Реферат: Бюджет 2003 года и перспективы децентрализации
Бюджетна 2003 г. еще только внесен в Думу, но многие политики уже успели заявить, чтоосновным его недостатком служит несбалансированность доходных полномочий междуцентром и регионами.
Решениюпроблем фискальной политики в сфере федеративных отношений в проекте бюджета исопроводительных документах уделено достаточное внимание. В «Основныхнаправлениях бюджетной и налоговой политики на 2003 г.» ставится цельзавершить процесс разграничения доходных и расходных полномочий между уровнямибюджетной системы и обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней. Вбюджете-2003 главной задачей определена компенсация потерь бюджетов регионов всвязи с отменой оборотных налогов (на пользователей автодорог и на владельцевтранспортных средств). Для этого региональная ставка налога на прибыльувеличивается с 14,5% до 16%, все поступления земельного налога зачисляются втерриториальные бюджеты, а также повышаются акцизы на ГСМ (60% от суммы налоговна нефтепродукты принадлежит региональным бюджетам).
Крометого, в соответствии с проектом закона о бюджете регионы вправе рассчитывать нафинансовую помощь из нескольких источников: Фонда финансовой поддержкирегионов, Фонда компенсаций, Фонда софинансирования социальных расходов, атакже Фонда регионального развития. Общая сумма поступлений по этим каналампредполагается в размере 326,5 млрд руб. Это 3% от запланированного объема ВВП,тогда как в предыдущие два года соответствующий показатель составлял 2%.Увеличилась и доля территориальных доходов в консолидированном бюджете – до 48%в 2003 г. (в 2001 г. – 45,4%, а в 2002 г. – 47,8%). Но относительная величинадоходов территорий сокращается: в консолидированном бюджете следующего года онизапланированы в размере 14,54% против 15,27% и 14,63% в 2002 и 2001 гг.соответственно (см. график).
Вцелом нужно признать, что бюджетная поддержка регионов осталась на уровнепоследних лет (доля перераспределяемых ресурсов в совокупных доходах достаточностабильна и находится на уровне около 14-16%). Это неудивительно, учитываянеизменность методики расчета трансферта, включающей такие инерционныепоказатели, как бюджетная обеспеченность, налоговый потенциал, индекс бюджетныхрасходов.
Доходыфедерального бюджета и территориальных бюджетов 1999-2005 гг. (в % к ВВП)
/>
Однакосохранение существующего положения нельзя признать оптимальным: механизмывзаимодействия центра и регионов не гарантируют устойчивой и эффективной работыбюджетной системы в целом. Одна из негативных черт – отсутствие стимулов кповышению эффективности расходования средств. Решение задачи переноса акцентаот максимизации доходов региона к их рациональному расходованию могло бы статьосновой нового этапа децентрализации.
Концепциядецентрализации (наделение региональных администраций ресурсами иобязательствами по выполнению части функций общественного сектора) завоевалапопулярность сравнительно недавно, в последние двадцать лет. Естественно, в ееоснове лежит то, что преимущества передачи полномочий (учет региональных иместных особенностей и запросов населения, взаимосвязь между уровнем налогообложенияи количеством и качеством бюджетных услуг, улучшение налоговогоадминистрирования) должны перевешивать потенциальные недостатки (неравномерноефинансирование социальных расходов, снижение прозрачности, нарушение фискальнойдисциплины, финансовые злоупотребления).
Понятиедецентрализации стало распространяться в России с началом 90-х годов, когдаиз-за слабости центральной власти набрал силу процесс перераспределенияфедеральных полномочий. Получение преимуществ в вопросе аккумулирования доходовбыло для региональных властей одной из важнейших задач (доля субфедеральныхбюджетов выросла с 40% до 50-55%). Этим российская бюджетно-налоговаядецентрализация, во многом «стихийная», в корне отличалась отцеленаправленного процесса делегирования части расходных и доходных полномочийот федерального центра регионам во многих странах (от Уганды до Канады).Российский фискальный федерализм, прошедший несколько этапов реформирования,кризис межбюджетных отношений, особенно ярко проявлявшийся в 1996-1998 гг.,по-прежнему представляется крайне слабым и неустойчивым институтом.
Впрочем,устойчивость – зачастую лишь дело времени, но лишь в том случае, если системамодифицируется в правильно заданном направлении. Вряд ли можно говорить об этомприменительно к российской ситуации. Причина традиционна: резкое расхождениемежду принципами, обозначенными в правительственных концепциях, и конкретнымимерами по их исполнению. Так, несмотря на неоднократное упоминание в Программеразвития федерализма до 2005 г. о повышении эффективности расходования средствбюджетов всех уровней, для решения этой задачи фактически не было сделаноничего. В условиях огромной дифференциации уровня развития регионов ресурсовхватает лишь на сглаживание различий, а не на стимулирование повышения качестваработы региональных властей. Пример текущего года, когда некоторые регионы«переложили» расходы по выполнению инициатив по дополнительнымрасходам на федеральный центр, чрезвычайно напомнил практику 90-х годов, когдадавление «снизу вверх» было одним из наиболее распространенныхметодов взаимодействия уровней власти.
Аналогичнуюкартину можно наблюдать и для большинства критериев оптимальности межбюджетныхотношений. Согласно подходу, выработанному Всемирным банком и нашедшему своеотражение в отечественной концепции, к ним относятся требования прозрачности,простоты, предсказуемости, а также обеспечение формирования правильных стимулови соответствия ресурсов и обязательств. Всего этого, как и реальной автономиисубфедеральных властей, добиться не удалось и, судя по темпам преобразований,не удастся не только до 2005 г., как запланировано, но и в более отдаленнойперспективе.
Альтернативойтрадиционному подходу гипотетически могла бы стать «новаяцентрализация». Учитывая политическую стабильность и относительно низкуювероятность распада федеративного государства, основной ее целью могло бы статьповышение эффективности госрасходов. Построив объективную системумногофакторной оценки результативности деятельности органов власти (разработку подобныхнормативных документов вот уже несколько лет ведет Минфин, однако результатовпока нет), федеральный центр мог бы получить аргументы в обоснованиенаправления средств на те или иные нужды. Затем должен следовать весьмаболезненный процесс урезания доходных функций регионов – с оговоркой, что онможет быть приостановлен, если региональные власти также введут у себя системуоценки эффективности (например, по федеральному стандарту). Кроме того, этотпроцесс было бы разумно совместить с инвентаризацией функций государства и,возможно, с их частичной приватизацией. Сформировав тем самым открытую и гибкуюсистему управления качеством услуг общественного сектора, федеральный центр могбы вновь пойти на финансовую децентрализацию, но уже на новом качественномуровне.
Список литературы
КрейндельВ.М. Бюджет 2003 года и перспективы децентрализации
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.finansy.ru/