Реферат: Тской models to model of mutual responsibility in an education sphere, to strengthening of a role of all subjects of an educational policy and their interaction

K.V. MESHERINOVA,

the lawyer


MUNICIPAL AND PUBLIC MECHANISMS

OF MANAGEMENT

OF THE HIGHER

VOCATIONAL TRAINING


At the moment in Russia there is an education modernisation which means «transition from патерналистской models to model of mutual responsibility in an education sphere, to strengthening of a role of all subjects of an educational policy and their interaction.

Standard municipal mechanisms of management are fixed by the higher vocational training fragmentary and off and on, there is no uniform established and fixed program, the plan of formation of such mechanisms.


Key words: the higher vocational training, a higher educational institution, the municipal right, the educational standard, scientific and pedagogical shots, local governments.


^ К.В. МЕЩЕРИНОВА,

юрист


МУНИЦИПАЛЬНЫЕ

И ОБЩЕСТВЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ

УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ

ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ


В настоящий момент в России происходит модернизация образования, которая подразумевает «переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли субъектов образовательной политики.

Нормативные муниципальные механизмы управления высшим профессиональным образованием закрепляются фрагментарно и от случая к случаю, нет единой установленной и закрепленной программы, плана формирования таких механизмов.


Ключевые слова: высшее профессиональное образование, высшее учебное заведение, муниципальное право, образовательный стандарт, научно-педагогические кадры, органы местного самоуправления.

В настоящий момент происходит модернизация образования, которая подразумевает «переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия»1. Формируется оптимальная модель управления, в которой будут четко распределены и согласованы компетенция и полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур. Требуется расширить участие общества в выработке, принятии и реализации правовых и управленческих решений в образовании. Эти задачи и обусловливают важность муниципальных и общественных механизмов в управлении высшим профессиональным образованием.

Более или менее сформирован и нормативно обеспечен лишь один механизм управления – образовательный стандарт, с помощью которого можно создать единое образовательное пространство в Российской Федерации, обеспечить его целостность.

Ограниченному внедрению механизмов управления способствует непродуманность образовательной реформы, в результате проведения которой отсутствует четкая вертикаль управления, взаимодействие различного уровня управляющих систем. Так, муниципальный уровень и уровень образовательного учреждения не подчинены друг другу; до сих пор муниципальные органы управления образованием управляют не муниципальной образовательной системой, а отдельными образовательными учреждениями. Поэтому важным механизмом изменения ситуации в образовании становится согласование целей образовательных систем разного уровня и с возможными поставщиками ресурсов.

Ситуация на образовательном рынке требует согласования интересов образования и общества. Только в этом случае различные уровни управления образованием смогут определить образовательные потребности своей территории и полноценно выполнять «социальный заказ». Особенно значимыми механизмами здесь являются различные способы влияния на человеческие ресурсы – профессиональная подготовка кадров, повышение квалификации управленческого состава образовательного учреждения, адаптация работников к переменам, обучение их новым технологиям.

В целом механизм управления следует рассматривать как наиболее активный элемент системы управления, обеспечивающий воздействие на факторы, от состояния которых зависит результат деятельности управляемого объекта1. Представляется, что в самом общем виде механизм управления высшим профессиональным образованием можно определить как совокупность образовательных ресурсов по планированию, а также методов, средств, инструментов и рычагов воздействия на образовательный процесс, применяемых органами государственной власти федерального, регионального и муниципального уровня и общественными объединениями для достижения целей развития высшего профессионального образования.

При этом система планирования должна включать разработку стратегии, долгосрочных, среднесрочных и текущих планов на всех уровнях, механизмы реализации, контроля, ответственности за их выполнение; система мотивации должна базироваться на оценке затрат и результатов; в системе управления необходимо стремиться к оптимизации сочетания административных, экономических и социально-нравственных методов2.

