства. Закон об энергетических компаниях был чрезвычайно важен для Рузвельта прежде всего тем, что за закон выступали прогрессисты, на поддержку которых он очень рассчитывал на президентских выборах 1936 г.[37]


В 1935 г. проект закона, над которым работало сразу несколько комиссий законодательной и исполнительной властей[38], был готов, и Рузвельт начал активно проталкивать закон через Конгресс, несмотря на сильнейшее сопротивление со стороны республиканцев и правого крыла его собственной партии, члены которой видели в новом законопроекте нарушение общепартийного консенсуса, достигнутого в партийной платформе 1934 г.


Консервативный блок был достаточно силен. На руку оппонентам закона оказалась новая структура Комитета палаты представителей по торговле, куда был передан закон об энергетических компаниях. Несмотря на то, что во главе Комитета стоял демократ от штата Техас С. Рейберн, составлен комитет был на основе баланса, как партийных, так и региональных интересов, что практически исключало возможность проведения каких-либо политических инициатив со стороны исполнительной власти.


После полугода тщетной борьбы за принятие закона (впервые он был представлен к рассмотрению в Конгрессе 6 февраля 1935 г.) Рузвельт использовал тактику В. Вильсона, инициировав расследование лоббистской деятельности холдинговых компаний с тем, чтобы скомпрометировать и сломить оппозицию. Давление холдинговых энергетических компаний на представителей Конгресса было агрессивным и достаточно открытым[39]. В июле 1935 г. сенатор Х. Блэк (демократ, штат Алабама) возглавил работу специального комитета сената по расследованию лоббистской деятельности, которое длилось четыре года.


В том же году Х. Блэк внес на рассмотрение сената проект закона о регистрации лоббистов и регулировании их деятельности, обобщивший все имевшиеся на тот момент предложения[40]. Законопроект состоял из девяти разделов. В первом разделе было дано определение лоббиста как лица, которое за плату или по собственной инициативе стремится оказать давление как на представителей законодательной, так и исполнительной властей. Во втором разделе раскрывалось понятие "лоббирование", в которое были включены не только личное общение и письменные обращения к государственным служащим, но и любые другие способы давления, как то: публикации в газетах, журналах, издание книг и памфлетов, выступления на слушаниях в комитетах Конгресса, преследующие цель защитить частные финансовые интересы.


В разделах 3 - 6 и 9 содержались правила регистрация лоббистов, стремящихся оказать давление на представителей как законодательной, так и исполнительной власти; проверки достоверности сведений о лоббистах клерками обеих палат (для лоббистских групп, работавших в законодательной сфере) и Федеральной торговой палаты (для групп, оказывавших давление на представителей исполнительной власти); составление ежемесячных финансовых отчетов (размер заработной платы лоббиста, его траты на лоббистскую деятельность), а также сведений о нанимателе и об официальных лицах государства, с которыми общался лоббист. Разделы восьмой и седьмой предусматривали денежные штрафы за нарушение закона, а в некоторых случаях и тюремное заключение.


Комитет Х. Блэка согласился с предложенным проектом закона, тем не менее в то время принятие такого закона оказалось невозможным. Расследование шло успешно, однако, вскоре в связи со скандальной лоббистской деятельностью возникли имена таких миллионеров, как У. Хёрст (Корпорация Хёрста), П. Дюпон (Дюпон Кемекалз), А. Слоан (Дженерал моторе)[41], которые поддерживали и спонсировали, в том числе, и Демократическую партию[42]. В августе 1937 г. Ф. Д. Рузвельт поспешил представить кандидатуру Х. Блэка на пост судьи Верховного суда США, лишив таким образом проект закона, уже подготовленный к тому времени членами комитета, его главного вдохновителя. Кроме того, иде