Реферат: Досвід впровадження реформи монетизації соціальної грошової допомоги в Росії Підготовано для проекту: Підготовка стратегії монетизації соціальної грошової допомоги в Україні

Ірина Синицина





[Емблема Центру економічних та соціальних досліджень (Centre for Social and Economic Research)]


Досвід

впровадження реформи монетизації соціальної

грошової допомоги

в Росії


Підготовано для проекту:

Підготовка стратегії

монетизації соціальної грошової допомоги в Україні





[Емблема програми «Польська допомога» (Polish Aid)]

Проект фінансується спільно з Міністерством закордонних справ Республіки Польща у рамках програми «Польська допомога 2008»





[Емблема Центру економічних та соціальних досліджень (Centre for Social and Economic Research)]

ЦСЕД – Центр економічних та соціальних досліджень

Вересень 2008


^ Досвід впровадження монетизації соціальної

грошової допомоги

в Росії


Підготовано для проекту:

Підготовка стратегії

монетизації соціальної грошової допомоги в Україні


Публікація виражає виключно погляди

автора і не може ототожнюватись з

офіційною позицією Міністерства закордонних справ

Республіки Польща





[Емблема програми «Польська допомога» (Polish Aid)]

Проект фінансується спільно з Міністерством закордонних справ Республіки Польща у рамках програми «Польська допомога 2008»


ЗМІСТ


1. Причини та цілі монетизації соціальної грошової допомоги в Росії 4

2. Очікувані наслідки реформи 8

3. Опис процесу впровадження 12

4. Зміни у діяльності осіб та органів 19

5. Компенсація витрат на оплату житлово-комунальних послуг в контексті реформ ЖКГ та монетизації соціальної грошової допомоги 25

6. Основні здобутки та невдачі 31

Додатки 35



Причини та цілі монетизації соціальної грошової допомоги в Росії

1.1

Станом на кінець 2004 року система матеріальної допомоги в Росії перетворилась у неоднорідну обширну і складну схему, яка поєднувала в собі отриману в спадок майже без змін систему соціального забезпечення СРСР та численні нові пільги затверджені під час перебудови. Останні представляли собою результат поодиноких та здебільшого невпорядкованих прикладів законотворчої діяльності органів державної адміністрації різних рівнів, націленої на підтримку добробуту сімей на фоні скорочення реальних доходів та пенсій. Впродовж 1990-х років рішення про впровадження пільг нерідко приймались на федеральному рівні, але обов'язки з їх фінансування покладались на бюджети областей або районів. Як федеральні так і регіональні органи влади затвердили велику кількість законодавчих актів, які передбачали виплати/пільги для різних категорій населення у сфері медичного забезпечення, транспорту, забезпечення житлом, комунального обслуговування та інших послуг.

Система матеріальної допомоги передбачала виплати трьом різним класам одержувачів: (а) «гідним і незабезпеченим», тобто здебільшого тим, кому, не зі своєї вини, довелося б жити у бідності за відсутності допомоги (напр. сиротам, інвалідам та людям похилого віку за відсутності пенсійного забезпечення); (б) тим, хто має виняткові заслуги перед батьківщиною (напр. героям праці, ветеранам Другої світової війни та інших бойових дій а також тим, хто працював на особливо небезпечних посадах чи у небезпечних умовах, як при ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС) і (в) тим, хто у той час перебував на державній службі виплати передбачались у вигляді надбавок до заробітної плати (напр. військовослужбовцям, працівникам служби безпеки та суддям). Система зумовила впровадження великої кількості виплат та утворення груп населення, яким передбачались вкрай великі виплати і значний комплекс пільг1. Федеральне законодавство запровадило більше 150 видів соціальних пільг, пайків, соціальної допомоги та субсидій, які охопили більше ніж 230 різних категорій громадян. Проте фактично, більшість з вищезгаданого відобразилась лише у звернення Федерального уряду до регіональних/муніципальних органів влади, не знайшовши відповідного фінансового забезпечення («нефінансовані федеральні мандати про виплати»). Ресурсів місцевих бюджетів не вистачало, велика частина пільг була взагалі не підкріплена фінансово, зростала заборгованість бюджетної системи перед підприємствами. Виплати за трьома федеральними законопроектами - «Про ветеранів», «Про соціальний захист інвалідів у Російській Федерації» і «Про соціальне забезпечення, передбачене інвалідам та людям похилого віку» - склало більшу частину видатків регіонального бюджету на фінансування урядових соціальних програм.2

На початку 2000-х років федеральні органи влади врешті визнали, що бюджетних коштів не вистачає на фінансування всіх виплат, затверджених у федеральних законопроектах. Згідно з підрахунками Міністерства праці та незалежних експертів для виконання всіх зобов’язань щодо соціального забезпечення державний бюджет Російської Федерації довелося б збільшити вдвоє3.

