Реферат: Казначейская система исполнения федерального бюджета, ее роль и пути укрепления в РФ

Курсовая работа

Выполнила студентка  группы ФКВ22Тимошенко Е.В.

Министерство образования РоссийскойФедерации

Новосибирская Государственная Академияэкономики и управления

Кафедра финансов

Новосибирск 2002

Введение

Наэтапе перехода к рыночной системе отношений государству необходимо найти новыеформы управления финансовыми потоками, в том числе бюджетными. Таким образом,создаются предпосылки для образования новой структуры, обеспечивающейисполнение федерального бюджета. Нельзя сказать, что эта задача является новойв системе экономических отношений России или других стран.

Положениев экономике и финансовой системе Российской Федерации характеризуетсяпротиворечивыми явлениями, порождаемыми как объективными факторами, так иошибками, просчетами в экономической политике. В целом страна развивается порыночному пути, сформировались рыночные связи.

Финансоваяполитика в 1995-1997 годах способствовала стабилизации российского рубля,резкому снижению инфляции. Ключевыми моментами политики финансовой стабилизацииявились отказ от финансирования дефицита детального бюджета с помощью прямыхкредитов Центрального Банка, обеспечение устойчивости рубля к конвертируемымвалютам. Произошло становление финансового рынка, действует новый для Россиимеханизм рыночной инфраструктуры, включая разветвленную сеть коммерческихбанков, бирж, страховых обществ, финансовых компаний, аудиторских фирм, способныйв принципе, вместе с институтами государства “обслуживать“ оборот ивоспроизводство общественного капитала, нормальное функционирование экономики.Наметилась четкая тенденция снижения процентных ставок, доходностигосударственных ценных бумаг.

Вданной работе подняты острые проблемы становления бюджетной системы черезсовершенствование бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях.

Обострениефинансового кризиса усилило необходимость ускоренного перехода к казначейскойсистеме исполнения федерального бюджета для сокращения обоснованных расходовфедерального бюджета, пополнения его доходной части, оптимизации управлениябюджетными средствами, ужесточения контроля за их использованием и укрепленияфинансовой дисциплины на всех уровнях.

Главнаязадача перед нами теперь — обеспечить перевод всех средств бюджета наказначейскую систему исполнения. Необходимо обеспечитьпрофессионально-грамотное управление финансовыми ресурсами государства,обеспечить бесперебойное в полном соответствии с законом исполнение бюджета иконтроль за целевым использованием получателем бюджетных средств.

Исходяиз этих главных задач и строится вся работа федерального казначейства.

Процессформирования и развития органов федерального казначейства нельзя назвать быстрым.Это объясняется наличием не только сторонников, но и противников создания новойструктуры исполнительной власти, которой делегированы большие полномочия поуправлению бюджетными потоками, что затрагивает интересы многих органов иструктур.

Глава 1. Роль Федерального казначейства вуправлении государственными финансами

1.1. Причины перехода к казначейскойсистеме кассового исполнения бюджета в Российской Федерации

Динамическоеи устойчивое развитие общества невозможно без активного участия государства в экономическихпроцессах, которое реализуется прежде всего в бюджетной и денежно-кредитнойполитике. Этот постулат, сформулированный Кейнсом и его последователями,остается реальностью в экономике индустриально развитых стран, хотя в 80-е годымногие западные политики старались скрыть это с помощью модной тогданеконсервативной идеологической оболочки.

Омасштабе влияния финансово-бюджетной политики государства на экономику говориттот факт, что если до начала 30-х годов доля государственных расходов в ВВП вразвитых капиталистических странах не превышала 10%, то в настоящее время встранах ОЭСР в среднем этот показатель составил 35-40%.

ВРоссии доля расходов государственного бюджета (консолидированного) в ВВП за1995 г. составила 26.5 %, а за 1997г. — 23%. Таким образом, несмотря на явноеуклонение государства от исполнения функций экономического агента,наблюдающееся с начала 90-х годов, бюджет в России остается важнейшим каналомперераспределения национального дохода.

Всовременном мире бюджет — это не только и не сколько экономическая основа дляосуществления традиционных функций государства (поддержание обороноспособности,безопасности, правопорядка), сколько важнейший инструмент государственногорегулирования экономики.

Планированиеи государственное исполнение бюджета в России смело можно назвать Гордеевымузлом. Целый ряд проблем неразрывно переплелись, и решение их на первый взглядкажется невозможным: налоговое стимулирование и налоговые кредиты,государственный сектор экономики и приватизация, дотации ключевым отраслямэкономики (яркий пример — дотации сельскому хозяйству в Европейском союзе),субвенции отдельным регионам, субсидии как один из элементов социальнойполитики, государственные инвестиции (такие инвестиции важнейшее Условие длясоздания точек роста в переживающей глубокий спад экономике), внутренние ивнешние заимствования и кредитование, наконец, социальная и политическаястабильность.

Встранах с рыночной экономикой, где отсутствует тотальное планирование образцаСССР, государственный бюджет является по существу единственнымнароднохозяйственным планом определяющим и темпы экономического роста, имежотраслевые пропорции, и динамику уровня жизни. Качество бюджетногопланирования эффективность кассового исполнения государственного бюджета являютсяопределяющим условием регулирования рыночной стихии, имеющей не только огромныйсозидательный, но и разрушительный потенциал.

Вбольшинстве стран кассовое исполнение бюджета осуществляется двумя методами — банковским и казначейским. При банковском исполнении бюджета выступают банки иглавным образом Центральный Банк РФ, являющийся главным кассиром страны.

Воснове кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, суть которогов том, что все полученные бюджетные средства поступают на единый счетМинистерства Финансов в Центральном Банке. С этого счета производятся всерасходы государства.

Доначала реформ в СССР Государственный банк представлял собой единуюцентрализованную финансовую систему страны по доходам и расходамгосударственного бюджета. Он кредитовал все отрасли народного хозяйства внезависимости от того, поступили средства или нет от налогов и других источниковдохода. Поскольку Государственный банк — такое учреждение, которое в состояниизаниматься эмиссией денег, то все неровности и шероховатости, связанные свременной пустотой государственного кармана, отсутствовали. Госбанк СССР, грубоговоря, в нужном случае включал печатный станок. Кредит, выданный Госбанком,зачастую не возвращался по той причине, что товар, произведенный кредитуемымпредприятиям, никто не покупал. Тем не менее следующий период финансированияпредприятия опять получали необходимые средства. Поскольку экономика былаплановой, все расходы финансировались с государственного бюджета, о возвратесредств государственные предприятия не беспокоились. На уровне Госбанка расходыпокрывались за счет других источников доходов, перераспределения средств междустатьями бюджета.

Ситуация,с вводом реформ, коренным образом изменила функции Банка России. Появилась сетьфинансовых учреждений, участвующих в кассовом исполнении бюджета. Поэтому однимиз наиболее слабых мест в бюджетном процессе в настоящее время кассовоеисполнение бюджета, осуществляемое Банком России и коммерческими банками. Несекрет, что в коммерческих банках в массовых порядках задерживаются платежи вбюджет, нарушается режим операций с бюджетными средствами, осуществляютсясовместно с недобросовестными предприятиями — неплательщиками различныемахинации по выводу доходов из-под контроля налоговых органов что приводит кзначительному ущербу для бюджета. В отчете Центрального банка РФ за 1998 г.ситуация характеризуется следующим образом: «Низкая собираемость налогов всочетании с необходимостью крупных социальных выплат и ростом расходов наоборону привели к тому, что уровень дефицита федерального бюджета (по отношениюк ВВП) в январе — сентябре 1998 г. почти в два раза превысил уровеньпредшествующего года».

Ав 1998 г., вообще, ознаменовался кризисом бюджетного планирования, выразившемсяв невозможности исполнить бюджет еще на стадии одобрения в ГосударственнойДуме. В результате правительство внесло в Федеральное Собрание предложение осеквестре бюджета, и где фактические государственные расходы в Россииосуществляются не в соответствии с планом, а в зависимости от складывающейсяфинансовой ситуации (сбора налогов). Впрочем нынешняя ситуация с планированиембюджета все же лучше, чем несколько лет назад, когда бюджет принимали заднимчислом, на следующий год после бюджетного года.

Кризисбюджетного планирования усугубился в России кризисом кассового исполнения какдоходной (сбор налогов по каналам банковской системы), так и особенно расходнойчасти бюджета (своевременное и в полном объеме поступления денежных средств насчета распорядителей и их целевое использование).

Причинкассового исполнения бюджета множество: это разрушительный и скачкообразныйхарактер развития банковской системы России, усугубленный развалом СССР иполитическим хаосом первых лет молодой российской демократии; и огромныесверхприбыли коммерческих банков за счет использования огромных “даровых“бюджетных средств (взлеты и падения многих гигантов банковского бизнесазачастую объясняются притоком и оттоком этих беспроцентных пассивов); иотсутствие необходимого контроля со стороны государства за финансовойдисциплиной государственных предприятий и бюджетных организаций.

Можноутверждать: проблема неплатежей, невыплат заработной платы, пенсий, денежногодовольствия (а отсюда социально — политическая напряженность в стране) — прямоеследствие отсутствия эффективной системы кассового исполнения бюджета. Системадвижения бюджетных средств через счета многих коммерческих банков (“прокрутка“государственных денег — это всего лишь пустяк по сравнению с повальной“привычкой“ российских банков к разорению, очень часто сопровождающемусяпревращением “живых“ бюджетных денег в замороженные записи по счетам) ибесконтрольного распоряжения ими администрациями многих государственныхпредприятий и учреждений настолько неэффективна с точки зрения государственныхинтересов, что положение дел пытались исправить достаточно давно.

Углублениебанковского кризиса в 1995 — 1996 гг., очевидно, повлияло на решениеправительства в январе 1996 г. о придании Сберегательному банку РФ статусагенерального агента по обслуживанию бюджетных счетов и переводе счетовбюджетных организаций из коммерческих банков в Сбербанк. И хотя срокиреализации этого решения не были четко определены, тем не менее серьезныхизменений в системе движения бюджетных средств не в 1996 г. не в 1997 г. не произошло.

