Реферат: Некоторые проблемы развития государственного финансового контроля в кредитно-банковской сфере
В статье обосновываетсянеобходимость включения деятельности кредитных учреждений в сферу интересовгосударственного финансового контроля; рассматриваются перспективы развитияинститута федеральных органов налоговой полиции в системе единогогосударственного финансового контроля
к.э.н. Мастепанова Д.А.
Актуальность проблемыреформирования системы государственного финансового контроля в России испецифика социально-экономических условий, на фоне которых эта проблемаставится, настоятельно требуют новых подходов к целому ряду вопросов.
В числе наиболее злободневных изних видится вопрос включения в сферу интересов органов государственногофинансового контроля деятельности банковской системы страны.
В самом деле, мы говорим о том,что объектами государственного финансового контроля являются финансовые потоки.При этом за рамками внимания остается тот факт, что основное русло передвиженияэтих потоков – банковские каналы. Известно, что Федеральное казначействоразмещает свои счета в кредитных организациях на основании договора (ст. 244Бюджетного Кодекса РФ).
Кредитные учреждения опосредуютдвижение практически всех финансовых потоков в стране.
В число задач финансовогоконтроля входит выявление резервов доходов государственного бюджета. Основнымиисточниками доходов федерального бюджета являются налоговые поступления. Несекрет, что именно через кредитные учреждения (а зачастую, и при прямом ихучастии) наиболее активно осуществляется сокрытие средств от налогообложения.Именно в кредитно-финансовой сфере совершаются наиболее крупные нарушенияналогового законодательства. Выявленные налоговые нарушения в банковскомсекторе составляют самую высокую долю в общем объеме выявленных налоговыхнарушений по экономике — 15%.
В России усилениегосударственного контроля за направлениями финансовых потоков, проходящих черезкоммерческие банки зачастую объявляется направлением “нерыночным”,“недемократическим”. Широко бытует взгляд на коммерческий банк как на структурусугубо предпринимательскую, в деятельность которой государство не вмешивается,а также мнение, что банки в своей деятельности “не должны выполнять функции“государственных служащих”, подменять налоговые органы, доставляя им различнуюинформацию и сведения на своих клиентов”.
На наш взгляд, роль банков вэкономике страны отличается рядом характерных черт, наличие которых позволяетговорить о стратегическом значении банковских институтов для всейсоциально-экономической жизни государства. В их числе следующие:
банковскую систему по правуназывают “кровеносной системой страны”, опосредующей прохождение платежейпрактически всех экономических субъектов. Известно, что маленький тромб вкровеносной системе может повлечь за собой смерть человека. Задержкипрохождения платежей могут полностью парализовать экономическую жизнь страны;
банковской системе присущ высокийуровень системного риска, распространяющийся не только на саму банковскуюсистему, но и на всю экономику страны. В качестве иллюстрации здесь можнопривести тот факт, что закрытие тех или иных промышленных предприятий напротяжении периода реформ било, прежде всего, по персоналу этих предприятий иограниченному кругу контрагентов предприятия. Крах же нескольких банков в 1998г. потряс всю страну, были затронуты интересы абсолютно всех субъектовэкономики, включая население.
Одновременно банковский сектор поцелому ряду причин является одним из наиболее криминализированных экономическихсегментов. Еще в 1996 г. Комитет палаты представителей по международнымотношениям Конгресса США заслушал доклад представителя ФБР Д.Муди относительнокриминогенной ситуации в России. Особо в докладе было отмечено, что банковскийсектор России представляет собой наиболее уязвимый и привлекательный объект дляпреступных группировок и коррумпированных государственных чиновников. По даннымМВД РФ, свыше 800 банков (т.е. 34 их общего количества) подчиняются приказампредставителей мафии. Аналогичные же цифры называют аналитики РоссийскойАкадемии Наук и государственный советник Италии по борьбе с мафией П.Винья.
В силу этих обстоятельств нельзяприравнивать кредитные учреждения к другим производственным иторгово-посредническим структурам. Государство не имеет права устраняться отконтроля в этой области.
В этой связи важно внесениесоответствующих согласованных поправок в целый ряд действующих нормативныхактов, прежде всего, в части корректировки понятия “банковская тайна” и порядкадоступа к ней. Это диктуется крайней опасностью сложившейся ситуации вбанковской сфере для государства и меры в этой связи должны быть чрезвычайными.Уместным представляется вспомнить известные слова крупного русского политика иреформатора П.А. Столыпина о том, что когда горит дом, пожарные без спросаломают чужие двери и окна, чтобы потушить пожар.