Таким чином постала нагальна потреба регулювання існуючих пільг та виплат, скорочення їх кількості, анулювання фінансово незабезпечених розпоряджень про виплати, внесення ясності у систему державних зобов’язань (як на федеральному так і на регіональному рівні) Необхідність вирішення цих проблем дали поштовх реформі.

Для того, щоб оцінити масштаб проблеми реформування неоднорідної системи надання пільг і фінансово необґрунтованих урядових зобов’язань, вкрай важливим було створення системи реєстрації осіб, які підлягали забезпеченню пільгами. Не дивлячись на масштабність російської пільгової системи, єдиний механізм реєстрування осіб, які могли користуватись пільгами, був відсутнім. Система моніторингу програм матеріальної соціальної допомоги базувалась на відомчій статистиці, яка велась організаціями та органами, що діяли у рамках системи надання соціальної допомоги. Вже під час підготовки до реформи відповідні органи почали терміново укладати списки осіб, яким могли бути надані пільги, в багатьох регіонах такі реєстри відсутні досі, що зумовлює багато проблем (зокрема при розрахунках пільг на проїзд у міському та приміському транспорті). Цей фактор став однією з основних причин затримок під час підготовки до реформи і заважав проведенню детального аналізу соціальних, фінансових та інших наслідків. Таким чином за офіційними даними від 12 до 19 мільйонів людей мали право на пільги.4

Значну роль у надолуженні дефіциту інформації щодо кількості осіб, які підлягають наданню пільг, мало зіграти проведене у 2003 році Національне дослідження добробуту сімейних господарств та участі у соціальних програмах (NOBUS)5. Згідно з даними NOBUS 27,2% опитаних претендували на різноманітні пільги. Найбільш чисельною групою осіб, що підлягали наданню пільг, були ветерани праці, які складали 15% від усього населення і 34% від людей віком від 40 років.6Використання даних NOBUS також дозволило розрахувати обсяг фінансово незабезпечених зобов’язань перед окремими категоріями населення (тобто, коли існувало право на пільги, але не було можливості забезпечити його здійснення у даній місцевості). Наприклад, виявилось, що майже третина ветеранів праці не використала у повній мірі своє право на пільги (яке їм належало відповідно до законодавства), а у великих містах цей показник досягав 40%. Так само обмежений доступ до пільг мали такі категорії населення, як інваліди (1-ої та 2-ої груп), особи, що постраждали від радіації та ті, хто мали право на «службові» пільги.7

Ще повнішого розуміння розподілення соціальних пільг, можна було досягнути визначивши кількість сімейних господарств, до яких входили особи, які користувались пільгами. Згідно з даними NOBUS 50.7% сімей включали громадян, яким належали різноманітні пільги, майже третина з них одночасно підпадала під 2 або 3 пільгові категорії одержувачів соціальної допомоги. Виплати стосувались сфери медичного обслуговування та охорони здоров’я, транспорту, забезпечення житлом, комунальних послуг та соціального забезпечення, освіти, на оздоровчих путівок в санаторії також харчування, придбання та ремонт житла тощо. З вищезгаданого найбільшу частину займали виплати на забезпечення житлом та комунальні послуги (більше 40% сімей), пільги на проїзд (більше 38% сімей) та виплати на оздоровлення та лікування (близько 20%)