Поэтому,Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года N 1556 “ Офедеральном казначействе“ была поставлена задача передачи казначейству функциипо кассовому исполнению федерального бюджета.

Вчем преимущество казначейской системы исполнения бюджета? Необходимооговориться, что реальная альтернатива такой системы отсутствует. Закреплениесамостоятельности субъектов Российской Федерации освободило их финансовыеорганы от обязанности контроля за правильным и целевым использованием средствФедерального бюджета.

Распоряжениеорганов Федеральной исполнительной власти отныне необязательны к исполнениюорганами исполнительной власти субъектов. По этой причине в отношении сплошногоконтроля за прохождением казенных денег образовался вакуум. Проследить зафинансовыми потоками до создания казначейства было невозможно. Средстваежегодного финансирования периодически поступали на счета их главныхраспорядителей, то есть министерств и ведомств, откуда перераспределялись далеес помощью коммерческих банков. Центральный банк, имея другие задачи, фактическиоставлял без контроля использование средств Федерального бюджета. Коммерческиебанки, естественно, были даже заинтересованы в его отсутствии. Возможностьпроверки наступала только по окончании периода финансирования на основанииотчетности распорядителей. Таким образом, отношение к государственным деньгамкак к своим собственным даже поощрялось существующей системой.

Былбесконтрольным и процесс поступления средств. Длительные задержки, неполнота информации,предоставляемой банками, не способствовали своевременному пополнению казны, какизвестно, время — деньги. Особенно реально ощущается в отношении финансов, таккак задержка платежа на один день эквивалентна определенной сумме убытка.

Казначейскаясистема исполнения бюджета позволяет устранить такое положение вещей.

Деньгив идеале не должны выпускаться “из рук” государства, если так можно выразиться,на протяжении всей цепочки казна — пользователь. Министерства и ведомстваделают свои распоряжения по передаче сумм на то либо другое мероприятие, тонепосредственно не участвуют в движении денежных потоков. По централизованнойсистеме казначейства, не попадая на банковские счета, средства должныдоводиться до самого нижнего уровня. Таким образом, можно говорить о полной“прозрачности” расходов бюджета, что позволяет оперативно вмешиваться впроцесс, который ранее был Практически не контролируемым. Кроме того,реализуется понятие “текущего“ контроля, который осуществляется на стадиинепосредственного расходования средств, что ранее было невозможным. Этоозначает, что имеется возможность не только выявить нарушения спустя некотороевремя, потеряв истраченные суммы необратимо, но и предотвратить само выделениесредств на сомнительные цели. При формировании доходов государства достоинствовведения казначейской системы заключается в скорости, с которой суммы платежейв бюджет проходят по назначению. Придания органам казначейства контрольныхфункций по своевременному зачислению платежей в бюджет позволяет закрытьлазейку для злоупотреблений.

Измененияв системе движения средств стали еще более актуальны из-за бюджетного кризиса1997 г. В мае 1997 г. Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ издалисовместный нормативный документ “О порядке расчетно-кассового обслуживаниясчетов органов федерального казначейства в условиях финансированияраспорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые им в органахфедерального казначейства“ (далее — Постановление). Этот документ содержитследующее положение: “Расчетно-кассовое обслуживание органов Федеральногоказначейства Министерства финансов РФ учреждениями Банка России, а в случаеотсутствия учреждений Банка России — уполномоченными Правительственнойкомиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики кредитнымиучреждениями производится в соответствии с действующим законодательствомРоссийской Федерации и нормативными правовыми актами“.

Этимже Постановлением предусмотрен “поэтапный переход“ к новой системе кассовогоисполнения расходной части бюджета, окончательная дата закрытия счетов вкоммерческих банках не определена. Содержание данного нормативного акта восновном сводится к описанию техники перевода счетов из коммерческих банков вучреждения, обслуживающие Федеральное казначейство; дается краткое описаниемеханизма кассового исполнения расходной части бюджета. Постановлениепредусматривает (по крайней мере теоретически) строгий контроль зарасходованием бюджетных средств, однако предлагаемая схема требует времени изатрат по созданию необходимой инфраструктуры Федерального казначейства.

ВРоссии в настоящее время более 50 тыс. получателей финансируются изФедерального бюджета. Предлагаемая Министерством финансов схема поступленияденежных средств на государственные объекты допускает возможность списания суммсо счетов бюджетных средств только по платежам, заполненным сотрудниками иподписанным руководителем или заместителем руководителя территориального органаФедерального казначейства, главным бухгалтером или его заместителем, которымпредоставлено право подписи расчетных документов, заверенных печатью органаФедерального казначейства (п. 1.9 Постановления). Преимущество такой схемы — тотальный контроль государства в лице уполномоченных сотрудников Федеральногоказначейства за целевым использованием бюджетных средств.

Принципконтроля целевого использования выделенных денежных средств, заложенный воснову правительственной схемы, носит универсальный характер, он являетсянеобходимым, стержневым элементом всякой кредитной или финансовой сделки.Однако предлагаемая Министерством финансов схема не достаточно конкретна иимеет ряд недочетов.

Преждевсего, финансирование бюджетных организаций через систему Федеральногоказначейства предполагает тщательное по объектное планирование бюджета,доведение объема финансирования до каждого органа казначейства с учетомэшелонированности движения бюджетных потоков во времени.

Предполагаетсяследующий порядок движения бюджетных средств. Министерство финансов в рамкахутвержденного государственного бюджета доводит до каждого органа Федеральногоказначейства годовую смету расходов в пообъектном разрезе с графикомпоступления денежных средств на его счета в РКЦ ЦБ РФ или в уполномоченномбанке. Орган Федерального казначейства доводит до администрации каждого объектареальный объем финансирования по срокам и укрупненным статьям расходов.

Администрациягосударственного предприятия в процессе оперативного управления самараспоряжается финансовыми ресурсами в рамках утвержденной Министерствомфинансов сметы статей расходов, руководствуясь графиком поступления бюджетныхсредств. Исходя из специфики деятельности и текущих потребностей руководитель иглавный бухгалтер государственного предприятия сами принимают решение осписании средств со своего счета.

Платежныедокументы на списание средств со счета бюджетной организации подписываютсяруководителем и главным бухгалтером этого предприятия, а сотрудник органаФедерального казначейства контролирует общий характер целевого списаниясредств, что подтверждает соответствующим штампом на платежном документе.

Конечно,если бюджетная организация имеет какие-то очень крупные расходы (может бытьустановлен лимит), то на платежном документе должна быть подпись руководителяоргана Федерального казначейства.

Даннаясхема распоряжения бюджетными средствами предполагает ежегодные ревизиидеятельности бюджетных организаций. Ревизии могут проводиться как органамиФедерального казначейства, так и иными уполномоченными на то органами(контрольно-ревизионные службы Министерства финансов, отраслевых министерств,Счетной палатой).

Целесообразноразделить движение денежных потоков по текущим расходам и капитальнымвложениям. Следовало бы создать специализированный банк для государственныхинвестиций.

Финансированиебюджетных организаций под контролем федерального казначейства илиИнвестиционного банка потребует значительных затрат по осуществлениюинституциональных реформ. Тем не менее, эти затраты несоизмеримы с потерямииз-за бесконтрольного нецелевого использования бюджетных средств.

Ксожалению, Постановление очень мало говорит о необходимой инфраструктуредвижения бюджетных средств. Ясно, что при отсутствии в России эффективнойплатежной системы (Банк России разработал стратегию ее развития, и реализацияее затягивается) даже при идеальном бюджетном планировании движение денежныхсредств будет происходить крайне медленно.

Другаяпроблема — недостаточность инфраструктуры Банка России для обслуживания счетовФедерального казначейства. Помимо учреждений Банка России должны бытьзадействованы возможности иных кредитных учреждений, которые должны отвечатьследующим параметрам.

Во-первых,кредитное учреждение должно обладать широко разветвленной филиальной сетью ссовременной системой межфилиальных расчетов.

Во-вторых,современная система расчетов предполагает наличие необходимойтелекоммуникационной и информатизированной среды, соответствующим образомоборудованных помещений, персонала, что может позволить себе очень крупныйбанк.

В-третьих,банк, участвующий в кассовом исполнении бюджета, должен находиться под надзоромгосударства, и этот надзор должен быть на порядок выше, чем существующий сейчасв России. Причем желательно, чтобы государство владело ключевым пакетом акцийтакого банка.

Любоекредитное учреждение, являющееся каналом движения бюджетных средств, должнобыть готово к выборочному или постоянному мониторингу со стороны Федеральногоказначейства за сроками обслуживания бюджетных счетов, которые в соответствии среальностью данного региона закрепляются в договоре Федерального казначейства сбанком. Поскольку сроки должны быть минимальными, постольку бюджетные деньгидолжны рассматриваться уполномоченным банком не как одна из составляющихресурсной базы, а как агентская операция к комиссионным вознаграждениям(например, 0.1 % от перечисленной суммы).

Всилу очень высоких и непредсказуемых рисков в банковском бизнесе в Россииуполномоченный банк должен согласовывать свою активную политику с БанкомРоссии, а определенный вид операций (например, коммерческие кредиты) должныбыть для него запрещены.

Вправовой базе нуждается и создаваемая платежная система России. Однако до сихпор не ясны источники финансирования и конкретный план реализации этогопроекта, хотя без модернизации платежной системы эффективность кассовогоисполнения государственного бюджета будет не высока.

1.2. Задачи и функции Федеральногоказначейства Российской Федерации

УказомПрезидента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 был впринципиальном, а Постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года№864 в организационном плане решен вопрос о создании Федерального казначействав составе Министерства финансов Российской Федерации.

