Реферат: Естественные монополии
ЕСТЕСТВЕННЫЕМОНОПОЛИИ
1.Понятие естественной монополии
2.Субъектный состав отношений
3.Сферы деятельности субъектов естественных монополий
4.Методы государственного регулирования деятельности
5.Государственный контроль в сферах
6.Ответственность за нарушение законодательства
1. Понятие естественной монополии
В настоящее время отношения на рынках, признаваемыхестественными монополиями, регулируются Федеральным законом от 17 августа 1995г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях».
Естественная монополия означает такое состояниетоварного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее вотсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (всвязи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мереувеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественноймонополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чемспрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественныхмонополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на данный товар, чемспрос на другие виды товаров.
Из этого определения можно видеть, что естественнаямонополия представляет собой в большей степени экономическую, нежелиюридическую категорию. Основные характеристики рынка естественной монополиизаключаются в следующем:
«эффект масштаба» выражается в существенномснижении издержек в расчете на единицу продукции по мере увеличения объемов еепроизводства;
неэластичный спрос. В обычных экономическихотношениях при возрастании цены на товар или услугу спрос потребителейснижается. В условиях естественной монополии спрос неэластичен, т.е. приувеличении цены он подвержен незначительным изменениям.
Неэластичность спроса можно проиллюстрировать наследующем примере. При существенном увеличении цены на сливочное маслопотребители могут использовать заменитель этого товара — масло растительное.Это приведет к резкому падению спроса на сливочное масло. При значительномповышении цены на электроэнергию потребители могут уменьшить объем еепотребления, но незначительно. Это обусловлено тем, что электроэнергия являетсяпрактически безальтернативным источником энергии.
Для некоторых сфер естественных монополий характерентакже сетевой характер организации рынка. Он означает, что монополией являетсяне вся отрасль экономики, а лишь ее передающие «сети». Например, сетьжелезных дорог, сеть трубопроводов, сеть линий электропередач, систематеплоснабжения.
2. Субъектный состав отношений
на рынках естественной монополии
1. Субъекты естественной монополии — это юридическиелица, занятые производством (реализацией) товаров (услуг) в условияхестественной монополии. Главный критерий для признания организации естественныммонополистом — это осуществление деятельности в условиях естественноймонополии. Для этого необязательно быть собственником «сетей»(электрических, трубопроводных и т.п.). Закон не содержит специальныхтребований относительно организационно-правовых форм субъектов естественныхмонополий. В Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 220 «О некоторыхмерах по государственному регулированию естественных монополий в РоссийскойФедерации» прямо назывались коммерческие и некоммерческие организации каксубъекты государственного регулирования. Таким образом, можно предположить, чтосубъектами естественных монополий могут быть и те, и другие.
2. Потребители — это любые юридические и физическиелица, в том числе индивидуальные предприниматели, приобретающие товары(услуги), производимые (реализуемые) субъектами естественных монополий. Понятие«потребитель» здесь используется в широком смысле слова, оно несовпадает с трактовкой, данной в Законе РФ «О защите правпотребителей».
3. Федеральные органы государственной власти порегулированию естественных монополий. Первоначально система этих органов быласформирована еще в середине 90-х годов ХХ в. Так, указами Президента РФ былиобразованы: Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК России), в ведении которойнаходилось регулирование естественных монополий в топливно-энергетическомкомплексе; Федеральная служба по регулированию естественных монополий в областисвязи (ФСЕМС России), которая занималась деятельностью естественных монополий,оказывающих услуги общедоступной электрической и почтовой связи; Федеральнаяслужба по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России),ведающая соответствующими вопросами на железнодорожном транспорте, а также вдеятельности транспортных терминалов, портов и аэропортов.
В дальнейшем эта структура существенно изменилась.Вторым этапом стало формирование всего двух государственных органов порегулированию деятельности естественных монополистов: ФЭК России — в областиэнергетики; МАП России — в области связи и транспорта.