1.3

Перші необхідні кроки на шляху до реформи матеріальних пільг у натуральній формі мали бути спрямовані на забезпечення прозорості соціальних виплат у повному обсязі. Враховуючи проблеми з реєстрацією одержувачів соціальної допомоги, система розподілу допомоги натуральній формі не дозволяла встановити більш менш чітко необхідні обсяги фінансування. Більше того, широке покриття населенні пільгами різноманітних типів не могла не спричинити постійну нестачу необхідного фінансування. Хоча точні цифри щодо коштів, виділених з бюджету з метою покриття пільг, недоступні, очевидно, що існуюча (на той час) система грошових виплат мала серйозні недоліки в тому сенсі, що зазнавала суттєвої нестачі фінансування. Згідно інформації, наданої Російським Фондом Парламентаризму, федеральний закон «Про ветеранів» був недофінансований на 88,6 відсотка у федеральній його частині і на 62,5 відсотка в його регіональному компоненті. У 2003 році з бюджету виділялося 55 мільярдів рублів на покриття зобов’язань з фінансування за цим законом, але ця сума не покрила навіть половини необхідних витрат, необхідний обсяг коштів був встановлений на рівні 189 мільярдів рублів. Згідно з іншими грубими підрахунками, загальна (потенційно) вартість пільг насправді склала 500 мільярдів рублів8. Світовий Банк встановив загальний обсяг фінансового тягаря виплати привілеїв на рівні 4,2 відсотків ВВП у 2002 році в порівнянні з наміченими програмами соціальної допомоги, що складало 0,4 відсотка, приблизно 70 відсотків населення, de jure, користувалося однією, або кількома з них9. В результаті, великий відсоток населення був позбавлений доступу до пільг, які могли бути призначені для них за законом.

1.4.

Серйозним недоліком системи пільг, який спонукав експертів говорити про необхідність реформи, була дуже низька ефективність бюджетних витрат на соціальні привілеї як на федеральному так і на регіональному рівнях. Головним чинником низької ефективності було вкрай незадовільне встановлення цілей таких пільг та високий рівень міжрегіональних диспропорцій у бюджетному фінансуванні. Ці чинники, у поєднанні із відносно високим відсотком бідності у Росії та надзвичайно високою різницею у статках та споживанні, привернули до себе увагу широкого кола громадськості. Головним чинником незадовільного встановлення цільової групи населення є той факт, що допомога у натуральному вираженні розповсюджувалась, як правило, відповідно до категоріального принципу, незважаючи на фактичні потреби одержувача та його/її сім’ї та перевірки цих потреб. Особи, які мають право на отримання пільг, частіше належать до небідних сімей, ніж до бідних. Тобто з точки зору участі, бідні не становлять пріоритетну групу для державних соціальних програм з субсидування та пільг у натуральному вираженні. 10

Відповідно до експертних оцінок організації НІСП, які базуються на даних NOBUS, домогосподарства, у яких статок на одну особу є меншим за прожитковий мінімум, становлять тільки 25.3 відсотки від загальної кількості домогосподарств, які мають право на соціальні виплати, субсидії та пільгової підтримки; кількість домогосподарств, де статок однієї або двох осіб відповідає прожитковому мінімуму, дорівнювала 26.7 відсоткам, у той час як більш заможні сім’ї, де статок на одну особу був вищій за два прожиткові мінімуми, становили 48 відсотків.


Розподіл грошової допомоги серед бідних та небідних сімей, кількість бідних та небідних домогосподарств, виражена у відсотках 11

^ Типи грошової допомоги

Бідні домогосподарства

Небідні домогосподарства

Грошова допомога на сплату за житло та комунальні послуги

28, 2

49,5

Грошова допомога на медичні послуги та ліки

11,7

21,3

Грошова допомога на сплату за проїзд

24,2

47,5

Джерело: дані NOBUS (2003)

Причиною невідповідного встановлення цілей у системі негрошової допомоги бідним була модель системи. Наприклад, при наданні безкоштовної грошової допомоги на сплату за електроенергію, розмір такої допомоги був вищий у тому разі, якщо домогосподарство мало більшу кількість електроприладів та освітлювальних приладів та, як наслідок, більший рівень споживання.

Схоже до цього більш заможні домогосподарства отримували більшу допомогу при сплаті за житло. Пільги на сплату за проїзд є регресивними з іншої точки зору, вони виключають тих, хто не має можливості користуватися транспортом, бо живе у сільській місцевості, яка не обслуговується транспортними засобами, або тих, хто має фізичні вади здоров’я, які обмежують його пересування. Бідні страждають від низького рівня послуг, тому що, на відміну від більш заможних груп населення, не мають змоги користуватися приватними послугами у той час, як державні послуги знаходяться на низькому рівні. Щодо пільг у натуральній формі, одержувачі не мають вибору ні щодо того, хто надає товари, ні щодо товарів та послуг.12

Тому двома головними раціональними змінами у незавершеній реформі допомоги у натуральній формі є: покращення встановлення цілей на бідні верстви населення та досягнення більшої свободи вибору споживача шляхом надання виплат у грошовій замість натуральної форми.

