Контрольная работа: Государственная служба 8
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВЛАДИМИРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
Кафедра административного права
и административной деятельности ОВД
КУРСОВАЯ РАБОТА
по Административному праву
ст. лейтенанта группы 4 курса ФЗО
Копотилова А.С.
На тему: « Государственная служба»
Научный руководитель:
______________________
______________________
_____________________-
Владимир
2007
Содержание
Введение……………………………………………………………………………… 3
1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ………….5
1.1. Понятие «государственная служба», ее цели и функции …………………..5
1.2. Виды государственной службы………………………………………………8
1.3. Принципы и задачи государственной службы ……………………………..11
2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ …………...21
3. Государственная служба в России и в мире: тенденции последних десятилетий………………………………………………………...31
Заключение…………………………………………………………………………… 38
Список литературы ………………………………………………………………… 40
ВВЕДЕНИЕ
Государство, являясь особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции.
Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства — государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством, служащих. От государственных служащих зависит работа государства.
Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.
В структуре государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы её подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.
Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большоё круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности.
Другая сторона государственной службы — это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий.
Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение жалоб и т.д.).
Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права — административного, трудового финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложным правовым институтам.
В настоящее время данная тема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных правовых актов. Это связанно с новыми подходами к пониманию и месте государственной службы в современном российском государстве, а также с реформами проводящимися в данном направлении.
1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие «государственная служба», ее цели и функции
Понятие государственной службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18 веке. В царской России состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, но и лица занимающие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введённая ещё Петром 1 «Табель о рангах» (1722 г.), где все должности как и гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.
Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил, что «всякое … наименования гражданских чинов (тайные статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование — гражданин Российской республики».
«Служба является одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей»[1]
Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.
При таком подходе к определению государственной службы, выделяются, с одной стороны задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.
Необходимость создания государственной службы и её правого регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
В самом широком теоретическом понимании государственная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых) предприятий. Алёхин А.П. и Козлов Ю.М. сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести и существование и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами занимающимися должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной.
Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М.: «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».
Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах».[2]
С точки зрения современного законодателя, государственная служба в РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Статья 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.
Закон относит к государственной службе исполнения должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».
Итак, легальное (т.е. установленное в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ») истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба — это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащих государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.
1.2. Виды государственной службы
В соответствии с действующим ФЗ «Об основах государственной службы», основанном на конституционно-правовом принципе федерализма выделяются:
1) федеральная государственная служба, находящаяся в ведении РФ и 2) государственная служба субъектов РФ находящихся в их ведении.
В положении о федеральной государственной службе, утверждённом Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г., понятие федеральной государственной службы не формулируется. Однако из текста следует, что под федеральной государственной подразумевается деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-правового статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами. Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти.
Согласно п. 1 Положения о федеральной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппарат палат Федерального собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счётной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемые органами законодательной власти каждого субъекта РФ. Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации.
Данная в ФЗ «Об основах государственной службы» классификация видов государственной службы не единственная. Существуют и другие классификации видов государственной службы. Каждый вид государственной службы имеет своё правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение.
В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остаётся служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть государственной.
В специальной литературе общепризнанно подразделение государственной службы в зависимости от характера деятельности государственных органов, на гражданскую и милитаризованную.
Гражданская служба может быть: обще функциональной — это осуществление общих традиционных для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например: деятельность персонала в администрации края, её отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т.д.); специальной — это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например: судейская, дипломатическая, служба на железнодорожном транспорте и т.д.).
Гражданская служба регулируется только ФЗ РФ «Об основах государственной службы РФ» и рядом подзаконных актов.
Милитаризованная государственная служба — это государственная служба на должностях в органах государственного, управления, в вооружённых силах, в органах внутренних дел в органах государственной безопасности, в органах налоговой полиции и налоговой инспекции, в органах федерального агентства правительственной связи и информации, в органах федеральной пограничной службы, т.е. всех силовых милитаризованных ведомствах.
Милитаризованная служба имеет множество отличительных от гражданкой службы признаков, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих. Такими признаками, по мнению Бахраха Д.Н., являются: 1) наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине; 2) эти служащие имеют особые условия поступления на службу, её прохождения, присвоения, специальных званий, проведения аттестации и прекращение службы; особый порядок привлечения к правовой ответственности; и др.