Сложность, многоаспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований муниципального управления образованием, требует новых идей и подходов, раскрывающих пути повышения эффективности муниципального управления образованием. Сейчас в муниципальных системах управления образованием отсутствует осмысление новой роли и места муниципального управления в региональной системе образования. Внутреннее строение управляющей системы не соотносится с новыми целями, стоящими перед муниципальной образовательной системой, что не обеспечивает реализацию социальной функции образования. Таким образом, возникло противоречие между объективными потребностями в реализации муниципального управления образованием на принципиально новых подходах, заключающихся в разработке современных моделей и методов управления, соответствующих муниципальной системе образования, и сложившейся практикой муниципального управления1.

Наравне со всем сказанным следует отметить одну важную деталь: механизм управления направлен, прежде всего, на изменение отрасли управления, так как если управляемый объект не изменяется в соответствии с установленными целями, то он не управляется, а лишь функционирует в установленных для него рамках. В частности, муниципальные финансовые ресурсы как один из механизмов управления вкладываются не в образование, а в изменения, которые должны в них произойти2. Основным механизмом внесения изменений руководителем в деятельность своей организации является совокупное предъявление новых требований к результату, обеспечение выполнения требований ресурсами и критериями оценки изменений. Обеспеченность ресурсами можно свести к трем основным типам: человеческим, финансовым и организационно-нормативным. Поэтому обеспечение любого субъекта реформирования такими механизмами позволяет реально управлять изменениями.

Таким образом, под механизмами муниципального управления высшим профессиональным образованием следует понимать совокупность образовательных ресурсов планирования, а также методов, средств, инструментов и рычагов воздействия на образовательный процесс, результат воздействия которых основан на взаимодействии всех субъектов муниципального образования и направлен на формирование единого образовательного пространства, обеспечивает высокоэффективную систему услуг и условий, отвечает потребностям всех слоев и групп населения, превращает образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие и воспитание личности с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры.

Следует отдельно отметить, что нормативные муниципальные механизмы управления высшим профессиональным образованием закрепляются фрагментарно и от случая к случаю, нет единой установленной и закрепленной программы, плана формирования комплекса таких механизмов.

В связи с этим вся система муниципального управления высшим образованием находится в отрыве от закрепленных на федеральном и региональном уровнях направлений развития высшего образования. Отсутствие разработанных и обкатанных механизмов взаимодействия муниципального, регионального и федерального управления высшим профессиональным образованием отрицательно сказывается на результатах проводимой в стране реформы образования. Примером может служить комплекс нормативных правовых актов любого муниципального образования.

Так, в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а значит, муниципальное управление заключается в исполнении федерального и регионального законодательства. К механизмам такого управления может быть отнесено согласование органами местного самоуправления создания и ликвидации представительств высшего учебного заведения по месту нахождения представительства1.

Вместе с тем ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. муниципальное управление относительно муниципальных высших образовательных учреждений включает в себя также нормотворчество, определение отдельных правил функционирования, не противоречащих федеральному законодательству, например правил профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников муниципальных учреждений2.

Поэтому в связи с двояким положением муниципального управления высшим профессиональным образованием необходимо нормативно закрепить систему факторов управления, а на последние необходимо оказывать воздействие для достижения поставленных целей образовательной реформы, в соответствии с которыми должны формироваться механизмы муниципального управления, причем предпочтительно на федеральном уровне, например, путем отнесения к полномочиям органов местного самоуправления обеспечения механизмов муниципального управления высшим профессиональным образованием с установлением перечня четко сформулированных факторов управления. Воздействие на последние должно происходить в помощью этих механизмов, основанных, как уже отмечалось выше, на человеческом, финансовом и организационном ресурсах. Такой перечень могут составить следующие факторы:

- нормативный (установление требований);

- человеческий (обеспечение кадрами);

- финансовый (обеспечение финансами);

- организационный (обеспечение организационными ресурсами);

- оценочный (обеспечение планирования и оценки деятельности);

- целеопределяющий (обеспечение согласования целей с органами федерального и регионального управления образованием).