Ще одною важливою диспропорцією, яка є соціально значною та яка призвела до необхідності проведення реформи стало поглиблення міжрегіональної диференціації щодо обсягу соціального захисту та розміру грошової допомоги, що надається.

Більш бідні регіони мали, як правило, менші можливості зі сплати громадських зобов’язань за рахунок бюджетних коштів.

1.5.

Економічне підґрунтя реформи. Великим стимулом для реформи стала надзвичайна неефективність підприємств та цілих секторів економіки, які надавали послуги населенню у натуральній формі. Існування різних привілеїв, які надавалися майже половині населення країни, значно деформувало фінансовий баланс деяких секторів економіки – транспортного, житлового, комунального та інших. Цей факт заважав реформам та подальшому розвитку обох цих секторів, а окрім цього економіці в цілому.

Сторони, що надавали житлові послуги, послуги з перевезення та клініки продовжували отримувати мандати, що не отримували фінансування. Декілька програм були не профінансовані зовсім, у той час, як фінансування декількох інших не перевищувало 50 відсотків (транспортні послуги та ліки). Результатом став дефіцит деяких товарів та послуг, що надавалися, як субсидії (наприклад, ліки чи путівки до санаторіїв) у той час як за тими пільгами, що характеризувалися різницею між споживанням та схемами платежів (гроші на відшкодування вартості проїзду, коштів на житло та телекомунікації), , почала накопичуватися заборгованість регіональних та місцевих бюджетів перед тими, хто надає ці послуги.

Внаслідок цього багато людей, які мали право на привілеї, не змогли скористуватися ними, зросла нерівномірність доступу до підтримки. У свою чергу, сектор міської інфраструктури не отримував достатнього фінансування, що призвело до загострення кризи у цій сфері. Окрім цього за цієї системи було неможливо підрахувати кошторис послуг, які надавалися як субсидії. Недоліки фіскальної системи призвели до втрати прибутку цими підприємствами, що у свою чергу призвело до ще більшого навантаження на регіональну та місцеву економіку та неможливості реструктурування ефективних підприємств.

Окрім недостатнього фінансування переоціненого об’єму послуг у натуральному вираженні важливою перепоною для підприємств, що надають послуги, став недостатньо прозорий механізм відшкодування витрат підприємств, що надають послуги, з боку держави; досить часто підприємства, що надають послуги, були вимушені використовувати корупційні схеми. Підприємства, що надають послуги у натуральній формі (а саме комунальні та транспортні компанії) виписували рахунки на місцеві/регіональні установи для покриття збитків. Ці рахунки тим не менше часто сплачувались із бюджетів різного рівня тільки на умовах сплати хабарів тим держслужбовцям, які приймали рішення щодо платежів. Достатньо часто такі рахунки не сплачувались зовсім, особливо у разі кредиторської заборгованості бюджету. Перехід до розрахунків з постачальниками послуг за готівку став нагальною потребою.

Таким чином, рушійною силою у реформі привілеїв стала завелика заборгованість по занадто дорогих та непрозорих соціальних програмах та неспроможність встановити бідні верстви населення у якості цільової групи для отримання державних ресурсів. За рахунок трансформації привілеїв у натуральній формі у готівку («монетизація») очікувалось покращити рівень прозорості витрат, надати одержувачам допомоги свободи вибору та спростити процес керування. Щодо доступності по ціні, то для вирішення цього питання необхідно, щоб монетизація проводилась разом з більш чітким спрямовуванням допомоги на бідні верстви населення та відповідним зменшенням їх кількості серед категорій одержувачів. Не усіх цілей було досягнуто, як буде описано далі.
^ Очікувані результати реформи
2.1.