В качестве примера милитаризованной государственной службы можно привести службу в милиции. Служба в милиции, кроме Конституции РФ и ФЗ «Об основах государственной службы РФ» регулируется специальным законом РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.:
«Задачами милиции являются:
— обеспечение личной безопасности граждан;
— предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
— раскрытие преступлений;
— охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
— оказание помощи в пределах, установленных настоящим Законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов».[3]
«Милиция имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие…»[4]
«Сотрудники милиции обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия…».[5]
1.3 Принципы и задачи государственной службы
Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления выражающие объективные закономерности и определяющие научно — обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.
Принципы государственной службы обуславливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. «Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности».[6]
Принципы государственной службы — это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем) исходи из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.
Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установление в ФЗ «О основах государственной службы РФ», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.
Принципы государственной службы можно подразделить на конституционные и организационные.
Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах.
Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной деятельности в государственных органах.
К конституционным принципам государственной службы относятся: 1) принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; 2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ; 4) принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей; 5) принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; 6) принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.
Прочие принципы государственной службы, содержаться в ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» можно отнести к организационным принципам государственной службы. Это: 1) принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; 2) принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; 3) принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; 4) принцип гласности в осуществлении государственной службы; 5) принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
В научной литературе относительно понятия «должность» и его содержания споров не существует. Учёные-юристы понимают должность как простейший элемент государственной администрации, как первичную и основную клеточку её организационной структуры.
«Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закреплённая в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации предоставляемой лицу — государственному служащему в целях её практического осуществления».[7]
Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в правовых актах.
С организационной точки зрения должность представляет собой определённую структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, её занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является «собственником» занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных актах служебные функции и задачи.
Внутренняя структура государственного органа представляет собой систему различных по своему характеру, значению и уровню должностей, включённых в утверждённый штат должностей. Государственные должности — это учреждённая в установленном порядке государственная организация (путём принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объём полномочий занимающего её лица и содержится за счёт финансовых средств государственного бюджета (сюда включается заработная плата служащего, занимающего данную должность её техническое обеспечение, установленные льготы и привилегии и пр.).
Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью. Она принадлежит государственной администрации. Назначение государственным, органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т.д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей — с другой.
«Государственной является должность в федеральных органах государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственность за исполнение этих обязанностей»[8].
Законодательное определение государственной должности государственной службы содержится в п. 2 ст. 1 ФЗ «Об основах государственной службы РФ»: «Государственная должность государственной службы — государственная должность категории «Б» или «В», включённая в Реестр государственных должностей государственной службы РФ».
Государственными должностями государственной службы являются только государственные должности категорий «Б» и «В», включённые в Реестр государственных должностей государственной службы в РФ. Таким образом, среди государственных должностей ФЗ «Об основах государственной службы РФ» выделяет и государственные должности государственной службы, и государственные должности РФ.
Государственные должности категории «Б» учреждаются в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории «А». Государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограниченна сроком, на котором назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».
Государственные должности категории «В» учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
В реестре государственных должностей федеральных государственных служащих утверждённом Указом Президента от 11 января 1995г. №33 установлен перечень наименований государственных должностей. Часть 1 Реестра включает наименования государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных для назначения на должности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами: Президента РФ и Совета Безопасности РФ, Председателя Совета Федерации или Федерального Собрания и его заместителей, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания и его заместителей, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, его заместителей и органов Государственной Думы Федерального Собрания и т.д.
Часть 2 Реестра определяет должности кадрового корпуса государственных служащих, непосредственных специалистов – управленцев, ориентированных на службу государству, а не какому-либо частному лицу или какой-то конкретной политической партии. Это государственные должности федеральных государственных служащих в Администрации Президента РФ, в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания, в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания, в Аппарате Правительства и т.д.