ЦельюФедерального казначейства является — постепенное утверждение предварительного итекущего контроля с концентрацией всех бюджетных ресурсов в одних руках, водном банке.

Наорганы казначейства возложены следующие основные задачи:

организация,осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета РоссийскойФедерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначействав банках, исходя из принципов единства кассы;

регулированиефинансовых отношений между Республиканским бюджетом Российской Федерации игосударственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнениеэтих фонов, контроль за использованием внебюджетных средств;

осуществлениекраткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, атакже оперативное управление этими ресурсами в пределах, установленных насоответствующий период государственных расходов;

сбор,обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов,представление высшим законодательным и исполнительным органам государственнойвласти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операцияхСовета Министров — Правительства Российской Федерации по республиканскомубюджету Российской Федерации, о государственных (федеральных) внебюджетныхфондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации;

разработкаметодологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операцийпо вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органовгосударственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций,включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных)внебюджетных фондов, подготовка проекта бюджетной классификации, ведениеопераций по учету государственной казны Российской Федерации.

Начинаяс декабря 1993 года территориальными органами федерального казначействаприводится работа по учету доходов, обработки платежных документов исоставление отчетности о поступлении платежей в бюджет. С начала 1995 годаказначейские органы в 20 субъектах федерации работали с доходной частьюбюджета, обеспечивая ежедневное расщепление и зачисление в каждый из уровнейбюджетной системы причитающейся квоты налогов с учетом льгот, предоставленныхкаждым властным уровнем.

Кначалу 1998 года количество регионов России, в которых казначейские органыприняли от налоговой службы функции по контролю зачисления доходов в бюджет,увеличились до 87.

Всоответствии с Положением о федеральном казначействе РФ на органы казначействавозложены определенные функции. Основной из них является — распределениерегулирующих налогов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерациии местными бюджетами. Оно производится органами федерального казначейства всоответствии с нормативами отчислений, установленными налоговым и бюджетнымзаконодательством РФ, льготами и отсрочками, предоставленныминалогоплательщиками по решению законодательных (представительных) органоввласти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Заказначейством остаются вопросы контроля за банками, в которых открыты счетабюджета, оперативный и качественный анализ информации о состоянии доходной ирасходной части бюджета, регулярное представление заинтересованным органамгосударственного управление достоверной и максимально полной отчетности обисполнении федерального бюджета. Платежи в федеральный бюджет учреждениямибанков по месту их поступления, где открыты расчетные счета налогоплательщиков.За несвоевременное выполнение учреждениями банков по прохождению платежныхпоручений налогоплательщиков в федеральный бюджет к учреждениям банковпредусматриваются санкции в установленном порядке.

Новыйпорядок учета доходов в системе казначейства способствует созданию объективныхпредпосылок сокращения сроков прохождения платежных документов отналогоплательщика до зачисления средств в счет доходов федерального бюджета.

Развитиесистемы казначейского исполнения создало предпосылки для финансированияфедеральных расходов и программ за счет федеральных доходов, поступающих врегионах. Это позволяет гармонизировать бюджетные интересы Российской Федерациии ее субъектов, исключает необходимость централизации доходов сверх размеров, необходимыхдля осуществления межрегионального и бюджетного финансирования. Одним изпреимуществ казначейской системы исполнения Федерального бюджета является то,что за счет изменения схемы финансирования сократилась цепочка бюджетныхсчетов. Приняты административные и организационные меры к повышению бюджетнойдисциплины. Существенно укреплен предшествующий и текущий контроль заисполнением средств федерального бюджета.

Расширениеобъемов финансирования расходов через систему федерального казначейства поставилопод жесткий и ежедневный государственный контроль движения и целевоеиспользование федеральных средств, повысило их управляемость и защищенность.

Вусловиях кризиса банковской системы казначейство, аккумулируя средствафедерального бюджета на своих счетах, выступает гарантом защиты этих средств отвозможных последствий этого кризиса.

Развитиеказначейской системы исполнения федерального бюджета сопровождается фактическимразграничение и передачей функций и объема работ, выполняемых территориальнымиорганами Центрального банка, Госналогслужбы Российской Федерации, местнымифинансовыми органами в органы казначейства, освобождая эти органы для решениядругих более свойственных им задач

Органыказначейства взаимодействую с администрациями субъектов Российской Федерации иналоговыми органами в процессе зачисления доходов, осуществляют распределение вустановленных размерах между федеральным бюджетом и бюджетами соответствующегоуровня регулирующих доходов, установленных Законом о бюджете, а также осуществляетпередачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогами доходам, ведут учет доходов и налогов, поступающих в федеральный бюджет вразрезе подразделений бюджетной классификации, представляют органамгосударственной власти и управления страны отчетность о совершении операций сосредствами федерального бюджета.

Федеральноеказначейство взаимодействует с Госналогслужбой, Банком России и иными органамигосударственной власти и управления в целях улучшения организации работы иусиления контроля за исполнением федерального бюджета, поступлениям средств насчета доходов.

Активизируетсяобмен информацией между территориальными органами казначейства и налоговымиинспекциями. Чтобы не дублировать функции, казначейства взяли на себя учет доходов,поступивших на доходные счета федерального бюджета, и ежедневно предоставляют вналоговые инспекции систематизированную информацию по позициям бюджетнойклассификации.

Глава 2. Анализ функционирования ОтделенияФедерального казначейства по г. Ураю

2.1. Анализ деятельности ОтделенияФедерального казначейства по исполнению доходной части бюджета г. Урая

Вгороде Урае отделение Федерального казначейства, в составе управленияФедерального казначейства по Ханты-Мансийскому автономному округу, создано с октября1995 года.

Периодсоздания казначейства характеризовался постепенностью и последовательностьюперехода к процессу исполнения Федерального бюджета как доходной, так ирасходной его части через органы казначейства.

Казначействоосуществляет зачисление денежных средств плательщиков по всем уровням бюджета,включая городской, с учетом всех льгот, предоставленных предприятиям,взаимозачетов и казначейских налоговых освобождений по платежам. Ранее такойработой занималась городская налоговая инспекция.

Дляпредоставления более реальной картины состояния доходной части Федеральногобюджета осуществляется краткосрочное и долгосрочное прогнозирование поступленияналогов на доходные счета республиканского бюджета, анализ причиннеритмичности, задержки их поступлений .

Таблица1

Прогнозпоступления денежных доходов в Федеральный бюджет в 2002 г. по г.Ураю, млн.руб.

Наименование

налога

Шифр по новой классиф. Факт 2001г. Прогноз доходов на 2002г.

I

кв.

II

кв.

III

кв.

IV

кв.

в % 2002г. к2001 г

ВСЕГО ДОХОДОВ

в т. ч.

106,1 112,8 25,4 27,2 29,3 31,0 106,4 Налоговые доходы 94,2 97,2 21,7 23,4 25,4 26,7 103,1 Налог на прибыль 1010100 11,7 11,7 2,4 2,8 3,1 3,4 100,3 Подоходный налог с физических лиц 1010200 НДС 1020100 79,7 82,1 18,6 19,8 21,4 22,3 103,0 Акцизы в т. ч.: 1020200 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 Акцизы нефть и газ

1020212

1020213

Лицензионны сборы 1020400 Налог на покупку иностранных денежных знаков 1020600 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 111,1 Единый налог 1030100 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 166,7 Налог на операции с ценными бумагами 1040400

ПЛАТЕЖИ ЗА ИСП. ПРИР. РЕС.

в т. ч.:

1,8 2,0 0,4 0,5 0,5 0,7 110,9 Плата за недра 1050100 1,0 1,1 0,2 0,3 0,3 0,3 110,3 Земельный налог 1050700 0,5 0,6 0,1 0,1 0,2 0,2 119,2 Прочие поступления

1050600

1054000

0,4 0,4 0,1 0,1 0,1 0,1 100,0 ПРОЧИЕ НАЛОГИ, ПОШЛИНЫ И СБОРЫ 0,9 1,1 0,3 0,3 0,3 0,3 126,4 НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 11,8 15,7 3,7 3,8 3,9 4,3 132,6 Доходы от имущества 2010000 Федеральный дорожный фонд 4010100 9,8 13,3 3,2 3,3 3,3 3,5 136,3 Фонд ВМСБ 4060000 1,6 1,7 0,4 0,4 0,4 0,6 11,6 Прочие неналоговые платежи и сборы 0,5 0,7 0,1 0,2 0,2 0,2 126,9

Контрольная сумма

всего доходов:

112,8

Ежедневносоставляется отчетность о состоянии, движении и остатках средств на счетерегулирования (90 счет) и на доходном счете федерального бюджета (100 счет).Для осуществления этой работы созданы специальные компьютерные программы учетаи распределения налогов по уровням бюджетной системы, которые с помощьюмодемной связи передаются в Управление Федерального казначейства по Ханты — Мансийскому автономному округу.

Учитывая,что администрация города Урая нуждается в оперативной информации, о доходах,поступающих в городской бюджет, даем ее ежедневно. Одной из основных функцийотделения Федерального казначейства г. Урая является распределение регулирующихналогов по уровням бюджетов в соответствии с законодательством.

Налоговыеорганы предоставляют отделению федерального казначейства сведения о поступленииналогов и платежей в бюджетную систему страны с указанием сумм, видов налогов ипроцент выполнения плана .

Таблица2.

Сведенияо поступлении налогов и платежей в бюджетную систему за 2001 год, тыс.руб.

х

Наименование

Налога

За 2000 г. За 2001г.