На початку 2000 років спільнота російських експертів була добре обізнана щодо термінової потреби у реформуванні системи соціального забезпечення, зокрема, відносно підвищення її ефективності та акцентування уваги на бідних. В цілому, від впровадження нових соціальних інструментів очікувалось:

збільшення прозорості Урядових соціальних витрат та запобігання квазі-Урядовим витратам;

подолання нефінансованих соціальних доручень та приведення інших державних соціальних зобов’язань у відповідність до фактичних бюджетних можливостей;

чіткий розподіл влади між бюджетами різних рівнів;

припинення (або, принаймні, значне зменшення) об’єму регресивних (нецільових) привілеїв шляхом проведення їх монетизації (перетворення привілеїв, що надаються в натуральній формі, на грошові пільги), що не може повністю компенсувати втрати від відміни грошової допомоги для небідних;

розвиток та впровадження нової системи грошової допомоги для тих, хто реально їх потребує, на більшість яких не поширюються пільги, що надаються в натуральній формі;

інтенсифікація ринкових реформ в секторах соціальної інфраструктури – домогосподарство та водопостачання, громадський транспорт, послуги охорони здоров’я та надання ліків тощо;

створення зв’язку між реформою системи соціальної допомоги та реформою пенсійної системи так, щоб соціальні компенсації припинили відігравати роль формальних додаткових виплат до початково низьких пенсій;

усунення економічно та соціально необґрунтованих обмежень на свободу вибору споживача.

Монетизація системи грошової допомоги мала бути першим етапом загальної реформи системи соціального забезпечення в Російській Федерації. Пріоритетними цілями теперішнього етапу реформи, що відображали її загальну концепцію, були такі:

Ліквідація нефінансованої соціальної підтримки;

Прозорість взаємозв’язків між федеральним/ регіональним бюджетами та стороною, що є постачальником послуг;

Відновлення чесності по відношенню до тих одержувачів допомоги, які не використовують послуги, на які надаються субсидії;

Зменшення рівня бідності в сільських регіонах;

Поширення “прав та свобод” одержувачів допомоги з метою забезпечення ефективного використання заходів соціальної допомоги.

2.2.

Теоретично реформа розпочинається 22 серпня 2004 р., коли Президент Путін підписав закон № 122-ФЗ, загальновідомий як «Закон про монетизацію»13. Відповідно до цього закону нова система грошової допомоги має бути визначена та вступити в силу до 1 січня 2005 року. В цілому закон започаткував такі зміни14 :

Окреслив повноваження федерального та регіонального бюджетів для фінансування мандатів соціального захисту;

Ліквідував нефінансові мандати соціального захисту;

Зменшив зобов’язання по витратам, викладені у федеральному законодавстві;

Перетворив («огрошовив») пільги, що надаються в натуральній формі, на грошові виплати за федеральними мандатами соціального захисту;

Поклав відповідальність за здійснення грошових виплат по мандатам соціального захисту та за збалансування доходних можливостей з новими повноваженнями по витратах на регіональні та місцеві органи влади.

Наведений вище перелік питань, що регулюються цим законом, достатньою мірою демонструє обмеження цієї сфери діяльності. Насправді ж закон не спрямований на монетизацію саму по собі, скоріше він фокусується на схематизації великого обсягу фінансових відповідальностей (не лише у сфері соціального захисту) між федеральним Урядом та регіонами (дивіться Додаток 1). Відповідно до цього розподілу, заходи соціальної підтримки для кількох великих груп одержувачів грошової допомоги, що надається в натуральній формі, таких як ветерани праці або колишні жертви політичних репресій, мають бути перевизначені та фінансуватися повною мірою регіонами. Зобов’язання відносно кількох груп привілейованих одержувач грошової допомоги (наприклад, люди з фізичними вадами або ветерани Великої Вітчизняної Війни) визначені за законом про федеральні зобов’язання (дивіться Додаток 2). Закон деталізує зміни для них, такі як впровадження грошових виплат (так звані “щомісячні грошові виплати”), відміну кількох грошової допомоги та впровадження так званих соціальних пакетів, які незначною мірою відрізняються від грошової допомоги, що надається в натуральній формі 15.

Соціальний пакет доповнює помісячні грошові витрати та включає:

Додаткові безкоштовні послуги у сфері охорони здоров’я (профілактичні медичні огляди, путівки у санаторії);

безкоштовний проїзд в приміському залізничному транспорті, а також міжміському транспорті “до місця проходження лікування”.

У грошовому виразі соціальний пакет коштує 450 рублів, з яких 400 рублів передбачалося на послуги у сфері охорони здоров’я, а 50 рублів мали покривати проїзд “до місця проходження лікування”. В 2005 році ця сума віднімалася від усіх помісячних грошових виплат та пільг, які пропонувалися усім одержувач грошової допомоги лише у «натуральній формі». З 2006 року одержувачі «федеральної» допомоги могли вибирати: переходити на грошову форму або залишитися у сфері дії сектору компенсацій в натуральній формі.