В Указе Президента СССР от 12 октября 1990 г. № УП-868 «О статусе высших учебных заве­дений» сказано, что «качество подготовки специалистов и научно-педагогических кадров, эффективность учебной и научной работы вузов определяются их правовой и экономической защищенностью, стабильной поддержкой со стороны государства, повышением общественной ценности образованности и профессиональной подготовки»1. Тем не менее модель отношений вузов и государства оказалась идеалистической, поэтому вперед выдвинулись муниципалитеты, которые осуществляют непосредственное управление.

Указанные факторы основные для воздействия в рамках управления изменениями, происходящими в образовании. Поэтому для определения механизмов муниципального управления высшим профессиональным образованием необходимо установить методы воздействия именно на эти факторы управления. Совокупность методов воздействия на факторы различной природы определяет объективную необходимость формирования комплексного механизма управления высшим профессиональным образованием.

На нормативный фактор управления оказывают воздействие лишь административные методы. При этом он наиболее понятен и обеспечен законодательной базой, так как только через нее устанавливаются предписания. Однако, поскольку вопросы образования отнесены к ведению Российской Федерации и ее субъектов, регламентирование данной сферы на муниципальном уровне крайне ограничено и возможно лишь в нескольких случаях:

а) при реализации полномочий по созданию высших муниципальных образовательных учреждений. Так, Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»1 ограничивает круг полномочий органов местного самоуправления на решение вопросов местного значения в образовании дошкольным, общим и средним образованием, а высшее образование относится к компетенции федеральных и региональных исполнительных органов.

Данное положение вполне логично вписывается в концепцию развития образования особенно в свете развития автономии образовательных учреждений. Однако законодателем не учитывается повсеместная практика делегирования полномочий органам местного самоуправления, которые фактически и осуществляют различные функции государственных полномочий. Вместе с тем в вышеуказанном Законе оговаривается полномочие создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений.

Например, Альметьевский муниципальный университет был создан 1 июля 1996 г. Постановлением № 1233/1 администрации Альметьевского района и города Альметьевска2, Самарский муниципальный институт управления создан в 1998 г. распоряжением Главы города Самары3. В рамках реализации данного полномочия органами местного самоуправления и принимаются муниципальные нормативные акты4 во исполнение закрепленного за ними обязательства по управлению муниципальными высшими учебными заведениями1. Тем не менее данный подвид управления осуществляется в рамках полномочий учредителя и предусматривает ограниченный круг вопросов: утверждение устава при создании, заключение трудового договора с ректором, утверждение положения об аттестационной комиссии и ее состав, вопросы финансирования высшего учебного заведения2;

б) в случае делегирования государственных полномочий. При создании условий для становления и функционирования органов местного самоуправления, в целом муниципальных образований проблема порядка передачи (делегирования) муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий в сфере образования весьма актуальна.

Практика показывает, что существующей нормативной базы явно недостаточно. Об этом свидетельствует то, что органы государственной власти, в том числе государственной власти субъектов РФ, обязывают органы местного самоуправления исполнять различные функции государственных органов, при этом не обеспечивая финансовыми и материальными ресурсами должным образом.

Кроме того, иногда подобные решения принимались в форме подзаконных актов (например, Постановление Главы Администрации (губернатора) Томской области от 24 мая 1996 г. № 139 «О делегировании прав по лицензированию отдельных видов деятельности»)3, а если подобные обязанности органов местного самоуправления устанавливались законами, то в них обнаруживались существенные несоответствия положениям Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4. В подобных актах отсутствуют, например, нормы о формах государственного контроля над переданными органам местного самоуправления государственными полномочиями, процедурные положения о порядке такой передачи, санкции за недобросовестное, неполное или с превышением установленных правил исполнение этих полномочий органами самоуправления, не предусматривается ни возможность отзыва делегируемого полномочия, ни возможность временного порядка его осуществления.