Зарубежный опыт такжесвидетельствует о том, что денежные потоки, проходящие через банковские каналы,подвергаются тщательному отслеживанию со стороны органов финансового контроля иправоохранительных органов. Так, в США контроль за соблюдением банковскогозаконодательства возложен на целый ряд учреждений, включая минфин, Федеральнуюрезервную систему, Государственный департамент, минторг и Федеральнуюкорпорацию депозитного страхования США. По ряду вопросов им оказываетсодействие ФБР.
В числе требований закона –обязательное условие, чтобы банки и другие финансовые учреждения хранили иподдерживали определенную документацию в течение пяти лет, а также обязательноеусловие для частных лиц, банков и других финансовых организаций отчитываться овнутренних и международных операциях, превышающих 10 тыс.долл. Денежныеинструменты, ввозимые и вывозимые из страны либо вкладываемые или снимаемые вамериканских банках и других финансовых учреждениях, сами по себе не являютсяни контролируемыми, ни незаконными. Однако сам факт перевозки суммы, эквиваленткоторой превышает 10 тыс. долл., должен быть декларирован в таможне вспециальной форме «A Report of International Transportation of Currency orMonetary Instruments» — CMIR (Отчет о международном перемещении валюты илиденежных инструментов).
Обмен, снятие, вклад или переводсуммы, превышающей 10 тыс. долл. во внутренних банках и других финансовыхучреждениях, должны быть декларированы в Internal Revenue Sеrvice — IRS(Налоговое управление, или Служба внутренних доходов) в «A CurrencyTransaction Report» — CTR (Отчет о валютных операциях). Лица и организации,уклоняющиеся от соблюдения этих требований, могут подвергнуться уголовной игражданской ответственности, а сами средства могут быть конфискованы.
Руководитель, имеющий правоподписи в банке, и лица, контролирующие ценные бумаги или счета в другихстранах общим объемом более 10 тыс. долл. в течение одного календарного года,должны представлять Федеральному казначейству отчет «A Report of ForeignBank and Financial Account» — FBAR (Отчет о финансовых счетах виностранных банках). Этот отчет представляется Казначейству до 30 июнявключительно (в США финансовый год заканчивается в сентябре). И, наконец,начиная с 1986 г., предприятия розничной торговли и частные лица обязанызаполнять для предоставления в Службу внутренних доходов форму «Reports ofCash Payments over $ 10, 000 Received in a Trade or Business (IRS Form 8300)(Отчет о наличных платежах свыше 10 тыс. долл., получаемых в торговле ибизнесе).
В других развитых зарубежныхстранах действуют аналогичные нормы, позволяющие использовать прозрачностькредитно-банковской сферы как средство для повышения эффективности системыфинансового контроля в стране.
Действующая в настоящее времясистема контроля и надзора за деятельностью кредитных учреждений,осуществляемая Банком России, имеет совершенно четкие цели, а именно –обеспечение системной устойчивости банковской системы, прежде всего, на базеучета таких параметров, как существенность рисков и качества внутрибанковскихсистем управления и контроля за рисками. В состав этих целей не входит (и недолжно входить) обеспечение адекватности направления финансовых потоков целям изадачам повышения экономической безопасности государства.
Кроме того, недостатки вдеятельности Центробанка, допускаемые в сфере надзора за деятельностьюкоммерческих банков способствуют развитию такой группы нарушений налоговогозаконодательства, как прямое или косвенное пособничество банкаминедобросовестным клиентам в совершении незаконных финансово-хозяйственныхопераций или махинаций с документами в целях сокрытия доходов (прибыли) от налогообложения.Ни для кого не секрет, что представляемая банками в ЦБ РФ отчетность зачастуюсфальсифицирована и не отражает реального положения вещей. Тот факт, что,несмотря на общеизвестность данной практики, реальных эффективных мер по еепресечению не предпринимается, провоцирует банки на махинации с финансовойотчетностью их клиентов.
Существует и еще одиннемаловажный аспект рассматриваемой проблемы. А именно — в рамках осуществленияконтроля над госимуществом уместно поставить вопрос об имуществе в формеденежных средств.
Термин “имущество”, используемыйв гражданском праве, предусматривает включение в состав имущества денежныхсредств и ценных бумаг. Российская Федерация, ее субъекты, а также городские,сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях,регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с другимиучастниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.
Разместив средства Федеральногоказначейства на счетах в уполномоченных банках, государство практическипередает право пользования своими средствами банку. Одновременно государствопередает банку право получения дохода от использования государственных средствв качестве кредитных ресурсов
Имущество, согласно действующемугражданскому законодательству, подразделяется на движимое и недвижимое. Деньгии ценные бумаги признаются движимым имуществом. Если сделки с недвижимымимуществом требуют обязательной государственной регистрации, носящей публичныйхарактер, то сделки с движимыми вещами обычно совершаются без особыхформальностей.