Справочно

2000г.к2001 в%

1. Налог на прибыль 77996 44607 57,2 2. Налог на добавленную стоимость 155604 130643 83,9 3. Соотношение НДС к налогу на прибыль 4. Акцизы 30 46 153,3 5. Подоходный налог с физических лиц 120568 92769 76,9 6. Платежи за пользование недрами и природными ресурсами 88541 10544 11,9 7. Налог на имущество 52178 12735 24,4 8. Прочие налоги и платежи в бюджет 51967 39214 75,4 9. Спец. налог 513 - - 10. Акциз на нефть 600 - - 11. Поступление в бюджет без внебюджетных фондов 547997 335160 61,2 — в т.ч. республиканский бюджет без (ВМСБ) 170936 95448 55,8 — территориальный бюджет 377061 239712 63,6 — местный бюджет 227591 — окружной бюджет 11153 — областной бюджет 968 63,7 12. Поступления во внебюджетные фонды 66756 42511 63,7 ФЗН 7644 ВМСБ 6149 Гос. Фонд по борьбе с преступностью 280 13. Всего поступлений 614753 391744 63,7

За2001 год без учета внебюджетных фондов поступило в бюджетную сферу 547977 млн.рублей. Уменьшение на 33% в сравнении с 2000 годом. В разрезе бюджетов, поступлениеналогов и платежей сложилось в 2001 году следующим образом: доля федеральногобюджета составила 31%, территориального 69%. С 1 февраля 1999 года в связи среорганизацией ОАО «ЛУКойл-Урайнефтегаз» платежи по налогам надобавленную стоимость, прибыль, ВМСБ, акцизы в разрезе федерального иокружного бюджета поступали и отражались в отчетности ГНИ и г.Когалыма,корректировка по указанным налогам в части федерального бюджета проведенатолько с мая. Платежи по налогам на имущество, содержание жилого фонда,прибыль, НДС, недра в части местного бюджета в сумме 155321 млн. рублейотражались в отчетности ГНИ, корректировка в части окружного и местного бюджетане проведена, что повлияло на общее выполнение бюджетных назначений за 1999год.

За2002 год без учета внебюджетных фондов поступления в бюджетную сферу составило330558 тыс. рублей, уменьшение в сравнении с 2001 годом составило 39,7%. Вразрезе бюджетов, поступление налогов и платежей сложились в 2000 годуследующим образом: доля федерального бюджета составила 29%, территориального71%.

Бюджет 2001 год Фактически выполнено 2001 год Фактически выполнено 2000 год /> /> /> план факт % выполнения /> /> Федеральный бюджет 155066 96995 60,9 170936 56,7 /> Окружной бюджет 1164 11153 958,1 82827 13,5 /> Местный бюджет 455028 227591 50 292004 77,9 /> Областной бюджет - 968 - 2230 43,4 />

Рассмотримкассовое исполнение бюджета по г. Ураю. На местные органы власти возложенаважная задача по претворению в жизнь государственной социальной политики.Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в решающей частипроводится за счет средств местного бюджета. Осуществление государственнойпрограммы в области социального развития больших материальных и финансовыхзатрат.

Воснове распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньямибюджетной системы заложены принципы территориального формирования источников иподведомственности предприятий, организаций и учреждений. Исходя из этихпринципов, эти доходы городского бюджета формируются за счет закрепленных(местных) и регулирующих источников. Они складываются из налогов, платежей,поступлений от приватизации, сдачи в аренду муниципальной недвижимости, продажиземельных участков, средств поступающих в результате реализации инвестиционныхпроектов, а также кредитов, займов, дотаций и помощи. К регулирующим доходамотносятся все финансовые ресурсы используемые для этих целей: процентныеотчисления от общегосударственных доходов и налогов, дотаций, субвенцийсредства, полученные из вышестоящих бюджетов. Таким образом, эти средствапереданные вышестоящим органом власти нижестоящим на основании юридическогоакта (закона, постановления, решения, распоряжения).

Анализируякассовое исполнение бюджета г. Урая за 1999 -2001 г.г. подавляющий объемдоходов более 70 % образуют одни и те же виды налогов; на прибыль, подоходный,НДС, на имущество и платы за недра (см. таблицу 2.1.5).

Состави структура денежных средств в доходах бюджета

г.Урая, тыс. руб.

Таблица2.1.5

№ п/п Наименование налога 1999 год 2000 год 2001 год тыс.руб. % тыс.руб. % тыс.руб. % 1. Итого 199 100 434 100 511 100 2. Всего налоговых поступлений в т.ч. 133 67 399 92,1 456 89,3 3. Налог на прибыль 17 8,8 39 9,1 52 10,2 4. Подоходный налог 30 15,2 88 20,3 100 19,6 5. НДС 23 11,8 103 23,9 85 16,7 6. Плата за недра 9 4,8 26 6,1 34 6,6 7. Налог на имущество юр. лиц 30 15,4 106 24,6 115 22,6 8 Прочие налоги 22 11,1 34 8,1 68 13,6 9. Всего неналоговых поступлений, в т.ч. 65 33 34 7,9 54 10,7 10. Субвенции 46 23,3 21 5 8 1,7 11. Дотация 19 9,7 12 2,9 45 9

Закрепленныеналоги (прочие налоги: на землю, аренда земли, налог на имущество граждан,административные платежи и т. д.) местного бюджета в общем объеме поступлениясредств составляет чуть более 10 %. И на протяжении последних 3-х лет существенноне увеличиваются. Это говорит о том, что удельный вес их не велик и бюджет г.Урая всецело зависит от регулирующих налогов и других платежей.

Кассовоеисполнение местного бюджета по регулирующим налогам осуществляется отделениемфедерального казначейства по г.Ураю.

Смомента его создания весь поток “живых“ денег, а не ценных бумаг, идет черезказначейство. Удельный вес денежных средств, поступивших через казначейство, вбюджете города увеличился за два с половиной года почти на 38 % (см. таблицу2.1.6).

Таблица2.1.6.

Удельныйвес налогов, распределенных через отделение федерального казначейства в бюджетг.Урая, тыс.руб.

№ п/п

Наименование

налога

1999 год 2000 год 2001 год всего

через

ОФК

% всего

через

ОФК

% всего

через

ОФК

% 1. Итого 133 - 3 12 31,4 45 17 37,9 2. Налог на прибыль 17 - 39 19 48,5 52 21 41,6 3. Подоходный налог 30 - 88 42 47,5 10 72 72,8 4. НДС 23 - 10 17 17,2 85 23 27,8 5. Плата за недра 9 - 26 1 4,1 34 1 3,2 6. Налог на имущество 30 - 10 27 26,1 11 6 5,4 7. Прочие налоги 22 - 34 17 50,2 68 47 68,7

 

Существующаясистема регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяетобеспечить необходимыми средствами региональные и местные бюджеты независимо отпроизводительности местных источников, создает предпосылки к выравниваниюуровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует региональныеорганы к выполнению планов мобилизации общегосударственных финансовых ресурсов.В то же время метод регулирования местных бюджетов имеет недостатки. Главный изних заключается в наличии элементов субъективности при формированиирегулирующих доходов местных бюджетов со стороны субъектов Федерации. Этовыражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчисленийот регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устраненесли ввести в практику бюджетного планирования социальных и финансовыхнормативов. Нормативы должны быть дифференцированы по отдельным регионамстраны, с учетом климатических, исторических, этнических особенностей и уровняобеспеченности населения этими услугами.

Прикассовом исполнении бюджета местные органы почти всегда сталкиваются спроблемой нехватки средств. Так как темпы роста расходов превышают темпы ихдохода (несмотря на отчисления от регулирующих налогов), возникаетнеобходимость пополнения кассы за счет дотаций и субвенций из вышестоящегобюджета.

Запоследние три года доля этих источников в бюджете города постоянно снижалась.Так субвенции в 1999 году с 23. 3% снизились до 1.7 % в 2001 году, дотациисоответственно с 9.7% до 9% (см. таблицу 3). Цифры говорят о снижениизависимости кассового исполнения бюджета города от субвенций вышестоящихбюджетов и повышению эффективности в собираемости налогов на территории.

Нужноотметить, что дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсамиместные бюджеты несовершенны. Данные источники лишены стимулирующих средств,они создают у местных органов иждивенческое настроение. Такая практика передачисредств не способствует развитию хозяйственной инициативы, выявлениюпроизводственных разрезов в подведомственном хозяйстве, уменьшает возможностиперевыполнения доходной части бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Темне менее, отмечая все негативные стороны дотаций и субвенций, полностьюисключить их как методы наделения местных бюджетов необходимыми средстваминельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационностибюджетов и передачи им больших размеров отчислений от неустойчивых источниковдоходов их положение может быть ухудшило. Это приводит к постоянным кассовымразрывам и необходимости многократного обращения к ссудам из вышестоящихбюджетов. В целом это приведет к осложнению в финансировании плановыхмероприятий.

Нидля кого не секрет, что сегодня бюджеты местного самоуправления в значительноймере формируются от достигнутого уровня, исходя из субъективных факторов. Такаяпрактика лишает местные органы власти к активному проведению реформ, развитиюмалого предпринимательства.

Итак, для повышения доходности бюджета города требуются одновременные усилия понескольким направлениям. На наш взгляд, ключевым направлением в сегодняшнихусловиях следует считать разработку и реализацию муниципальным образованиемследующего блока программ: эффективного управления муниципальной собственностью(в том числе недвижимостью); активизации деятельности хозяйствующих субъектов;правового регулирования землепользования и застройки; привлечение инвестиций,инвестиционного маркетинга; реализации социальных и культурных проектов.

2.2. Анализ деятельности отделенияФедерального казначейства по исполнению расходной части бюджета г. Урая

Вгороде Урае проводится определенная работа по реализации концепциисовершенствования системы управления бюджетным потенциалом города. В основеконцепции закладываются три основных блока задач:

сформироватьчеткие правила разработки и исполнения бюджета города с максимально возможнойдетализацией структуры бюджетных затрат и внедрением элементов казначейскогометода исполнения бюджета;

определитьнаиболее приемлемые для г. Урая формы привлечения нетрадиционных финансовыхисточников в оборот городского хозяйства;

создатьполноценный информационно-аналитический комплекс в бюджетно-финансовой системегорода, чтобы иметь широкую информационную базу для оптимизации прогнозированиядоходов и расходов бюджета, повысить оперативность бюджетной отчетности,позволяющей принимать действенные финансовые решения по эффективномуманеврированию бюджетными ресурсами.