Так, в Законе Тюменской области от 25 июля 1997 г. № 101 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»1 отсутствуют положения, предусматривающие санкции за недобросовестное исполнение переданных полномочий, а также возможность отзыва делегируемого полномочия. Проблема делегирования полномочий и ее нормативное обеспечение актуальна и потому, что формирование собственных доходов местных бюджетов весьма проблематично, а преимущественно делегируются те государственные полномочия, которые сопутствуют управлению образованием, но требуют больших финансовых затрат.

Например, Законом Ульяновской области от 4 сентября 2007 г. № 118-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области отдельными государственными полномочиями в области образования»2 делегируются полномочия на обеспечение проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях. Как правило, такие финансовые статьи устанавливаются исходя из стоимости на услуги или товары за прошедший период и не учитывают реальные изменения цен. Поэтому для повышения эффективности нормативных механизмов в законах субъектов РФ требуется устанавливать все значимые условия для делегирования полномочий, которые были бы закреплены в ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а соответствующие финансовые статьи в бюджетах, устанавливаемых областными и местными нормативными актами, формировать с учетом резервов, которые направлялись бы в бюджет муниципального образования при изменении стоимости товаров или услуг и наличии мотивированного заключения органов местного самоуправления о недостаточности выделенных средств;

в) когда федеральный закон прямо не регламентирует, к чьей компетенции относится спорный вопрос, либо допускает возможность решения такого вопроса на муниципальном уровне. В данном случае действует условие: что не запрещено, то разрешено; однако разрешение таких моментов весьма спорно и требует тщательного исследования нормативной правовой базы России. Это выразилось в установлении муниципальных стандартов качества предоставления муниципальных услуг в высшем профессиональном образовании1. Федеральный закон устанавливает, что государственный контроль качества высшего и послевузовского образования осуществляют федеральные органы исполнительной власти на предмет соответствия государственным образовательным стандартам в рамках предоставленной лицензии и качества предоставляемых услуг. Однако государственный контроль в этой области не лишает органы местного самоуправления права на проведение муниципального контроля подведомственных им учреждений в рамках полномочий учредителя.

В связи с этим установление органами местного самоуправления муниципальных стандартов в области предоставления высшего профессионального образования не противоречит федеральному законодательству по праву, а на практике является дополнительным способом обеспечения качества образования, что, несомненно, представляется положительным моментом, однако внутреннее содержание этих стандартов также не должно противоречить государственным образовательным стандартам, стандартам качества услуг и иным нормам федерального законодательства, но полноценно регламентировать указанную сферу.

Большинство положений муниципальных стандартов повторяют нормы федерального законодательства, объединяя их в одном акте, однако существует ряд пробельных моментов, не регламентированных или недостаточно регламентированных федеральным законодательством, но которые могли бы быть урегулированы на муниципальном уровне, например, общественное участие в управлении высшим профессиональным образованием.

На уровне нормативного закрепления муниципалитетами вопросов местного ведения стоит и кадровая проблема муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования. «Интеграция науки и образования позволяет, начиная со школьной скамьи, выявлять талантливую молодежь, формировать навыки научно-исследовательской деятельности во время прохождения обучения в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, вовлекать молодое поколение в непосредственное участие в научных исследованиях.»1

Однако, с одной стороны, кадровые вопросы решаются самим образовательным учреждением в рамках его автономности1, а с другой – организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников муниципальных учреждений относится к полномочиям органов местного самоуправления2, что вновь упирается в образовательный процесс, так как основа воспроизводства интеллектуального потенциала – аспирантура, курсы повышения квалификации.