Затем Постановлением Правительства РФ от 6 ноября2001 г. N 777 в ведение Федеральной энергетической комиссии были переданывопросы транспорта. Это было обусловлено тем, что с 2001 г. на уровнеПравительства РФ обсуждалась возможность создания на базе ФЭК России единоготарифного органа по регулированию естественных монополий.
В связи с произошедшими изменениями в структурефедеральных органов исполнительной власти естественные монополии регулируютсяследующими государственными органами: Федеральной службой по тарифам в частиустановления контроля за ценами и Федеральной антимонопольной службой в частиконтроля за соблюдением естественными монополистами законодательства. Принятиенормативных актов в этой сфере отнесено к компетенции Минэкономразвития России.
3. Сферы деятельности субъектов естественныхмонополий
Сами по себе сферы естественных монополий являютсядостаточно подвижными. Это означает, что по основным характеристикаместественной монополией можно назвать многие отрасли экономики. Но формальноэти сферы определяются только на уровне закона.
1. Железнодорожные перевозки.
В сфере железнодорожного транспорта полностьюотсутствует внутриотраслевая конкуренция, что обусловлено особойорганизационной структурой. Параллельные железнодорожные линии контролируютсяодной и той же железной дорогой. Грузовые и пассажирские перевозки дальнегоследования, как правило, выполняет один и тот же оператор.
Железнодорожный транспорт составляет основутранспортной системы Российской Федерации, он осуществляет около 85%грузооборота и около 40% пассажирооборота всех видов транспорта (без учетатрубопроводного).
Современные проблемы: существенный износ основныхпроизводственных фондов и убыточность пассажирских перевозок в дальнем ипригородном сообщениях.
В 2001 г. была создана специальная КомиссияПравительства РФ по вопросам тарифного регулирования на федеральномжелезнодорожном транспорте, которая определяла основные принципы унификациижелезнодорожных тарифов и формировала единую политику Правительства РФ в этойобласти регулирования. В настоящее время ее планируется упразднить.
Железнодорожные перевозки состоят из большогоколичества разных услуг, которые подлежат самостоятельному регулированию (платаза перевозки пассажиров в дальнем следовании, сборы и платы за дополнительныеработы (услуги), связанные с перевозкой грузов, и пр.).
2. Услуги транспортных терминалов, портов иаэропортов.
Услуги транспортных терминалов — это производственныеоперации по приемке, перемещению и сдаче грузов. К ним относятся только теоперации, которые неразрывно связаны с обслуживанием перевозчика грузов. Услугипортов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных терминалов, онивключают в себя производственные операции по обработке грузов, обслуживаниюпассажиров, морских и речных судов, самолетов.
При наличии большого числа хозяйствующих субъектов,оказывающих услуги морских и речных портов, развитой конкуренции в этой отраслине имеется. Порты, выделившиеся из государственных пароходств, занимаютлокальное доминирующее положение на рынке портовых услуг, обладают монопольнымправом на портовые механизмы, устройства, территорию, выступают в качествеединственного арендатора государственного имущества. В частности, на рынкепортовых услуг субъектами естественной монополии являются ОАО «Азовскийморской порт», ГУП «Московский западный порт», ОАО«Хабаровский речной порт» и др.
Сложность регулирования услуг аэропортовпредопределена общими проблемами гражданской авиации. Основной показательобъема транспортной работы в авиации — это пассажирооборот. За последние 10 летон уменьшился в три раза, а число ежегодно перевозимых пассажиров уменьшилось вчетыре раза. Гражданская авиация, являясь транспортом общего пользования,практически недоступна для широкого круга пользователей (услугами авиациипользуется не более 5% населения).
Состояние материально-технической базы критическое,т.к. 90% парка воздушных судов морально устарело. Рост цен на аэропортовыеуслуги (аэронавигационное обслуживание воздушных судов, обслуживание пассажировв аэропортах, обеспечение авиационной безопасности в зоне аэропорта и пр.)значительно отстает от роста авиационных тарифов и не является определяющимфактором роста стоимости авиабилетов. Основное влияние на тарифы оказываютстоимость авиационного топлива, цены на техническое обслуживание и ремонт.