Перваягруппа задач реализуется уже сейчас. Практически завершена детализация общейконцепции реформирования бюджетной системы г. Урая. Разработаны городские ибюджетные классификаторы. Бюджетный классификатор составлен исходя из перечнядействующих отраслевых систем управления городом. Это позволило за последниетри года вывести бюджет г. Урая на положительное сальдо (см. таблицу 2.2.7).

Таблица2.2.7

Совокупныедоходы, расходы и сальдо бюджета г.Урая, тыс.руб.

№ п/п Наименование 1999 год 2000 год 2001 год 1. Налоговые доходы 133 399 456 2. Налоговые расходы 222 440 502 3. Сальдо в тыс. руб. от непокрытых расходов

-88

-39,9

-40

-9,3

-45

-9,1

4. Межбюджетные поступления (дотации, субвенции) 65 34 54 5.

Доходы от приватизаций

(в тыс.руб.)

0,9

-23

6

8

6. Сальдо (в процентах) -10,4 1,7

 

Наиболееярко последствия экономических и социальных процессов отражается на расходнойчасти городского бюджета.

Кассовоеисполнение бюджета г.Урая осуществляется через банковскую систему,перечислением средств предприятиям и учреждениям местного подчинения.Определяющее направление деятельности органов власти — это разработка иосуществление планов экономического и социального развития города.

Анализрасходной части бюджета показывает (см. таблицу 2.2.8), что 77% всех расходовприходится на социальную сферу. Следует отметить, что расходы за 1999 г.- 2001г. возросли более чем на 30 % (в сопоставимых ценах).

Структурарасходов во многом зависит от подчиненности местным органам предприятий иобъектов социально — культурного назначения. Сегодня в городском народномхозяйственном комплексе подавляющая часть предприятий и объектовжилищно-бытового назначения, поэтому удельный вес ассигнований на их содержаниев бюджете на народное хозяйство наиболее значителен и составляет 30% напротяжении последних лет (см. таблица 2.2.8.).

Врасходах городского бюджета на социально-культурные мероприятия наиболеебыстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, образование, социальнуюполитику, они составили в 2001 году около 45% всех расходов.

Нареализацию мероприятий в области здравоохранения затраты возросли за три года с9% до 13.2%. В числе приоритетов здесь можно выделить расходы на оказаниедорогостоящих видов медицинской помощи — онкологической, кардиологической,охрану материнства и детства, закупке новейшего медицинского оборудования и т. д.

Возрослирасходы на государственное управление с 7.8 тыс. руб. в 1999 г. до 25 тыс. руб.в 2001 г., рост составил 1.5% (в сопоставимых ценах).

Расходыместного бюджета имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнениемместного хозяйства, расширением жилищно-коммунального строительства, повышениестоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его техническогооснащения, повышаются требования жителей города к медицинскому, культурномуобслуживанию, общеобразовательному уровню.

Финансированиерасходов бюджета осуществляется по мере поступления доходов, пропорциональнобюджетным назначениям за исключением защищенных статей (заработная плата,социальные пособия, питание в детских дошкольных учреждениях больницах и т.д.).

Предусмотренныерасходы в бюджете города в 1999 г. обеспеченны источниками покрытия лишь на 90% (см. таблицу 2.2.7), остальные 10% составляют дефицит и все цело зависят отмежбюджетных поступлений средств субъекта Федерации, что ведет к зависимостиместного бюджета.

Основузадач территориального органа федерального казначейства составляют функции поразассигнованию средств, предназначенных для учреждений, расположенных натерритории города и финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Таблица2.2.8.

Структурарасходов бюджета г. Урая, тыс. руб.

№ п/п Наименование 1999 год 2000 год 2001 год тыс. руб. % тыс. руб. % тыс. руб. %

Всего расходов,

в том числе:

222 100 440 100 502 100 1. Государственное управление 7 3,53 22 5,18 25 5,1 2. Транспорт и связь 3 1,35 18 4 11 2,4 3. Правоохранительная деятельность 4 2 6 4,11 16 3,2 4. Промышленность, энергетика и строительство 26 11,93 1 0,24 1 0,32 5. Сельское хозяйство 0,2 0,13 1 0,39 1 0,32 6. Образование 43 19,62 124 26 101 20,14 7. Охрана окружающей среды 0,9 0,42 - 0,3 0,06 8. Жилищно- коммунальное хозяйство 62 28,21 134 30,2 159 31,67 9. Культура и искусство 4 2,18 7 1,5 8 1,69 10. Здравоохранение 20 9 53 12,18 65 13,02 11. Физическая культура 0,3 0,16 1 0,4 15 3,16 12. Социальная политика 13 5,86 26 6,11 39 7,85 13. Прочие расходы 34 15,61 42 9,69 55 11,07

Важнымзвеном в его деятельности является контроль за целевым использованием бюджетныхсредств, своевременным зачислением банками платежей в доход федеральногобюджета и ассигнований бюджетным организациям. В ходе выполнения этих функцийза 1999-2001 г.г. во всех банках города были установлены нарушения сроковперечисления налогов в федеральный бюджет. Общая сумма несвоевременноперечисленных налогов составила 1211 тыс. руб. Сумма начисленных штрафныхсанкций за этот период 712 тыс. руб.

В2001 г. проверки такого рода показали, что осуществляемый контроль за банкамидает свои положительные результаты. В ряде банков при повторных проверкахнарушений в сроках перечисления налогов в федеральный бюджет не обнаружено.Новый прядок учета доходов в системе казначейства способствует созданиюобъективных предпосылок сокращения сроков прохождения платежных документов отналогоплательщика до зачисления средств.

Мыполагаем, что в порядке развития меж бюджетных отношений казначейство могло бывзять на себя дополнительную функцию контроля по исполнению городского бюджета.

Внастоящее время совместно с городской администрацией финансируются федеральныецелевые комплексные программы. Среди них программы, связанные с выплатойльготных компенсаций пострадавшим в регионах Российской Федерации.

Казначействомосуществляется контроль за целевым использованием средств федерального бюджетапод завоз продукции и товаров первой необходимости в районы Крайнего Севера. Завремя работы проведено более 70 проверок в результате которых начислено около 2млн. руб. штрафов. Что позволило изменить систему получения целевых кредитов изреспубликанского бюджета. Повысило ответственность финансовых органов городскойадминистрации за эти средства. Использование средств по назначению исвоевременный их возврат находится под контролем казначейства.

Прианализе причин перерасхода бюджетных средств установлены не единичные фактысписания в безакцептном порядке с текущих счетов бюджетных организацийначисленных пени за несвоевременное перечисление страховых взносов в пенсионныйфонд за счет средств, поступающих из федерального бюджета на основные статьирасходов. Вины бюджетных организаций в этом нет, порой средства поступаютпозднее сроков выплаты заработной платы .

Вцелях предотвращения подобных фактов и защиты финансирования по статьям“Зарплата“, “Начисления на зарплату“ для учреждений в банках открыты текущиебюджетные счета.

Внастоящее время проводится жесткая линия на консолидацию в федеральном бюджетевнебюджетных фондов. Начиная с 1996 года ведется учет межведомственного фонданалоговой инспекции и налоговой полиции, вневедомственного фонда по борьбе спреступностью.

Дляболее рационального использования государственных средств и качественногоисполнения федерального бюджета введен механизм финансирования расходов черезлицевые счета бюджетополучателей открытых в отделении федеральногоказначейства. Он является принципиально новой системой финансирования, котораяпозволяет создать централизованную систему управления расходами федеральногобюджета, осуществлять адресное финансирование расходов, предварительный итекущий контроль за исполнением расходной части бюджета, способствуетмобилизации средств федерального бюджета. Элементы данного механизма в том илиином виде существуют практически во всех странах мира, имеющих казначейство.

Наначало 1999 года в казначействе г. Урая введено в действие финансирование черезлицевые счета 34 бюджетополучателей.

Финансированиеосуществляется на основании инструкции “О порядке введения лицевых счетовраспорядителей ассигнований, финансируемых из федерального бюджета черезтерриториальные органы федерального бюджета“ утвержденной Министерствомфинансов РФ 9 октября 1996 года.

Принципдействия этого механизма заключается в том, что учет движения средствфедерального бюджета как по доведению ассигнований, так и по финансированиюрасходов осуществляется на лицевых счетах бюджетополучателей, которые имеют теже функции, что и текущие бюджетные счета, но одновременно являются внутреннимианалитическими регистрами учета органа федерального казначейства и служат длябухгалтерского отражения операций по исполнению федерального бюджета.

Управлениеденежными средствами на лицевых счетах бюджетополучателей осуществляется ими всоответствии с действующим законодательством, инструкциями по исполнениюфедерального бюджета Министерства финансов РФ и нормативными документамиЦентрального банка РФ.

Лицевыесчета бюджетополучателей открываются непосредственно на лицевом счете 99балансового счета 120 “Средства федерального бюджета“ то есть на текущембюджетном счете органа казначейства, и предназначены для операций пофинансированию расходов федерального бюджета на содержание учреждений, а такжефедеральных программ, по дотациям, компенсациям, субвенциям, трансфертам иссудам.

Движениесредств на лицевых счетах бюджетополучателей учитывается на текущем бюджетномсчете органа казначейства. С введением в действие указанного механизмаперечисление средств федерального бюджета на текущие бюджетные и расчетныесчета бюджетополучателей прекращается. Этот механизм, в свою очередь, создастусловия для осуществления реформы бухгалтерского учета и отчетности обисполнении смет расходов. Органы казначейства осуществляют операции наосновании и в соответствии с действующими документами Министерства финансов РФи нормативными документами ЦБ РФ.