Тем не менее, ГК РФпредусматривает, что законом может быть введена обязательная регистрациядвижимости (наглядный пример – регистрация автотранспортных средств).Следовательно, для осуществления контроля за передвижением денежных средств побанковским каналом существуют правовые основания.
Острейшими остаются вопросывывода за границу государственных активов, распродажи национального богатства.И здесь именно банк видится той ступенью, на которой процессы разворовывания национальногодостояния можно четко отследить и пресечь. Очевидно, что перемещения денежныхсредств, опосредующие вышеназванные процессы, происходят через банковскиесчета.
Если бы на основании поступающейот банков информации удалось своевременно отследить направления движенияденежных средств и субъектов, которые их перемещают, можно было бы своевременнопринять меры по пресечению негативных процессов.
Безусловно, важно учитывать ивозможный конфликт интересов – банк не заинтересован в предоставлении государствунеобходимой информации, т.к. это чревато, помимо всего прочего, потерейклиента. Разрешение этого конфликта видится в создании таких институциональныхнорм, действие которых делало бы невыгодным для банка уклонение отсотрудничества с государством (вплоть до лишения лицензии за непредоставлениеинформации).
В Указе Президента РоссийскойФедерации от 18 августа 1996 г. № 1212 “О мерах по повышению собираемостиналогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичногоденежного обращения” сказано, что за нарушение установленного порядка выплатыналичных денежных средств на допустившие их предприятие, банк или инуюкредитную организацию федеральным органом налоговой полиции налагаются штрафы.
Однако, как свидетельствуютмночисленные факты, на практике реальных и серьезных последствий занепредставление банком в налоговые органы соответствующей информации непроисходит.
Многие кредитные организациизачастую формально проводят проверки хозяйственных органов по вопросусоблюдения ими кассовой дисциплины и оставляют без должного внимания информациюналоговых органов о выявленных ими в ходе проверок нарушениях порядка ведениякассовых операций налогоплательщиками. В результате налоговые органы лишаютсявозможности реализовать свое право применения административных и финансовых мервоздействия к юридическим лицам, нарушающим требования, касающиеся кассовыхопераций, а федеральные органы налоговой полиции – информации, позволяющей имвести работу по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых преступлений.
В частности, инспекция МНС Россиипо г. Петрозаводску (Республика Карелия) в соответствии с указанным порядком,направила в 1999 году и 1 квартале 2000 года в кредитные учреждения 15материалов о фактах установленных нарушений правил наличного денежногообращения для их подтверждения, однако на период проверки Счетной палатойРоссийской Федерации (май-июнь 2000 г.) ни один из этих материалов кредитнымиорганизациями не был рассмотрен.
Территориальными налоговымиорганами в Липецкой области в 1998 году в соответствии с установленным порядкомв кредитные учреждения были направлены 28 материалов о выявленных иминарушениях порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью насумму 837,3 тыс. рублей для решения вопроса о применении штрафных санкций.Однако на период проверки Счетной палатой Российской Федерации (май 1999 года)из кредитных организаций поступило только 8 материалов на сумму 192,3 тыс.рублей.
Псковским региональным филиаломАКБ „СБС-АГРО“ в ходе аналогичных проверок были выявлены серьезныенарушения порядка работы с денежной наличностью на сумму, превышающую 4 млн.рублей, однако материалы в налоговые органы для принятия решений о взысканииштрафных санкций не направлялись.
Подобные факты установленыСчетной палатой Российской Федерации еще в целом ряде регионов.
Приведенные факты свидетельствуютв первую очередь о неисполнении коммерческими банками возложенных на нихобязанностей, а также их незаинтересованности в осуществлении государственногоконтроля за исполнением своими клиентами установленных правил работы сналичными деньгами, поскольку от них всецело зависит финансовое благополучиесамих банков.
Более того, в ходе проверокСчетной палатой Российской Федерации установлены случаи, когда самимикоммерческими банками в нарушение указания Банка России от 12 ноября 1996 г. №360 „О первоочередных мерах по выполнению Указа Президента РоссийскойФедерации от 18 августа 1996 года № 1212 “О мерах по повышениюсобираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного ибезналичного обращения» предоставлялось право коммерческим организациямрасходовать выручку, поступающую в их кассы при наличии неисполненных налоговыхобязательств. В частности Малоярославецкое отделение № 2573 Сбербанка России(Калужская область) предоставило такое право 41 предприятию — недоимщику,задолженность которых на период проверки Счетной палатой Российской Федерации(май 1999 г.) перед бюджетами всех уровней составляла 51,2 млн. рублей.Аналогичное право предоставлял своим клиентам ОАО «КАБ ПСКОВБАНК»(Псковская область).