В настоящее время система подготовки кадров не справляется со своей основной функцией кадрового обеспечения текущих и перспективных потребностей научно-технической сферы и высшей школы и, следовательно, выделяемые из средств бюджетов места для подготовки научно-педагогических кадров не соотносятся с прогнозируемыми потребностями научной, инновационной и образовательной сферы, с реальными возможностями трудоустройства выпускников согласно полученной квалификации. Фактором, снижающим качество подготовки аспирантов, является падение уровня подготовки выпускников высшей школы, пополняющих ряды аспирантов3. По-видимому, данную проблему нельзя решить лишь с помощью сокращения числа бюджетных мест и усиления конкурсного отбора. Проблема, несомненно, глубже, и связана она, в том числе, с отсутствием преемственности образовательных программ общего образования, высшей школы и аспирантуры.

В связи со сказанным действенными муниципальными механизмами кадрового обеспечения высшего профессионального образования в рамках предоставленных полномочий является воздействие на неблагоприятные факторы, влияющие на отток квалифицированных преподавателей из сферы высшего образования, как-то:

а) повышение общественного мнения о роли преподавательских кадров. Для этого необходимо привлекать средства массовой информации путем закрепления в нормативных правовых актах на местном уровне положений, обязывающих СМИ выделять время на пропаганду преподавательской деятельности. Кроме того, необходимо привлекать к преподавательской деятельности выпускников вузов и представителей бизнес-структур;

б) за счет бюджетных средств возможно учреждение грантов для преподавателей, чтобы стимулировать их научную и преподавательскую деятельность. Данная практика успешно применяется отдельными муниципальными образованиями1.

Кроме того, органам местного самоуправления необходимо занять активную позицию в доведении до вузов информации о грантах и конкурсах2, организаторами которых являются иные субъекты (государство, общественные и благотворительные фонды и пр.3);

в) предоставление преподавателям вузов служебных жилых помещений, а следовательно, закрепление в муниципальных нормативных актах такого права4, что связано с жилищной проблемой особенно среди молодых специалистов;

г) организация и обеспечение контроля над своевременным повышением квалификации преподавательского состава. В рамках решения этой задачи необходимо возложить дополнительные обязанности, например персональный учет преподавательского состава, и обеспечить необходимыми полномочиями местные комитеты администраций по образованию, в частности, право обязательных запросов о кадровом составе, направлений на повышение квалификации преподавателей.

Еще одним механизмом является финансовый. Как правило, основной причиной оттока преподавательских кадров из вузов становятся низкие заработные платы, так как выделенных бюджетных средств недостаточно. В связи с этим муниципальные органы власти могут устанавливать муниципальные надбавки к окладам преподавателей вузов либо предусматривать льготы в местном налогообложении, коммунальных услугах. Иными словами, для обеспечения функциональной реализации муниципальных механизмов управления высшим профессиональным образованием в области кадрового обеспечения органам местного самоуправления следует учитывать местную специфику проблем, с которыми сталкивается преподавательский состав вузов. Необходимо создавать условия, в которых преподаватель будет уверен в своем материальном и социальном положении и будет ставить перед собой цель повышения своего преподавательского мастерства, интегрирования образования и науки. Поэтому модернизация муниципальных механизмов управления высшим профессиональным образованием тесно связана с кадровым фактором и решением финансовых вопросов.

Анализ организации управления и нормативно-правового обеспечения деятельности российской высшей школы свидетельствует о том, что воздействие государственных и муниципальных органов на систему высшего образования в целом соответствует общим тенденциям регулирования рыночной экономики в России. Вначале вспыхивает эйфория перехода к рынку, отказа от планирования, государственной поддержки вузов, защиты прав и законных интересов всех участников образовательного процесса, а затем приходит осознание того, что многие общественно значимые задачи в образовании невозможно решать вне государственно-правового механизма1. Еще одним ярким проявлением, историческим продолжением политики «качелей», которая всегда была в традициях отношений государства и российской высшей школы2, явилась периодическая смена тех приоритетов, которые выдвигаются на первый план, от чего в дальнейшем зависят объем и формы государственной и муниципальной поддержки, ориентация деятельности образовательных учреждений и содержание самого профессионального образования.