Государственные должности государственной должности государственной службы классифицируются на виды по ряду оснований:
а) по видам деятельности в государственных органах и организациях, в администрации государственных предприятий и учреждений, на воинской службе. В свою очередь, в каждой из этих сфер государственной деятельности различаются должности тоже по видам, например, в государственном аппарате — должности управленческие, контрольные и т.д.;
б) по масштабам действия — типовые (большинство должностей) и индивидуальные (например, руководитель структурного подразделения в Аппарате Президента РФ);
г) по замещению в данное время — занятые и вакантные;
д) по признаку взаимоотношений государственных служащих занимаемые ими должности разделяются в ст. 6 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» на пять групп:
·высшие государственные должности государственной службы (5 – я группа);
·главные государственные должности государственной службы (4 – я группа);
·ведущие государственные должности государственной службы (2 – я группа);
— старшие государственные должности государственной службы (1 – я группа).
Государственный служащий — это физическое лицо, граждан РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Государственный служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задания для достижения определённой цели государственного строительства, а государство, в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т.д. Государственный служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего осуществляются от имени государства и по его поручению; государство же ведёт контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения.
Государственный служащий занимает государственную должность только в государственном органе. ФЗ «Об основах государственной службы РФ» не считает деятельность служащих государственных предприятий и учреждений государственной службой. Не является государственной службой, по мнению законодателя, и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политические государственные должности государственные должности категории «А».
Государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе.
Государственный служащий занимает оплачиваемую должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности служащего, права, обязанности, ограничения, запреты ответственность, гарантии и т.д.
Государственные должности могут занимать только государственные служащие. Государственному служащему присваивается в установленном порядке квалифицированный разряд (чин, специальное звание, класс, ранг и т.д.).
Государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере.
Государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определённые юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и используются в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.
Деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.
Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат ещё один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность государству — РФ. Однако ФЗ «Об основах государственной службы РФ» не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституцией РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ.
Существует масса классификаций видов государственной службы. Наиболее существенное теоретическое и практическое значение имеет классификация государственных служащих по: 1) роду их деятельности; 2) признаку объёма должностных полномочий.
Классификация государственных служащих по роду и месту их службы прямо вытекает из сфер государственно-служебной деятельности: государственный аппарат, военная служба. В соответствии с этим все государственные служащие подразделяются на две группы: служащие в государственном аппарате и военнослужащие. В свою очередь, можно проводить дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного аппарата делятся по органам, в которых они трудятся: служащие в органах представительной власти, служащие в органах управления, служащие в органах судебной власти, работники прокуратуры и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооружённых сил (сухопутные войска, военно-морские силы и т.д.), в службах, к ним приравненных (внешняя разведка, погранслужба и других структурах).
При классификации государственных служащих по объему должностных полномочий служащих разделяют по их роли в реализации функций органа по объёму полномочий в общем виде, без детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в) вспомогательный персонал.
К группе руководителей относятся руководители органов, организаций и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит непосредственное осуществление функций данного органа (организации).
К группе специалистов (основному составу — как по численности, так и по роли в реализации функций органа) относятся служащие, которые реализуют функции и соответствующие полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи, работники учётно-бухгалтерских подразделений и т.д.
К группе вспомогательного персонала относятся служащие, которые непосредственно не осуществляют функций и полномочий данного органа, но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники делопроизводства и другие служащие.
Продолжением классификации служащих по объёму должностных полномочий является их разделение по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены на две группы: 1) служащие, наделённые полномочиями распорядительного свойства, то есть полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и т.д.; 2) служащие, таковыми полномочиями не наделённые.
К первой группе в этом случае относятся руководители предприятий и учреждений и структурных подразделений в них, работники милиции и другие. В литературе и текущем законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами.
ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» классифицирует государственных служащих по видам государственной службы в соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей на: государственных служащих исполнительной власти, государственных служащих судебной власти.
2. ПРАВОВОЕ обеспечение гОСУДАРСТВЕННОй службы
В Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.
В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 «О федеральной программе „Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)“[9] (далее — Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г.) предусмотрено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Разделяю мнение тех, кто утверждает, что иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет нормативно-правовая база государственной службы.[10]
Федеральная программа „Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)“ (далее — Федеральная программа) подчеркивает необходимость решения следующих проблем правового обеспечения государственной службы:
— наличие пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, в том числе противоречий между соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными нормативными правовыми актами;
— несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
— неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.