Государственное ценовое регулирование услугаэропортов имеет целью приведение уровня аэропортовых сборов и тарифов к уровнюэкономически обоснованной себестоимости этих услуг. Это позволит сократитьперекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых.
3. Услуги общедоступной электрической и почтовойсвязи .
В нефтяной промышленности трубопроводыподразделяются на магистральные («главная труба») и промысловые.
Магистральный нефтепровод предназначен длятранспортировки нефти из районов добычи или хранения до мест потребления (т.е.до нефтеперерабатывающего завода, перевалочных нефтебаз, пунктов налива). Крометого, нефтепроводы различаются и по техническим показателям (величина рабочегодавления в трубопроводе, его протяженность, наличие головных и промежуточныхнасосных станций и пр.).
Вместе с тем законодательного разграничения междуэтими трубопроводами пока нет. Применяются СНИПы и ГОСТы, в соответствии скоторыми трубопроводы строились, но это вызывает ряд проблем. Например,трубопроводы, построенные как промысловые, со временем реконструируются иподпадают под все технические характеристики магистральных. Другая проблема — наличие в конкретном регионе только одного нефтепровода (например,промыслового). В такой ситуации деятельность его владельца тоже можно признатьестественной монополией.
Уже в течение нескольких лет в Государственной ДумеРФ рассматривается проект закона «О магистральном трубопроводномтранспорте». Предполагается, что данный закон будет распространять своедействие не только на нефтепроводы, но и на газопроводы, а также натрубопроводы, предназначенные для транспортировки других углеводородов (нефтяногопопутного газа, газового конденсата, газообразных углеводородов).
В нем предусмотрено, что магистральные трубопроводыявляются стратегическими объектами федерального значения. Магистральныйтрубопровод рассматривается как единый комплекс сооружений, поэтому правособственности на него не разделяется по отдельным объектам. Предусмотренынекоторые ограничения в пользовании магистральными трубами, в частности,стандартизация и сертификация оборудования, лицензирование деятельностиоператоров (тех, кто оказывает услуги по транспортировке углеводородов).
В законе целесообразно также, на мой взгляд, ввестилицензирование для проектных и строительных организаций; определить особенностиземлепользования, связанные с эксплуатацией магистральных трубопроводов. Сейчаснередки случаи строительства садовых домиков и прочих сооружений в охраннойзоне, что чрезвычайно опасно.
Однако основной недостаток законопроекта в том, чтоотличительные черты магистрального трубопровода в нем по-прежнему неопределены.
Транспортировка нефти и нефтепродуктов разделяетсяна несколько технологически неотделимых процессов, для каждого из которыхустанавливаются свои тарифы (например, прием, перевалка, слив нефти втрубопроводную систему в начале маршрута и сдача, налив и перевалка нефти вконце маршрута).
5. Транспортировка газа по трубопроводам .
К сфере естественной монополии относитсятранспортировка газа и по магистральным, и по газораспределительнымтрубопроводам. Магистральные газопроводы входят в газотранспортную систему ОАО«Газпром» и предназначены для транспортировки газа от места добычи догазораспределительных сетей. В нашей стране 90% всего газа добывается на севереЗападной Сибири, а основные потребители расположены в основном в европейскойчасти. Единственно возможным способом доставки природного газа являетсятрубопроводный транспорт. Субъектами естественной монополии в этой сфереявляются газотранспортные организации (магистральные трубопроводы) игазораспределительные организации (владельцы распределительных сетей).
В настоящее время устанавливаются тарифы наперемещение и передачу газа по магистральным газопроводам на территорииРоссийской Федерации .
6. Услуги по передаче электрической и тепловойэнергии.
Такие услуги представляют собой комплексорганизационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачуэлектрической и тепловой энергии через технические устройства сетей всоответствии с техническими регламентами.