Разработка механизма перевода муниципальной системы образования на новые условия хозяйствования создает экономическую основу для обеспечения равных возможностей получения образования различными слоями населения, существенно расширяет действие экономических отношений в сфере образования, обеспечивает стабилизацию и укрепление финансового положения учебных заведений, поднимает эффективность использования бюджетных средств, активизирует привлечение на нужды образовательных учреждений внебюджетных источников финансирования, устанавливает тесную взаимосвязь материального и морального стимулирования трудовых коллективов от результатов, качества и эффективности труда3.

Образовательным учреждениям предоставлено право стать самостоятельными хозяйствующими субъектами и полноценно выступать на рынке. Законы о местном самоуправлении и об автономных учреждениях подготовили основу для этого, создали условия для развития инициативы и ответственности органов местного самоуправления на уровне поселений. Все больше муниципальных образований включаются в этот процесс. Так, в Ульяновской области в 2006 г. 11 поселений взяли на себя исполнение в полном объеме полномочий в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», 131 поселение передало часть своих полномочий на уровень районов. В 2008 г. на уровень района передали полномочия на решение вопросов местного значения только 83 поселения1.

Проблему исполнения своих полномочий муниципальными образованиями составляет слабость местных бюджетов в части финансового обеспечения вопросов местного значения. Собственных доходных источников местным бюджетам не хватает. Поскольку все муниципальные механизмы управления высшим профессиональным образованием завязаны на финансировании и свободных денежных потоках, необходимо находить дополнительные средства. Выходом из данной ситуации представляется предоставление финансов иными субъектами управления образованием путем, например, отчисления в местные бюджеты процента от региональных налогов (налога на доходы физических лиц). Указанные отношения необходимо закреплять региональными законами о межбюджетных отношениях.

Особо следует выделить неэффективность расходования средств, выделяемых на образование. В большей степени это связано с сохранением в образовании как отрасли финансовых и экономических механизмов, доставшихся в наследство от затратной уравнительной экономики. Переход от финансирования образовательных учреждений к финансированию потребителей образовательных услуг – основа современной бюджетной экономики образования.

Принципиально и создание системы экономической мотивации педагогов к своему профессиональному росту. Особое внимание следует уделить закреплению в контрактах работников органов управления образованием администраций и административных работников образовательных учреждений оценки их деятельности в зависимости от качества образования в регионе, муниципальном образовании или образовательном учреждении1.

Инновационное развитие высшего образования должно быть направлено на внедрение эффективных финансовых и экономических механизмов, обеспечивающих качество образовательных процессов и эффективность расходования бюджетных средств, повышающих инвестиционную привлекательность образования. Для этого необходимо разработать и внедрить региональную модель многоканального финансирования образовательных учреждений и организаций всех уровней, типов и видов; разработать и внедрить эффективные технологии управления качеством образования, обеспечивающие его инвестиционную привлекательность, разработать и внедрить систему экономической мотивации труда работников образования, связанную с применением ими в своей профессиональной практике принципов инновационного развития образования, осуществить перспективный экономический и программный анализ возможности многопрофильной подготовки кадров, готовых работать в новых условиях деятельности системы образования на базе учреждений высшего образования.

Отдельной проблемой стоит недофинансирование делегированных государственных полномочий органам местного самоуправления. В соответствии с российским законодательством такое финансирование осуществляется путем предоставления местным бюджетам субвенций2 на основе принятого федерального или регионального закона о делегировании полномочий, к которому предъявляется ряд требований.

Однако среди указанных требований не фигурирует ответственность государственных органов за недостаточное финансирование делегированных полномочий, что является упущением, так как, как правило, в этом случае делегированные полномочия возвращаются государственному органу, однако государственная обязанность при этом не исполняется либо исполняется со значительной задержкой или ненадлежащего качества.