Как справедливо отмечает В.П. Иванов, Федеральная программа была утверждена во исполнение идей реформы государственной службы, которые были отражены в ежегодных Посланиях Президента России Федеральному Собранию, начиная с 1997 г., в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, которая была утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. (далее — Концепция) и Плане первоочередных мероприятий по ее реализации.[11] Концепцию следует одновременно рассматривать как модель правового регулирования государственной службы, в которой определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.[12]
В Федеральной программе в качестве одного из основных направлений для реализации конкретных мероприятий предусмотрено совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. Вопросы совершенствования правовой базы государственной службы были актуальны и ранее.[13] Они и сейчас волнуют разных представителей гражданского общества (и политиков, и законодателей, и тех, кто непосредственно применяют соответствующие правовые нормы, и ученых, и т.д.).[14] Автор также ранее исследовал некоторые проблемы правового обеспечения государственной службы, в том числе государственной службы субъектов Российской Федерации[15]. Однако многие проблемы продолжают оставаться актуальными и в настоящее время. Возникли новые проблемы, которые требуют дальнейшего осмысления. Некоторые из них рассматриваются в настоящей публикации.
Сложность современного этапа исследования правовой основы государственной службы обусловлена ее начальным этапом реформирования. Перечень мероприятий, в том числе направленных на совершенствование нормативно-правовой базы, на разработку и принятие новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов на 2003-2005 годы, предусмотрен в Приложении к Федеральной программе, и сделаны только первые шаги по их осуществлению.
К числу ведущих положений Концепции относят идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации. В Федеральной программе предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.
В настоящее время реализованы некоторые мероприятия, предусмотренные Федеральной программой. Так, приняты соответствующие нормативные правовые акты, связанные с реформированием государственной гражданской службы субъектов РФ; федеральные законы: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ „О системе государственной службы Российской Федерации“ (далее — ФЗ от 27.05.2003 г.),[16] которым, в том числе, отменены подп. 1 п. 1. ст. 1; пп. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ „Об основах государственной службы Российской Федерации“ (далее — ФЗ от 31.07.1995 г);[17] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“; идет работа над проектами федеральных законов о видах государственной службы, в частности, о государственной гражданской службе, о муниципальной службе.
ФЗ от 27.05.2003 г. в качестве основного принципа построения и функционирования системы государственной службы закрепляет принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 3); предусматривает, что „государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации“ (п. 2 ст. 2); »… правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации" (п. 4 ст. 2). В ФЗ от 31.07.1995 г. также было предусмотрено, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 2).[18]
Учитывая вышесказанное, вызывает недоумение следующее положение Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г.: «Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных средств: принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой; разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации» (п. 7).
Представляется, что вряд ли вообще можно говорить о возможности реформирования государственной службы Российской Федерации без активного участия субъектов РФ в мероприятиях, связанных:
— совершенствованием существующих нормативных правовых актов о государственной службе;
— принятием и реализацией новых соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов;
— приведением нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами;
— принятием новых нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам, отнесенным к предмету ведения субъектов РФ.
Несмотря на рекомендательную норму Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г., субъекты РФ в Уральском федеральном округе приняли соответствующие программы реформирования государственной службы субъектов РФ. Однако по-разному подошли к утверждению соответствующего перечня мероприятий. Так, в Курганской области данный перечень утвержден Распоряжением Администрации (Правительства) Курганской области, в Тюменской области — Постановлением Губернатора Тюменской области, в Свердловской области — Указом Губернатора Свердловской области, в Челябинской области — Постановлением Правительства Челябинской области. В Ханты-Мансийском автономном округе в целях формирования единой кадровой политики в органах исполнительной власти округа и развития его кадрового потенциала, реализации Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. были приняты Постановление Губернатора ХМАО «Об утверждении Концепции кадровой политики в системе исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа», Распоряжение Губернатора ХМАО «Об утверждении плана мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского автономного округа (2004-2005)».
При анализе вышеназванных документов можно отметить следующее. К сожалению, во многих программах субъектов РФ дублируются положения Федеральной программы относительно мероприятий, которые не могут быть отнесены к ведению субъектов РФ. Так, в программах Ямало-Ненецкого автономного округа, Свердловской области и др. ставятся задачи: «законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих»; «определение мер ответственности». В программе Курганской области в качестве главного направления совершенствования государственной службы Курганской области предусмотрено создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной гражданской службы Курганской области. Однако, согласно Конституции РФ (ст. 71 п. «в», ч. 3 ст. 55), — это предмет ведения РФ. Далее, ФЗ от 27.05.2003 г. предусматривает: «Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы» (выделено авт.) (п. 4 ст. 10).