Переходна указанный механизм — одна из приоритетных задач казначейства. Преимуществаэтого механизма очевидны: аккумуляция средств федерального бюджета на счетахказначейства, а не распылении их по коммерческим банкам, что в условиянепредсказуемых банкротств, нарушений и злоупотреблений актуально само по себе,контроль за целевым использование средств, сокращение сроков прохожденияплатежей, восстановления сметной дисциплины, а при повсеместном переходе — повышения оперативности составления и достоверности отчетности об исполнениифедерального бюджета. Адресное выделение средств с лицевых счетов создастусловия для наведения порядка при исполнении расходной части бюджета. Следуетотметить, что в части оперативности расчетов, контроля за прохождениембюджетных средств своевременным возвратом ссуд, целевым и рациональнымиспользованием средств федерального бюджета, в том числе государственных централизованныхинвестиций, альтернативы данному механизму нет.

Глава 3. Роль Федерального КазначействаРоссийской Федерации в оптимизации межбюджетных взаимоотношений

Вусловиях становления и развития Российской государственности на принципахфедерализма особое значение приобретают проблемы совершенствования межбюджетныхотношений, бюджетного федерализма. При этом основное направление его — сочетание интересов на всех уровнях бюджетной системы при полном и приоритетномсоблюдении прав граждан, оптимизация федерального бюджета и курс напоследовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектовФедерации и муниципальных образований.

Перераспределениефункций и полномочий в области экономики, налогов и бюджета от федеральногоцентра к субъектам Федерации — одно из стратегических их мнений, происшедших вРоссии с конца 1991 года. Но в сложившейся обстановке после распада СССР вРоссийской Федерации взаимоотношения по всей вертикали бюджетной системы нельзярассматривать как удовлетворительные.

Формированиебюджетной системы, отвечающей федеративному устройству новой России, являетсяодним из важнейших условий упрочения российской государственности, укреплениятерриториальной целостности страны и преодоление политического и социально-экономического кризиса. В основе этой системы должны лежать адаптированные кроссийским условиям общие для государств с федеративным устройством принципы имеханизмы налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти иуправления. Совокупность этих принципов и механизмов принято обозначатьпонятием “бюджетный федерализм“.

Сущностьбюджетного федерализма как концепция бюджетного устройства заключается внормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двухравномерных сторон федеральных и региональных органов власти и управления,правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методовчастичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетнойсистемы и регионом.

Актуальнойзадачей остается поиск и реализация путей преодоления острых противоречий вмежбюджетных отношениях на уровнях: федеративный центр — субъекты Федерации исубъекты Федерации — органы местного самоуправления.

Впервой половине 90-х годов наряду с законодательным укреплением позицийбюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления, с повышениемуправляемости этими бюджетами со стороны местных администраций и их финансовыхорганов движение средств федерального бюджета нередко ускользало из поля зрениявысших органов представительной власти, Министерства финансов, и следовательно,Правительства России. Получалось так: федеральный бюджет, разработанный иутвержденный в Москве, исполнялся на территориях субъектов федерации, ноуправление исполнением этого бюджета как бы “зависало” в столице и практическине доходило до территорий.

Этоглавная причина, обусловившая необходимость создания в субъектах федерациитакого органа, который был бы уполномочен управлять процессами расходования ипополнения средств государственной казны, а также оказывал бы положительноевоздействие на движение всей массы финансовых ресурсов на той или инойтерритории, обеспечивая при этом гармоничность интересов бюджетов всех уровней.Приняв на себя эти функции, Федеральное Казначейство заполнило брешь,образовавшуюся в государственной системе финансового управления, восстановили вполном объеме контроль за расходованием государственных средств и ихпоступлением в федеральный бюджет, а также наладили эффективное управлениеэтими процессами.

ИсполнениеРоссийского бюджета и контроль за расходованием государственных средств вРоссийском государстве традиционно осуществлялись казначейскими учреждениями. Ссередины 20-х годов с 1917 по 1991г.г. функции казначейства были, в основном,переданы Госбанку.

Действовавшаяв нашей стране банковская система исполнения бюджета прежде вполне обеспечивалаконтроль за поступлением и использованием бюджетных средств. В последние годы,счета бюджетных организаций, состоящих на федеральном бюджете, распылены поогромному количеству коммерческих банков.

Вэтих условиях Центробанк Российской Федерации, сохранив за собой рольметодологического центра в вопросах организации банковского дела и ведениясчетов, не имеет возможности и средств для осуществления полного и достоверногоучета средств Федерального Бюджета в сфере деятельности коммерческих банков.Иначе говоря, стало попросту невозможно определить, на какие цели расходуютсябюджетные деньги, экономично ли ими распоряжаются. Слишком подолгу доходы непоступают на федеральные бюджетные счета.

Однакодействовавшая в СССР система исполнения бюджета приводила к наращиваниюинформационных процессов в стране, так как финансирование расходовпроизводилось без учета реально поступающих доходов и носили эмиссионныйхарактер.

Вначале проведения экономических реформ изменения в процессе исполненияфедерального бюджета позволили решить главную задачу — ликвидировать практикуавтоматического и бесконтрольного кредитования Центробанком бюджетногодефицита. В то же время, с развитием рыночных процессов в Российской экономике,сопровождавшихся разрушением централизованной государственной банковскойсистемы и образованием разрозненной массы коммерческих банков, ЦентробанкРоссии сосредоточив усилия на вопросах организации денежно-кредитногообращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения Федеральногобюджета: был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, акоммерческие банки на местах не только устранились от контроля заиспользованием государственных федеральных средств, но и заинтересованы вотсутствии такого контроля. Наряду с этим, законодательное закреплениесамостоятельности бюджетов национально-государственных иадминистративно-территориальных образований в рамках единой бюджетной системыРоссии освободило местные финансовые органы от обязательного контроля заправильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета.

Вобласти исполнения федерального бюджета по доходам существующий порядокхарактеризуется не только низкой оперативностью зачисления доходов на счетафедерального бюджета, длительными задержками, запаздыванием, неполнотой ирасхождениями представляемой Центробанку информации, но также и отсутствиемединого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом ибюджетами других уровней, а так же передачи в местные бюджеты отчислений отпоступлений по федеральным налогам и доходам.

Вытекающиеиз этого дискретность процесса финансирования расходов из федерального бюджета,а также невозможность составления полноценных прогнозов на краткосрочную исреднесрочную перспективу снижает эффективность бюджетного исполнения.

Всфере расходов федерального бюджета до настоящего времени действующая системаносит отпечаток предельно централизованной директивной экономики, посколькудопускает их финансирование лишь на стадии платежа, то есть на стадии, когдавозможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами ужепрактически упущена.

Постановкаучета бюджетных средств в банках не позволяет оперативно получить информацию окассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значитэффективно контролировать данные операции.

Вследствиераздельного учета рублевых и валютных позиций нарушается принцип кассовогоединства бюджета.

Практическибесконтрольно осуществляется использование средств многочисленныхобщегосударственных внебюджетных фондов.

Утратагосударственного контроля за поступлением и расходованием средств федеральногобюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственноеотношение к ним на всех уровнях власти, привело к ослаблению бюджетнойдисциплины, а отсутствие объективной информации в условиях остройнедостаточности бюджетных средств не позволяет перегруппировать финансовыересурсы для наиболее рационального их использования в период осуществления рыночныхпреобразований в экономике.

Сразвитием рынка федеральный бюджет становиться основным элементом,обеспечивающим управляемость экономикой. Значительный спад производства ивысокий уровень инфляции требует жесткого контроля за распределением и расходованиембюджетных средств.

Путьреформирования межбюджетных отношений в России чрезвычайно труден. Резкиеповороты на этом пути чреваты тяжелыми последствиями. Необходима очень гибкая,взвешенная политика, осторожное введение новых бюджетных инструментов иметодов, терпеливое приспособление действующих механизмов к новым условиямфункционирования.

Средимножества бюджетных проблем следует прежде всего выделить три:

формированиедоходов бюджетов всех уровней;

вертикальнаянесбалансированность бюджетной системы;

неопределенностьположения бюджетов местных органов власти.

Формированиебюджетных доходов осуществляется во многом еще традиционно для унитарнойбюджетной системы. Подавляющий объем доходов всех трех уровней образуют одни ите же виды налогов: на прибыль, подоходный, НДС и акцизы.

Этичетыре вида налогов составили 70.3% налоговых доходов федерального бюджета, 77%- региональных бюджетов и 71% — местных бюджетов.

Междутремя уровнями делятся также поступления по налогам за природопользование идаже налоги на землю, отнесенные к ведению местных властей.

Особенностьюсистемы разделения налоговых доходов в России является отсутствиедолговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законах,в отличие, например, от Германии, где также совместно используются главныеналоги. Правила распределения налогов между Федерацией и субъектамиопределяются ежегодным законом “О федеральном бюджете”, а между субъектамиФедерации и местными властями — ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта.Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределенияфедеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутрисубъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы;дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированныенормы в отношении городов регионального значения и единые для другихтерриториальных единиц (Хакасия, Марий — Эл, Чувашская республика и др.).

Распределениеналоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия — объемафактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективныминструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такиминедостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатойподоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.

Из-заотсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциямираспределения налоговых доходов стало исключительно важным средствомвертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональномуровне. Обратная же сторона этой “медали” — ограничение бюджетнойсамостоятельности муниципальных образований, невозможность планированиябюджетных поступлений острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными впользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются впоощрении и иждивенчества властных структур, привыкших к нынешнейперераспределительной системе. Манипулирование пропорциями распределенияналоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов,на практике преследует единственную цель — покрытие бюджетного дефицита,оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условийотдельных территорий. В целом система концентрирует усилия на увеличение своейдоли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местныеорганы к расширению своего налогового потенциала.

Будетли способствовать решению этих проблем введение минимальных квот распределенияфедеральных налогов по уровням власти в соответствии с Указом Президента № 685(“Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах поукреплению налоговой и платежной дисциплины”) и попытки закрепить надолговременной основе определенные доли от федеральных налогов на уровнеместных бюджетов.