Данные услуги оказываются посредством совокупностиэлектрических и тепловых сетей, устройств преобразования энергии, средств потехнологическому управлению режимами подачи энергии и пр.
Субъектами естественной монополии в этой сфереявляются организации, оказывающие услуги по передаче энергии. За услуги попередаче электрической энергии (мощности) по сетям субъектов естественноймонополии устанавливаются предельные размеры платы, а также фиксированныйуровень цен.
7. Услуги по оперативно-диспетчерскому управлению вэлектроэнергетике .
Оперативно-диспетчерское управление вэлектроэнергетике — это комплекс мер по централизованному управлениютехнологическими режимами работы технических устройств электростанций,электрических сетей и энергопринимающего оборудования потребителейэлектрической энергии с управляемой нагрузкой, осуществляемых в целях обеспечениянадежного энергоснабжения и качества электрической энергии, соответствующихтехническим регламентам и иным обязательным требованиям.
Субъектами оперативно-диспетчерского управленияявляются:
системный оператор Единой энергетической системыРоссии (в настоящее время это ОАО «Системный оператор — Центральноедиспетчерское управление Единой энергетической системы»);
иные субъекты оперативно-диспетчерского управления(организации и физические лица), уполномоченные на выдачу оперативныхдиспетчерских команд и распоряжений.
4. Методы государственного регулированиядеятельности
субъектов естественных монополий
1. Ценовое (тарифное) регулирование.
Государственное регулирование деятельностиестественных монополистов имеет целью достижение баланса интересов потребителейи субъектов естественных монополий и учет социальных факторов при установленииили изменении тарифов. Согласно ст. 424 ГК РФ оно применяется только в случаях,установленных законом. Исключительное право на установление тарифов и (или) ихпредельного уровня имеют органы регулирования естественных монополий (внастоящее время это Федеральная служба по тарифам).
Единая политика цен на услуги субъектов естественныхмонополий остается прерогативой Правительства РФ. Тарифы устанавливаютсяисходя из обоснованности затрат естественных монополистов на производствотоваров (услуг). При этом учитываются издержки реализации услуг, налоги,потребность в инвестициях, стоимость основных производственных средств. Важнопонимать, что тарифы должны устанавливаться индивидуально для каждогоконкретного субъекта, а не для определенного вида деятельности.
2. Определение потребителей, подлежащихобязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня ихобеспечения (если невозможно удовлетворение потребителей в полном объеме).
Неэластичные цены на товары (услуги) субъектовестественных монополий позволяют последним выборочно удовлетворять запросыпотребителей, поэтому здесь необходимо государственное вмешательство.
Закон установил только одно основание, по которомутакая организация имеет право отказаться от заключения соответствующегодоговора, — это отсутствие у лица заключенного с системным оператором договорана оказание услуг по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.
В Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первойГражданского кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что приразрешении споров по искам потребителей о понуждении коммерческой организации кзаключению публичного договора необходимо учитывать, что бремя доказыванияотсутствия возможности передать потребителю товары, выполнить соответствующиеработы, оказать услуги возложено на коммерческую организацию. По аналогии этоправило должно применяться к договорам, заключаемым субъектами естественныхмонополий.
Доказать отсутствие технической возможностипредоставления соответствующей услуги потребителям естественному монополистукрайне сложно, но такие прецеденты в судебно-арбитражной практике все жеимеются. Так, например, от ответственности за отказ от заключения договора поданному основанию была освобождена компания «Ивановорегионгаз». См.об этом: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 ноября 2004 г. NА17-57/4.
Именно для таких ситуаций закон предусматриваетнетарифное регулирование. Однако на практике данный метод регулирования пока неприменялся.
5. Государственный контроль в сферах
естественных монополий
Государственный контроль осуществляется задействиями, которые могут сдерживать экономически оправданный переход товарногорынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.
Предварительный государственный контроль.