Субъекты РФ слабо используют свое конституционное право законодательной инициативы при принятии соответствующих федеральных законов, иных нормативных правовых актов.
Так, в Постановлении Правительства Челябинской области предусмотрена только необходимость «обратиться к Полномочному представителю Президента РФ в Уральском федеральном округе П.М. Латышеву за содействием в принятии в ближайшее время федеральных законов, регулирующих государственную службу Российской Федерации». Только в Плане мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского АО-Югры на 2004-2005 гг. в разделе «Совершенствование нормативно-правовой базы государственной службы» прямо предусмотрена «подготовка предложений, поправок в проекты федеральных законов, регулирующих вопросы государственной службы». На государственных служащих субъектов РФ, муниципальных служащих распространяются и федеральные законы, поэтому именно в их эффективности должны быть заинтересованы субъекты РФ.
Государственная Дума РФ направляет все проекты федеральных законов в субъекты РФ, и они ведут соответствующую работу. Речь идет о необходимости повышения ее эффективности, прежде всего за счет сотрудничества с вузами, в том числе Уральского региона, которые накопили немалый опыт, в том числе и международного сотрудничества, по соответствующим проблемам. Заслуживает одобрения опыт проведения научно-практических конференций, семинаров не только в рамках субъекта РФ,[19] но и региональных, межрегиональных,[20] международных,[21] научно-практических в УрФО; опыт сотрудничества с Государственной Думой Российской Федерации.[22]
Не случайно в Федеральной программе (гл. 5 «Реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий») в качестве исполнителей мероприятий названы не только соответствующие органы государственной власти, но и научно-исследовательские, образовательные организации.
Представляется, что назрела необходимость координации научных исследований по соответствующим проблемам в Уральском федеральном округе.
К сожалению, в соответствующих нормативных правовых актах реформирования государственной гражданской службы субъекта РФ в качестве исполнителей указаны в основном только соответствующие органы государственной власти субъекта РФ. С этим вряд ли можно согласиться. По таким направлениям реформирования государственной службы субъектов РФ, как совершенствование нормативных правовых актов о государственной и муниципальной службе, включая «проведение экспертизы существующей законодательной и иной нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими уровнями», «совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих», без научных кадров, кадров профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений, учреждений дополнительного профессионального образования просто не обойтись.
Заслуживает одобрения подход представителей ХМАО-Югры к решению вышеназванных проблем. В качестве соответствующих исполнителей в плане мероприятий названы Сургутский государственный университет, Югорский государственный университет, Уральская академия государственной службы.
Как отмечалось ранее, одним из направлений совершенствования правовой базы государственной службы является приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами.[23] А это, в свою очередь, связано прежде всего с решением проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих, в частности, государственных служащих субъектов Российской Федерации. Я согласна с мнением, что «это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы».[24]
В ФЗ от 31 июля 1995 г. ранее было предусмотрено, что «Государственная служба включает в себя:
1. федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2. государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении» (выделено авт.) (п. 3. ст. 2).
Данное положение дало основание некоторым субъектам РФ полагать, что правовое регулирование государственной службы — предмет исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), по которому они осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).[25] Как уже отмечалось ранее, данное положение ФЗ от 31 июля 1995 г. отменено ФЗ от 25 мая 2003 г. Более того, согласно ФЗ от 25 мая 2003 г., предусмотрено, что: "…правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации" (п.4 ст. 2), «правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского[26] служащего субъекта РФ… устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы» (выделено авт.) (п.4. ст. 10).
Однако это учли не все субъекты РФ. Так, в программе Ямало-Ненецкого автономного округа (раздел 1 «Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами») предусмотрено, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа государственная служба Ямало-Ненецкого автономного округа является предметом ведения и полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа». А это, безусловно, связано и с направлением совершенствования правовой базы, с перечнем и реализацией конкретных мероприятий.