Неотрицая в целом позитивность этих шагов, следует однако отметить явнуюзаниженность муниципальных индивидуальных квот в Указе Президента, в частностипо подоходному налогу (50%), а также средних квот по субъектам Федерации,предусматриваемых в принятом октябре 1997 года Федеральном законе “О финансовыхосновах местного самоуправления в Российской Федерации”, по сравнению сфактическими показателями. Это вызывает обоснованные опасения, что бюджетныедисбалансы на уровне местных бюджетов будут обостряться. Создается впечатление,что авторы бюджетных законов недооценивают масштабов вертикальнойнесбалансированности бюджетной системы, поскольку особая роль в выравнивающихпроцессах отводится системе долевого распределения, тогда как межбюджетным трансфертами другим видам поддержки уделяется крайне мало внимания.

Припримерно равном распределении расходов между федеральным и консолидированнымибюджетами субъектов бюджетные доходы, относимые к ведению Федерации и еесубъектов, соотносятся в пропорции 82:18. Долевое распределение федеральныхналогов меняет это соотношение на 51:49, а различные формы межбюджетной помощи- на соотношение 47:53 в пользу субъектов. Огромные масштабыперераспределительных процессов свидетельствуют о сильной вертикальной несбалансированностибюджетной системы.

Используядля оценки этой несбалансированности общепринятый в мире коэффициент бюджетнойсамостоятельности бюджетов субнационального уровня, можно отметить, что Россияпо этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративныхгосударств (0,33 в 1997 г.), намного уступая Колумбии и Пакистану(соответственно 0,50 и 0,53 в 1988г.), не говоря уже о таких странах какБразилия, Германия, Канада, США (соответственно — 0,89, 0,79, 0,79 и 0,88 в1988г.). Реформирование бюджетной системы России в 90-е годы сопровождалосьболее быстрой децентрализацией расходов на уровне Федерация — субъекты посравнению с децентрализацией доходов, что стало одной из главных причинусиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. С другой стороны,в условия тяжелейшего экономического кризиса особенно проявился такойнегативный фактор, как опора местных бюджетов на циклически уязвимые видыналогов и недостаток стабильных собственных доходов. Бюджетный дефицит(рассчитываемый как разница между условно чистыми доходами и расходами, неучитывающими движения средств целевых бюджетных фондов и межбюджетныепоступления), впервые появившийся в целом на уровне субъектов Федерации в 1993г., в минувшем году достиг уже более 90 трлн. рублей, или 4,6% ВВП. Основнойего объем концентрируется на уровне местных бюджетов.

Укреплениев последние годы властных полномочий региональных органов сопровождалосьусилением централизации доходов на уровне субъект — местные бюджеты, что вело кзаметному ослаблению последних. Одновременно положение местных бюджетов быстроухудшалось в связи с массовой передачей в их ведение объектов жилья исоциальной инфраструктуры, которые прежде находились на содержание предприятий,а также в связи с расширением других обязанностей по социальным выплатамнаселению, не подкрепленных передачей достаточных для этого финансовыхресурсов. Результатом стало резкое усиление их зависимости от поддержки состороны регионального бюджета, от объема выделяемых трансфертов, дотаций, отопределяемых сверху долей отчислений от федеральных налогов и, в конечномсчете, от личных взаимоотношений региональных и местных властей. В условиях,когда в стране активно формируются органы местного самоуправления, проблемазависимости их бюджетов приобретает все более острый политический характер.Становится все более нетерпимой ситуация неопределенности положения местныхбюджетов в системе федеративных отношений, которая сегодня служит серьезнымпрепятствием для решения вопросов вертикальной несбалансированности всейбюджетной системы.

ПоложениеКонституции, определяющие место органов местного самоуправления в федеративнойсистеме страны, носят самый общий характер, открывающий возможность их разноготолкования на уровне Федерации и субъектов. Более того, до последнего временифедеральный центр фактически самоустранился от решения вопросов регулированиямежбюджетных отношений на субнациональном уровне, оставляя эти вопросы наусмотрение органов власти субъектов. Не удивительно поэтому, что во многих договорахорганов власти республик с федеральным центром прослеживаются тенденции изъятьвопросы организации местного самоуправления из предметов совместного ведения.

Нетясности в отношении положения местного самоуправления и в готовящемсяфедеральном законе — Бюджетном кодексе. В проекте закона взаимоотношенияфедерального бюджета и местных бюджетов посвящено всего четыре строки, вкоторых предусматривается возможность предоставления муниципальным образованиемсубвенций из федерального бюджета.

Какпоказывает международный опыт федеративных государств, выделяются две моделифедеративных межбюджетных отношений. Первая — дуалистическая модель, или модельдвух равноправных партнеров — федеративного центра и субъектов Федерации,действующих независимо в рамках своих полномочий, и в которой полномочияместного самоуправления значительной мере определяются субъектом Федерации.Вторая — корпоративная модель, в которой местное самоуправление являетсятретьим равноправным партнером и в которой функции разных бюджетных уровнейтесно переплетены. Если первая модель в срезе напоминает как бы слоеный торт,то вторая — торт “мраморный”. Первая модель характерна, например, для Канады иИндии, а вторая — США и Бразилии. Специфика модели межбюджетных отношений вомногом определяет формы и инструменты бюджетного вертикального игоризонтального выравнивания. Идеология действующего и разрабатываемого вРоссии законодательства дает основание полагать, что выбор делается в пользудуалистической модели бюджетных взаимоотношений, что может вести кнеоправданному, на наш взгляд, ограничению регулирующей роли центра в условияхострых контрастов в бюджетном положении субъектов Федерации и еще большихконтрастов на уровне их местных бюджетов. Такая тенденция в целом идет вразрезс огромной потребностью в сильной государственной региональной политике,направленной на борьбу с кризисными явлениями, поразившими треть российскихгородов и почти половину поселков городского типа.

Сложностьрассмотренных выше проблем показывает, что эффективным может быть толькокомплектный подход к их решению. Не углубляясь в детализацию предложений,отметим следующие важнейшие направления совершенствования межбюджетныхотношений.

Во-первых,это отход от практики общего распределения основных налоговых поступлений междувсеми тремя бюджетными уровнями, что предполагает проведение разграниченияналогов по уровням власти, закрепление ряда так называемых регулирующих налоговза отдельными бюджетными уровнями (одним, двумя).

Например,поступления от НДС могли бы распределяться только между федеральным бюджетом ибюджетом субъекта, а подоходный налог с населения — между бюджетом субъекта иего местными бюджетами. Региональный налог на прибыль, вероятно, целесообразнобыло бы оставить для бюджета субъекта, а введение местных властей передатьналог на субъектов малого предпринимательства. Это не только существенноукрепит налоговый потенциал местных бюджетов, но и даст стимул местным органамвласти активно содействовать экономическому развитию их территорий, укрепит их связьс собственными избирателями.

Во-вторых,это использование регулирующих налогов не только как инструмента вертикального,но и горизонтального выравнивания, что позволило бы уменьшить потребность втрансфертах и других видах межбюджетной помощи. Это предполагает введение всистему распределения налоговых доходов дополнительно к показателю сбора иныхкритериев (например, численности населения), способствующих сглаживаниюгоризонтальных бюджетных дисбалансов. Например, установленная для всехсубъектов доля в поступлениях от НДС могла бы наполовину распределяться всоответствии со сбором налога и наполовину — с численностью населения.

В-третьих,это определение места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетныхотношений. Если российские традиции и условия не позволяют местномусамоуправлению стать равноправным партнером в межбюджетных отношениях сфедеральным центром и субъектами, следует юридически оформить их подчиненнуюроль во взаимоотношениях с субъектами, четко разграничить доходы и расходымежду ними и региональными бюджетами, сформировать их права и гарантии их правв отношениях с вышестоящими бюджетами. В любом случае, независимо от моделибюджетных взаимоотношений, концентрация огромного дефицита на нижнем бюджетномуровне требует пересмотра государственной региональной политики и системыбюджетной помощи регионам, более тесной увязки ее с объективными бюджетнымипотребностями территорий. Перспективным, на наш взгляд, представляется развитиесистемы прямой помощи местным властям из федерального бюджета путем выделенияили формирования нового фонда инвестиционных и других целевых трансфертовмуниципальным образованием.

Указначейской системы еще много проблем, много еще не сделано, но уже сегодняфедеральное казначейство смогло взять под свой контроль вопросы, до которыхраньше у Правительства руки не доходили.

Органамиказначейства обеспечивается сопровождение и контроль за прохождением средствфедерального бюджета из центра на места. Территориальными органами ведетсяпредварительный и текущий контроль за использованием средств федеральногобюджета. Все это лишь начало превращения казначейской системы в такую, котораябудет в полной мере обеспечивать уход от суррогатных форм финансированиярасходов бюджетов всех уровней, обеспечивать прозрачность бюджета полноту иясность его исполнения.

Заключение

Собразованием в 1991 г. самостоятельного суверенного Российского государстваначался процесс постепенного строительства бюджетной системы РоссийскойФедерации на иных, чем прежде, федеративных демократических началах, асоответственно ему — процесс становления бюджетного устройства новой России.Важным элементом государственного бюджетного устройства в Российской Федерацииявляется бюджетный процесс. Принятый в октябре 1991 г. Закон “об основахбюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” стал новым этапом развитиябюджетного процесса. Он определил права республик в составе РоссийскойФедерации, краев, областей, автономных округов и территорий местногосамоуправления по формированию своих бюджетов и на получение доходов от налогови других источников средств, в соответствующие бюджеты, а также на ихрасходования.

Наосновании Закона в России установлены общие принципы бюджетного процессаформирования всех уровней бюджетов: составление, рассмотрение, утверждение,исполнение.