Требуется представить в Федеральную антимонопольнуюслужбу ходатайство о даче согласия на совершение соответствующей сделки.Контролю подлежат три группы сделок естественных монополистов:
1) сделки, в результате которых субъект естественноймонополии приобретает право собственности на основные средства или правопользования основными средствами, не предназначенными для производства(реализации) товаров (в отношении которых применяется регулирование), если ихбалансовая стоимость больше 10% собственного капитала субъекта естественноймонополии по последнему утвержденному балансу;
2) инвестиции субъекта естественной монополии впроизводство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяетсярегулирование, если инвестиции превышают 10% собственного капитала субъектаестественной монополии;
3) продажа, аренда и другие сделки, еслихозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения,пользования частью основных средств субъекта естественной монополии,предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которыхприменяется тарифное регулирование, если их стоимость превышает 10%собственного капитала субъекта естественной монополии .
Перечисленные сделки государством фактически неконтролируются. Это обусловлено тем, что практически все естественныемонополисты обладают крупными активами, и даже значительные капиталовложенияили расходы, как правило, не превышают 10% стоимости этих активов.
Последующий государственный контроль.
Требуется представить уведомление о совершеннойсделке в 30-дневный срок. Для осуществления контроля орган регулирования вправезапрашивать у хозяйствующих субъектов информацию о лицах, располагающих более10% голосов в их уставных капиталах. Контролю подлежат две группы сделок:
1) лицо (группа лиц) приобретает акции (доли) вуставном (складочном) капитале субъекта естественной монополии, в том числе подоговорам поручения, доверительного управления, залога, в размере более 10%общего числа голосов;
2) субъект естественной монополии приобретает более10% общего количества голосов в уставном капитале другого хозяйствующегосубъекта.
Существуют и другие способы государственноговоздействия на деятельность субъектов естественной монополии. Один из них — ведение Реестра субъектов естественных монополий, в отношении которыхосуществляются государственное регулирование и контроль, поскольку любое государственноевоздействие возможно только после включения организации в соответствующийраздел реестра. Этим Реестр субъектов естественной монополии отличается отРеестра хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке определенного товарапревышает 35%.
См. об этом: Временное положение о Реестре субъектовестественных монополий, в отношении которых осуществляются государственноерегулирование и контроль, утв. Приказом ФСТ России от 26 августа 2004 г. N 59.
6. Ответственность за нарушение законодательства
о естественных монополиях
До вступления в силу в 2002 г. Кодекса обадминистративных правонарушениях такая ответственность была регламентировананормами Закона о естественных монополиях. Сейчас санкции содержатсяисключительно в названном Кодексе.
Размеры административных штрафов для естественныхмонополистов невысоки, в частности для организаций они могут доходить до 5000МРОТ. Такие меры административной ответственности могут применяться заневыполнение законного предписания органа регулирования (ст. 19.5 КоАП РФ),непредоставление ему ходатайств, сведений и информации, предусмотренныхзаконодательством (ст. 19.8 КоАП РФ).
Помимо штрафов в качестве меры ответственности можетслужить перечисление субъектом естественной монополии в федеральный бюджетприбыли, полученной в результате нарушения им законодательства, а такжевозмещение убытков, причиненных субъекту естественной монополии в связи спринятием неправомерного решения органами государственного регулирования.
Литература
«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕЦЕНООБРАЗОВАНИЯ В СФЕРЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ»
(Ю.А. Метелева)
(«Журнал российского права», 2006, N 10)
«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ»
(О.В. Воробьев)
(«Предпринимательское право», 2006, N 3)
«ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГОРЕГУЛИРОВАНИЯ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА) ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ»
(В.Н. Ткачев)
(«Законодательство и экономика», 2005, N 4)
«ОСОБЕННОСТИНЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА) СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ ТОПЛИВНО — ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА»
(В.В. Витрянский)
(«Вестник ВАС РФ», N 8, 1999)
«АНТИМОНОПОЛЬНОЕЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЯХ: ПРОБЛЕМЫПРИМЕНЕНИЯ И ДАЛЬНЕЙШЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ»
(Н.И. Клейн)
(«Право и экономика», N 1, 1998)