Враховуючи це, більшості категорій не торкнулися і, на додаток, ці категорії розподілені за джерелами фінансування на «федеральну» та «регіональну» підгрупи. Кількість одержувач грошової допомоги значно не зменшилася. Лише кілька невеликих категорій були виключені. Наприклад, до 2005 року грошова допомога на сплату комунальних послуг поширювалися не лише на категорії, визначені законодавством, але й на членів їх сімей, а тепер для багатьох груп одержувачів допомоги, таких як вчителі, пільги на сплату комунальних послуг поширюються лише на одержувач грошової допомоги. Студенти, що навчаються в районах Далекої Півночі втратили своє щорічне право на одноразовий безкоштовний проїзд «до місця проходження лікування». Безкоштовний проїзд був відмінений для міліціонерів.16

Ані автори законопроекту, ані Міністерство охорони здоров’я та соціального розвитку не навели раціональних аргументів на підтримку розподілу усіх одержувачів допомоги на «федеральну» та «регіональну» категорії; це зробило можливим для експертів оцінювати концепцію цього закону як непрозору та суперечливу. Наприклад, наприкінці 2004 року експерти з соціального захисту у багатьох регіонах Російської Федерації активно обговорювали посилання на те, що найбільш численна (та відновлювальна) категорія одержувачів допомоги – ветерани праці – була перетворена на сферу регіональної відповідальності, оскільки фінансування усіх соціальних зобов’язань цієї категорії стало непосильним тягарем для федерального бюджету. Крім того, регіональні органи влади відчули себе дуже незручно, оскільки ветерани Великої Вітчизняної Війни, ветерани бойових дій та ветерани праці (на усіх поширюється один і той же федеральний закон “Про ветеранів”) потрапили в різні категорії і опинилася тепер у нерівному стані; отже, ветерани праці опиняться у незручному становищі і вимагатимуть від регіональних органів влади таких самих умов перетворення грошової допомоги в натуральній формі на помісячні грошові виплати, які були надані ветеранам Великої Вітчизняної Війни.17

Для більшості регіонів такий підхід означав розбіжності між зобов’язаннями та можливостями регіональних бюджетів з кількох причин, однією з них був той факт, що регіони значно відрізняються за розмірами пропорцій кількості регіональних одержувачів грошової допомоги. У відповідності до НІСП18, в кількох регіонах – Башкортостан, Калуга, Володимир, Самара та інших – майже всі пенсіонери отримали статус ветеранів праці. З іншого боку, в кількох суб’єктах Російської Федерації – переважно в національних республіках та менш розвинутих автономних округах з молодшою віковою структурою – частина «регіональних» одержувачів допомоги не перевищує 4 – 6 відсотка від загальної кількості населення.19

В той же час, закон ФЗ-122 містив важливе положення щодо недопущення погіршення матеріальних умов при проведенні монетизації (ст. 153, пункт 2), у відповідності до якого “при зміні після 31 грудня 2004 року порядку надання грошової допомоги та виплат, наданих до цієї дати певним категоріям громадян у натуральній формі, сукупний об’єм фінансування відповідних пільг та виплат не може бути зменшений, а умови їх надання не можуть бути погіршені”. На практиці це положення зменшує до нуля можливий розподільчий ефект монетизації пільг в натуральній формі.

Оскільки в реальності закон містив положення щодо монетизації лише «федеральних» пільг (і навіть у прихованій формі – з обов’язковим немотивованим федеральним соціальним пакетом) і який не вимагав подібних дій від регіонів, цей вплив із підвищення ефективності бюджетних витрат був надмірно обмежений. Як для положень монетизації «регіональних» пільг, включаючи пільги на оплату комунальних послуг, їх впровадження перенесене на період після 2008.20

Багатозначність федерального законодавства з огляду на права органів місцевої влади використовувати цільовий підхід створює негативні стимули протягом монетизації; це, в свою чергу, збільшує навантаження на місцевий рівень самоуправління, який за умовчанням є найближчим до громади. Достатньо часто від муніципалітетів вимагалася швидка реакція на негативні наслідки реформи та пошук ресурсів для їх міграції в межах надзвичайно обмежених бюджетів.21

Економічний ефект від впровадження закону ФЗ-122 може бути досягнутий лише якщо вивільнені в результаті ліквідації грошової допомоги ресурси будуть перерозподілені на бідних та направлені на підвищення розміру пенсій. В такому випадку і економічний, і соціальний ефект проявляться повною мірою. Сторона, що надає ці послуги, буде працювати більш ефективно, що з одного боку створить стимул для місцевого економічного росту, а з іншого боку, послабить соціальні наслідки переходу на грошові виплати шляхом перенаправлення ресурсів до сімей з меншим прибутком. Разом з тим, оскільки закон ФЗ-122 не забезпечує ані кращого визначення цільових груп, ані значного зменшення грошової допомоги, його економічні ефекти є малопомітними22.