Контроль за работой кредитныхорганизаций по организации наличного денежного оборота, соблюдениюпредприятиями порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностьювозложен на территориальные учреждения Банка России. Ими проводитсяопределенная работа в этом направлении. Однако эта работа носит преимущественноразъяснительный характер и как свидетельствуют материалы проверок, проведенныхСчетной палатой Российской Федерации, не обеспечивает выполнение требований пособлюдению действующих правил работы с денежной наличностью.
Осуществляя надзорные функции задеятельностью коммерческих банков, территориальные управления Банка России не вполной мере используют возможность применения процедур, определенных статьей 75Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (БанкеРоссии)», которой предусмотрено, что кредитная организация в случаяхнарушения нормативных актов и предписаний Банка России может быть оштрафованана сумму до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала,либо ограничена в проведении отдельных операций на срок до шести месяцев.
Очевидно, что такое положение делне в последнюю очередь определяется отсутствием четкого и эффективногомеханизма взаимодействия между налоговыми органами, федеральными органаминалоговой полиции и кредитными учреждениями и механизма обеспечения реальной (ане декларируемой) ответственности на всех уровнях.
Действительно, если бы ввышеописанных случаях непредставления банками в налоговые органы надлежащихматериалов незамедлительно бы подключались федеральные органы налоговойполиции, с перспективой постановки вопроса о возбуждении уголовного дела,количество кредитных организаций, халатно относящихся к требованиям налоговыхорганов, не было бы таким многочисленным.
В настоящее время практически внегосударственного контроля находится оборот наличных денег у одного из основныхего субъектов — физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельностьбез образования юридического лица. Несмотря на то, что в соответствии сГражданским кодексом Российской Федерации индивидуальные предпринимателиприравнены к юридическим лицам, а Указом Президента Российской Федерации от 23мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному иполному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей»установлена административная ответственность этой категории хозяйствующихсубъектов за нарушение правил наличного денежного обращения, нормативнымиактами Банка России не предусмотрен контроль со стороны коммерческих банков засоблюдением порядка обращения наличных денег у индивидуальных предпринимателей.Вместе с тем именно здесь обращается основная масса наличных денег. До 70 % иболее в структуре кассовых оборотов многих коммерческих банков составляетвыдача наличных денег индивидуальным предпринимателям.
Все вышесказанное позволяетзаключить, что финансовый контроль в кредитно-банковской сфере объективноявляется важнейшей функцией государственного управления этой сферой, реализациякоторой позволяет обеспечить успешную реализацию государственнойденежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики.
В качестве объектагосударственного финансового контроля в банковской сфере видятся процессыформирования и использования кредитными учреждениями финансовых ресурсов поуровням и звеньям экономики в целом и регионов, связанных с:
осуществлением собственныхналоговых и иных обязательных платежей в бюджет и перечислением соответствующихплатежей клиентов,
обслуживанием налично-денежногооборота;
формированием и обслуживаниемвнутреннего и внешнего государственного долга РФ, долга субъектов федерации,муниципального долга;
управлением государственнымиценными бумагами и операциями с ними;
обслуживанием счетов Федеральногоказначейства;
любой деятельностью кредитныхучреждений, в капитале которых государство принимает участие;
финансово-хозяйственнойдеятельностью Банка России и его структурных подразделений, образованием ииспользованием его прибыли;
деятельностью Банка России врамках исполнения им своих бюджетных полномочий.
В целях повышения ответственностикредитных организаций за осуществление операций со средствами федеральногобюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и расчетовс ними, а также за осуществление операций с наличными средствами, целесообразновнести дополнения в действующий Закон “О банках и банковской деятельности” (вред. Федерального закона от 08.07.99 N 136-ФЗ); конкретно — добавить в ст.20 вперечень оснований для отзыва лицензий обнаружение неоднократныхзлоупотреблений с бюджетными средствами и наличными деньгами.
Представляется также, чтополноценная интеграция в систему налоговых отношений федеральных органовналоговой полиции как инструмента выявления, предупреждения и пресеченияналоговых правонарушений, в том числе, в кредитно-банковской сфере, должнастать одним из ключевых направлений развития системы государственногофинансового контроля, причем их правоохранительные полномочия в обязательномпорядке должны дополняться и в полной мере сочетаться с функциями субъектаналогового контроля.
Список литературы
Для подготовки данной работы былииспользованы материалы с сайта www.statya.ru