В связи с этим в ч. 6 ст. 19 Федерального закона 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо ввести отдельный пункт о требовании к законам о делегировании полномочий, который включал бы ответственность государственного органа за нарушение обязанности финансировать делегированные полномочия.

Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование являются механизмы реализации указанного права: закрепленная в законе соответствующая функция государства, нормативно-правовые акты, прежде всего образовательное законодательство, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой высшего профессионального образования, закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений1.

Муниципализация образовательных учреждений, рационализация и дифференциация сети учреждений образования позволяют удовлетворять запросы новой внешней среды, создают необходимые условия для реализации конституционных прав граждан на образование, развития и саморазвития личности. Эффективность и качество действий управляющей системы субъекта по осуществлению целей, задач и функций управления зависит не только от правильного определения ориентиров, содержания и оргструктуры управления, но и от наличия эффективных и оптимально сочетаемых методов, средств управления, создания положительной мотивации у всех участников образования. К числу новых методов управления нужно отнести, прежде всего, методы программно-целевого, проектного управления, организационно-деятельностных и деловых игр1.

Отдельно следует остановиться на функции контроля управляющих органов. Несомненно, контроль необходим, однако он не должен мешать исполнению функции образования. Традиция всеобщего контроля порождает громоздкую и чаще всего никому не нужную отчетность. Так, у любого нормального человека невольно возникает вопрос: для чего и для кого нужны, например, ежеквартальные или ежемесячные отчеты о вакансиях, о повышении квалификации педагогических кадров, о подготовке резерва руководящих кадров, об одаренных детях, об уплате налогов, о деятельности попечительских советов, о проведении семинаров с родительской общественностью, о проведении социологических исследований с учащимися?2

Здесь же органично выступает и следующая проблема – неразграниченность основных и вспомогательных функций управления, когда при осуществлении полномочий управления доминируют не основные направления управленческой деятельности, а ресурсные составляющие. Построению органичной управленческой системы препятствует и излишняя бюрократизированность и недостаточная компетентность работников органов управления образованием.

В связи с этим необходимо провести переподготовку работников аппарата управления образованием, в первую очередь освоения ими основ современной теории управления и ее применения в конкретных условиях управления образованием, и пересмотреть исходные позиции в отношении управления, взяв за основу современный принцип рациональной централизации управления. Органы управления не осуществляют образовательной функции. Именно поэтому они способны реализовать организационную модель внешнего давления на образовательные учреждения для внедрения инновационных процессов.

Главными участниками аппарата давления могут выступить институциональные потребители, включенные в образовательные процессы. Основными типами потребителей выступают: институциональные структуры, по отношению к которым образование выполняет воспроизводственную функцию; те, кого готовят в качестве персонала для этих институтов; различные слои населения, для которых образование, образовательный потенциал представляет самостоятельную ценность инструментального и не инструментального свойства; территориальные управленческие структуры, которые используют образовательные институции в качестве инструмента развития по точкам; образовательные учреждения следующего уровня, куда поступят выпускники тех учреждений, которые собираются побудить к инновационной деятельности1. В данном случае органы местного самоуправления выступают в качестве таких потребителей либо через свои механизмы воздействуют на спрос иных потребителей образовательного процесса. Такие механизмы разнообразны – от прямого финансирования требуемого направления образованием до косвенного заказа на профессиональное образование. В данном контексте немаловажна организация субсидий образовательным учреждениям высшего профессионального образования для организации ими дополнительной коммерческой деятельности, доходы от которой направлялись бы на совершенствование материально-техничеБиблиографический список:

^ Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 2004. С. 184.

Барсукова Л.Я. Повышение эффективности управления муниципальной системой образования в условиях малого города: Автореф. дисс. … канд. педаг. наук. Челябинск, 1999. С. 3.

Граф И.В. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах // Налоги. Инвестиции. Капитал. 1999. № 3, 4.

Гричук А.Г. К вопросу об эффективности муниципального управления // Чиновникъ. 2004. № 3.

Князев Е.А. Автономия