Відповідно до оцінок експертів, основними економічними суперечностями закону щодо монетизації пільг є такі:

Відсутність чітко сформульованої цілі реформи грошової допомоги (на практиці, мета реформи привілеїв, що надаються у натуральній формі, була замінена метою перерозподілу бюджетних повноважень);

Розмежування повноважень щодо соціального захисту громадян було замінено поділом одержувачів на категорії;

Децентралізація інститутів соціального захисту не була підтримана встановленням механізму впровадження монетизації пільг на регіональних рівнях;

Регіони можуть відмовитися від їхнього права проводити монетизацію (з огляду на їх «регіональних» одержувачів);

Фактор надзвичайно сильного економічного та соціального розшарування між регіонами був цілковито проігнорований;

Відсутність програми послідовного впровадження реформи соціальної грошової допомоги;

Розмір грошових виплат неадекватний розміру тарифів послуг, за якими надаються субсидії.

Абсолютна більшість експертів одностайні у думці, що закон щодо монетизації пільг, власне кажучи, не має нічого спільного з соціальною політикою. Шляхом збереження віртуально недоторканого категоріального принципу розподілу грошової допомоги, закон не встановив засад для майбутнього плану соціальної політики – оскільки він не стосувався ані визначення цільових засад соціальної допомоги, ані перерозподілу бюджетних витрат на користь бідних 23.
^ Визначення процесу впровадження
3.1. Підготовка законодавства, бюджетні оцінки, організаційні питання

3.1.1

Підготовка та прийняття регуляторних засад монетизації пільг у Російській Федерації проводилися у прискореному темпі. Це відноситься не лише до закону ФЗ-122, але й до законодавства, яке підготувало реформу розподілу повноважень між різними рівнями влади, а також передувало монетизації пільг, що надаються у натуральній формі. У липні 2003 року до закону “Про загальні принципи організації законодавчої (представницької) та виконавчої влади суб’єктів Російської Федерації” були внесені зміни; у жовтні 2003 року був прийнятий новий закон “Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації”; зрештою, у серпні 2004 року Державна Дума прийняла законодавчий акт (ФЗ-122, закон щодо “монетизації пільг”), який привів численні федеральні закони у відповідність до двох законів, що були згадані раніше.

Експерти спостерігають, що підчас підготовки закону не було достатнього професійного обговорення методів та форм очікуваної реформи; також були відсутні соціально-економічна експертиза різновидів реформи та її наслідків. Така поспішна підготовка мала своїм результатом численні суперечності у тексті закону.

^ Таблиця 1. Хронологія прийняття закону ФЗ-122

Закон, який значною мірою змінив систему соціального захисту Російської Федерації та який напряму вплинув на мільйони людей був прийнятий Державною Думою у строк, менший за три місяці:

13 травня 2004 року: Уряд оголосив про свій намір проведення реформи у сфері соціальних привілеїв у Федеральному зібранні;

31 травня: Уряд подав законопроект на розгляд Державної Думи;

1 червня: зустріч державної ради з податкової підтримки соціальних зобов’язань;

2 липня: Державна Дума у першому читанні прийняла законопроект щодо заміни соціальних пільг грошовими нарахуваннями; одночасно в кількох містах пройшли акції протесту проти запланованої реформи;

3 серпня: законопроект прийнятий у другому читанні;

5 серпня: Дума прийняла законопроект у третьому читанні;

8 серпня: закон затверджений Федеральним зібранням;

22 серпня: закон підписаний Президентом Російської Федерації;

31 серпня: текст закону опублікований в “Російській газеті”;

1 січня 2005 року: закон вступив в силу.