Федеральноеправительство Российской Федерации принимает постановление о разработке бюджетана очередной финансовый год (в России он совпадает с календарным), по которомуорганизуется поэтапная работа по составлению проекта бюджета. Принятыйправительством проект бюджета передается на рассмотрение Государственной Думы иСовета Федерации. Принятый закон о бюджете в обеих палатах утверждаетсяПрезидентом России и передается на исполнение Правительству.

Настоящийзакон вводит в бюджетный процесс такие понятия как: консолидированный бюджет,минимальный бюджет, закрепленные и регулирующие доходы, дотация, субвенция,контингент, средняя финансовая обеспеченность.

Важнымэлементом в бюджетном процессе является кассовое исполнение бюджета — организация сбора бюджетных средств на территории Российской Федерации, иххранение и выдача, а также ведении учета и отчетности в течение всегофинансового года, на который утвержден бюджет. Кассовое исполнение бюджетаосуществляется двумя методами — банковским и казначейским.

Сравнительнонедавно указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 “ОФедеральном Казначействе” была постановлена задача передачи казначействуфункции по кассовому исполнению федерального бюджета.

Однимиз преимуществ казначейской системы исполнения федерального бюджета являетсято, что за счет изменения схемы финансирование сократилась цепочка бюджетныхсчетов. Приняты административные и организационные меры к повышению бюджетнойдисциплины “существенно укреплен предшествующий и текущий контроль заисполнением средств федерального бюджета.

Расширениеобъемов финансирования расходов через систему федерального казначейства,поставило под жесткий и ежедневный государственный контроль движение и целевоеиспользование федеральных средств. Повысило их управляемость и защищенность.

Вусловиях кризиса банковской системы, казначейство, аккумулируя средствафедерального бюджета на своих счетах, выступает гарантом защиты этих средств отвозможных последствий.

Внастоящее время завершается качественно новый этап вхождения территориальныхорганов федерального казначейства в платежную систему. От простой передачифедеральных средств на бюджетные счета получателей территориальных органовфедерального казначейства и банковские учреждения переходят красчетно-кассовому обслуживанию казначейских счетов в новых условияхфинансирования бюджетополучателей — через лицевые счета, открытые ими в органахфедерального казначейства. В этих условиях клиентами учреждений Банка России(или уполномоченных кредитных организаций) по операциям со средствамифедерального бюджета становятся непосредственно территориальные органыфедерального казначейства. В результате все платежи распорядителей бюджетныхсредств подвергаются предварительному контролю за соблюдением их целевогоназначения. Эта утверждающая форма казначейского контроля за использованиемсредств федерального бюджета представляется принципиально важной. Ряддирективных документов последнего времени дает основание предположить, что на долюэтого субъекта платежной системы в ближайшем будущем будет отнесена практическився сфера внутригосударственных выплат и поступлений средств федеральногобюджета.

ВРоссии среди множества бюджетных проблем острой остается межбюджетные отношенияфедерального центра и регионов. Специфика модели межбюджетных отношений вомногом определяет формы и инструменты бюджетного вертикального игоризонтального выравнивания.

Какпоказывает международный опыт федеративных государств, выделяются две моделифедеративных межбюджетных отношений: дуалистическая — модель двух равноправныхпартнеров, федеративного центра и субъектов Федерации; корпоративная — местноесамоуправление является третьим равноправным партнером.

Идеологиядействующего и разрабатываемого в России законодательства дает основаниеполагать, что выбор делается в пользу дуалистической модели бюджетныхвзаимоотношений, что может вести к неоправданному, на наш взгляд, ограничениюрегулирующей роли центра в условиях острых контрастов в бюджетном положении субъектовФедерации и еще больших контрастов на уровне их местных бюджетов. Такаятенденция в целом идет в разрезе с огромной потребностью в сильнойгосударственной региональной политике, направленной на борьбу с кризиснымиявлениями, поразившими треть российских городов и почти половину поселковгородского типа.

Сложностьрассмотренных выше проблем показывает, что эффективным может быть толькокомплексный подход к решению. Отметим следующие важнейшие направлениясовершенствования межбюджетных отношений:

отходот практики общего распределения основных налоговых поступлений между всемитремя бюджетными уровнями;

использованиерегулирующих налогов не только как инструмента вертикального, но игоризонтального выравнивания, что позволило бы уменьшить потребность втрансфертах и других видах межбюджетной помощи;

определениеместа нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отношений.

Хотясистема федерального казначейства — молодая финансовая структура, однако темпыее развития весьма высоки, а эффективность выполняемых операций растет с каждымгодом. Одновременно расширяется перечень функций органов федеральногоказначейства по учету государственных финансов. Так, в 1998-2001 гг. получилиразвитие следующие направления: учет доходов федерального бюджета и их регулированиепо уровням бюджетной системы; учет отдельных видов федеральных, региональных иместных налогов, неналоговых доходов; кассовое исполнение бюджетов субъектов РФи местных бюджетов. В числе важных направлений — контроль за соблюдениеморганами исполнительной власти субъектов РФ бюджетной дисциплины;

оформлениебюджетных ссуд; перечисление федеральных доходов на территории нафинансирование расходов и трансферта субъекту Федерации; представлениеинтересов казны в судебных органах и др.

Органыказначейства, организованные в виде трехзвенной структуры, способствуютреализации принципов бюджетного федерализма. Через систему этих органовобеспечивается вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов бюджетов, ониимеют полный набор средств и методов для перераспределения средств междусоответствующими бюджетами. Казначейства в состоянии обеспечить и претворение вжизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы вмежбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.Не случайно в Бюджетном послании Президента Российской Федерации ФедеральномуСобранию «О бюджетной политике на 2002 год» большое внимание уделеноразвитию казначейской системы и совершенствованию казначейских технологий.

Вместес тем необходимо отметить, что возможности казначейской системы исполнениябюджетов используются не в полной мере. В настоящее время органы федеральногоказначейства должны рассматриваться прежде всего в качестве ведущего института,на базе которого могут быть сконцентрированы все направления управлениябюджетными потоками государства. В ближайшем будущем возрастает роль, котораяотведена казначейской системе исполнения бюджетов. Так, в соответствии сПрограммой развития бюджетного федерализма к 2005 году должен быть в основномзавершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение.Таким образом, три уровня бюджетной системы РФ будут охвачены казначейскимконтролем.

Список литературы

АлексашенкоС.А. Совершенствование процесса формирования территориальных бюджетов //Финансы. 1993 г. № 7, № 11.

АльвинскаяН.В. Местные бюджеты в условиях бюджетной реформы // Финансы 1995 г. № 2.

АмировВ.Б., Богатеев О.В. проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местногосамоуправления // Деньги и кредит 1996 г. № 12.

Бюджетгорода Урая 1996 — 1998 г.г.

Важнейшиезадачи органов финансовой системы // Финансы 1997г. № 6.

ВысоковскийА. Доходы муниципальных образований // Финансы 1998 г. № 2.

ГолубевМ.Е. К вопросу об органах федерального казначейства. // Финансы 1995г. № 9.

ДубининС.К. Финансовая политика и совершенствования межбюджетных отношений // Финансы1994 г. № 3.

ЗайцевВ.К. Федеральное казначейство воссоздается поэтапно // Финансы 1994 г. № 8.

ИгудинА.Г. Новый этап межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы 1993г. № 7.

ИгудинА.Г. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации. //Финансы 1994 г. № 2.

ИгудинА.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы 1995 г.№ 2.

КоломиецА.Г. На переломе // Финансы 1996 г. № 11, 1997 г. № 5.

КрыловГ.З. Бюджетный процесс и бюджетный календарь в США // Финансы 1997 г.

МаковникТ.Д. Опыт распределения регулирующих налогов в территориальных органахказначейства. // Финансы 1997 г. № 7.

МасленниковГ.Б. О мести и роли казначейства в развивающейся платежной системе страны //Деньги и кредит 1997 г. № 11.

Межбюджетныеотношения и казначейство // Финансы 1995 г. № 9.

Межбюджетныеотношения в Российской Федерации // Финансы 1998 г. № 2.

Общаятеория финансов / Под редакцией Л.А. Дробозиной / Москва “Банки и биржи” 1995г.

Озадачах органов финансовой системы по обеспечению исполнения федеральногобюджета на 1997 г. и формированию проекта федерального бюджета на 1998 г.//Финансы 1997 г. № 6.

Оздоровлениегосударственных финансов — важнейшая задача // Финансы 1998 г. № 1.

ПавловаЛ.Н. Бюджетные потоки и проблемы бюджетного регулирования // Финансы 1997 г. №10.

ПанековВ.Г. “Каким должен быть бюджетный кодекс” // Финансы 1997 г. Москва № 9.

ПетровВ.А. Бюджет 1998 года: Приоритеты и финансовые механизмы экономического роста.// Финансы 1997 г. № 10.

ПетровВ.А. Финорганы и бюджет 1998 г. // 1997 г. № 11.

ПостановлениеСовета Министров — Правительства Российской Федерации от 7 августа 1993 г. №864. “О Федеральном казначействе Российской Федерации”.

Рольфинансов в стабилизации Российской экономики // Финансы 1997 г. Москва № 28.Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательстваРоссийской Федерации // Финансы 1996 г. № 11.

СабантиБ.М. Теория финансов. Москва, менеджер, 1998 г.

СавинаТ.И. Первые шаги казначейства // Финансы 1997 г. № 6.

СмирновА.В. Федеральное казначейство начинает действовать // Финансовый бизнес. 1994г. № 9.

УказПрезидента Российской Федерации № 1556 от 8.12.92 г.

УлюкаевА.В. Система межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы 1998 г. №2.

Финансы/ Под редакцией В.М. Родионовой / Москва. Финансы и статистика 1994 г.

Финансово- кредитный словарь том 2. Москва. 1997 г.

Финансыместного самоуправления // Финансы. 1997 г. № 10.

ШиряевВ.П. Управление бюджетными ресурсами Москвы. Задачи и перспективы. // Финансы.1997 г. № 8.