Джерело: http://www.hrights.ru/laws/law76.htm та http://bd.fom.ru/report/cat/journ_socrea/number1_05/gur050202

Через поспішність, з якою був прийнятий федеральний закон, також не було розроблено законодавство на місцевому рівні – принаймні на момент вступу ФЗ-122 у силу. Недоліком була не тільки відсутність врегулювання статусу «регіональних» пільг для одержувачів, але й відсутність механізмів підтримки «федеральних» одержувачів, що мешкають в регіонах. Регіони фактично не мали часу для оцінки витрат, пов’язаних з різновидами внесених реформою змін, та вибору найбільш прийнятних з них. Це було основною причиною, яка пояснює широку бездіяльність, яка мала місце на регіональному рівні, відносно прийняття рішень щодо питань монетизації.

3.1.2

Після прийняття закону ФЗ-122 органи федеральної влади уникли не тільки фінансування одержувачів «регіональних» грошової допомоги, але й збору виплат з зарплат регіональних працівників, що оплачувалися з державного бюджету. Державний бюджет, прийнятий в 2005 році, виходив з того факту, що центр не несе будь-яких подібних зобов’язань відносно суб’єктів Федерації. В той же час, як було зазначено на парламентських слуханнях, які передували вступу ФЗ-122 у силу, 60 суб’єктів Федерації (із загальної кількості у 89) мали дефіцит бюджету у розмірі близько 70 мільярдів рублів (за результатами виконання бюджету 2003 року). Якщо до цієї цифри додати значну суму прострочених кредитних боргів – 85 мільярдів рублів, а також значні громадські борги регіональних бюджетів, стає зрозумілим, що більшість регіонів не мали бюджетних коштів для поточного проведення монетизації пільг 24.

3.1.3

Під час застосування закону ФЗ-122 на регіональному рівні, одним з найбільш болючих питань були нестача кадрів та методичної обізнаності. Експерти впевнені, що нестача професіоналів в системі соціального захисту все ще є широко поширеним, в той час як сучасні інноваційні соціальні прийоми доступні лише з обмеженої кількості джерел і використовуються неадекватно всередині системи. Під час підготовки реформи монетизації, ані регіональні, ані місцеві органи соціального захисту не отримали методичної допомоги від Міністерства охорони здоров’я та соціального захисту з огляду на необхідність тлумачення складних та неясних положень закону, найбільш ефективних шляхів поширення інформації серед одержувачів, методів вирішення питань з маргінальними категоріями одержувачів (наприклад, інвалідами, фізично або розумово неповноцінними особами, чи навпаки, найбільш соціально активними та організованими групами одержувачів), організація повторної реєстрації одержувачів допомоги, оцінка соціальних та податкових наслідків прийнятого законодавства тощо25.

3.1.4

Застосування нового закону було значно ускладнене також адміністративними складнощами. Вони були переважно пов’язані з передачею функцій розподілу та видачі помісячних грошових виплат «федеральним» одержувачам від органів соціального захисту до Пенсійного фонду, який має більш потужні ресурси у порівнянні з органами соціального захисту. Впродовж дуже обмеженого періоду часу, між серпнем 2004 року та 1 січня 2005 року, органи соціального захисту мали сконцентрувати свої дуже обмежені можливості на складенні та перевірці баз даних щодо категорій, які мають отримати грошової допомоги. Більше того, бази даних для «федеральних» категорій мали бути передані до Пенсійного фонду, місцеві дані мали бути об’єднані в цих регіонах так, щоб управління положенням соціальної допомоги, що надається «регіональним» групам, було однаковим у кожному регіоні. В той самий час не було виділено жодних ресурсів для підготовки персоналу, організації методичної підтримки або облаштування приміщень органів соціальної допомоги або Пенсійного фонду так, щоб вони були готові прийняти великі напливи відвідувачів після 1 січня 2005 року 26.

3.1.5

Зворотною стороною зазначеної вище проблеми була нестача інформації для прийняття політичних рішень. Лише у кількох випадках, наприклад, у Пермській області, перед вжиттям заходів із соціальної підтримки «регіональних» одержувачів були проведені опитування одержувачів допомоги з метою оцінки реальних потреб у пільгах та прогнозування їх загального розміру, для оцінки можливих соціальних ризиків, для визначення ставлення громадськості до грошової допомоги в натуральній формі та грошових пільг, та оцінки пов’язаних з цим проблем. У більшості випадків рішення щодо монетизації пільг (або збереження грошової допомоги, що надаються в н