Безусловно, в вышеназванных нормах ФЗ от 31 мая 2003 г. сделана попытка решить на законодательном уровне рассматриваемую проблему. Исходя из анализа данных норм, в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование правового положения государственного служащего субъектов Российской Федерации. Последнее положение важно с точки зрения реализации конституционных норм применительно к государственному служащему — гражданину РФ, согласно которым регулирование и защита прав гражданина, а также их ограничение — предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), по которому принимаются федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Однако, поскольку этот вопрос связан с определением соответствующих полномочий в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, представляется, что это положение, предусмотренное в ст. 10«Государственные служащие» (п. 4) ФЗ от 31 мая 2003 г., должно содержаться в ст. 2 «Система государственной службы» (п. 4).
Далее, к полномочиям Российской Федерации в данном предмете совместного ведения следует отнести и правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, как соответствующую профессиональную деятельность: ее понятие, принципы и т.д. Далее ФЗ от 3 мая 2003 г. об этом говорит, например, в статье 3, 5 и т.д., однако в п. 4 ст. 4 данного закона это не предусмотрено.
Представляется, что на практике, в ходе законотворческой деятельности субъектов РФ возникнут вопросы, связанные с определением содержания понятия «организация государственной службы субъекта Российской Федерации» — предмет ведения субъекта Российской Федерации, по которому, согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, он будет осуществлять собственное правовое регулирование. По Концепции (раздел VI «Основы организации государственной службы»), «организация государственной службы включает в себя систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, должностные (служебные) регламенты».
К сожалению, законодатель не дает соответствующего определения в указанном ранее законе, только в конкретных статьях устанавливая соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации. Так, «реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (выделено авт.) (п. 3 ст. 9). Но отнесение той или иной должности к государственной гражданской должности тесно связано с правовым статусом данного работника, а это уже предмет ведения Российской Федерации. И данная норма может повлечь проблему дискриминации государственных служащих разных субъектов Российской Федерации. Таким образом, представляется, что требуется совершенствование правовых норм, в том числе и ФЗ от 27 мая 2003 г.
3. Государственная служба в России и в мире: тенденции последних десятилетий
Не будем отвергать необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.
Позволю себе начать с цитаты из не очень любимого мной автора, который, тем не менее, точно сформулировал мысль, имеющую прямое отношение к нашей теме. А именно: „С плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы“. Это написал в своих мемуарах Отто фон Бисмарк. Тут, правда, к нему возникает некоторый вопрос: как быть с плохими нацистскими законами, которые хорошие, педантичные немецкие чиновники выполняли до конца? Но это вопрос, выходящий за пределы нашей темы, а сама по себе мысль, по-моему, очень точная. И особенно она точна и актуальна применительно к периодам, подобным нашему российскому, а именно — периодам перемен.
Мне кажется, что госслужба просто не имеет никакого права отставать от потребностей общественной жизни, тем более вот в такие периоды. И поэтому ее реформа имела и имеет по-прежнему первостепенное значение. И то обстоятельство, что реформа госслужбы не попала в число реформ так называемого первого поколения, является одной из существенных причин наших бед, неудач и сложностей. За последние пятнадцать лет худо-бедно экономическая система изменилась радикально. Политическая система, в общем, тоже достаточно серьезно изменилась. Все в этой жизни изменялось, но государственный аппарат изменился в минимальной степени.
К тому же дело не в том, что новое общественно-политическое устройство унаследовало плохой аппарат, — он был совсем не так плох. Он был, естественно, разным, но он был подготовлен и отобран и привык работать в ориентации на совершенно иного рода целевые задачи, безнадежно пытаясь максимально управлять всем возможным и невозможным.
Что касается преемственности аппарата, то сейчас она, конечно, понижается, но понижается по чисто медицинским, биологическим причинам, а не по каким-то другим. Во всяком случае, если говорить о статистике аппарата, то у нас есть огромная „яма“ в интервале между шестью и пятнадцатью годами стажа. То есть, по статистике, у нас есть либо молодые чиновники, либо чиновники с очень большим стажем и не готовые к переменам.
Еще у нас существует такой довольно распространенный и традиционный, идущий еще из средневековья вид национальной охоты: стрельба по бюрократам. Она началась еще до Петра, она продолжалась все царское время, она продолжалась в советское время, она продолжается и сейчас. Формулируется она очень просто: это царь — он добрый, хороший, а вот бояре с дьяками — они плохие и злые. И отсюда все наши беды. При этом это отнюдь не бескорыстная идеология, она как бы сбрасывает значительную часть политической ответственности на кого-то другого.
Я не отвергаю необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.
Надо сказать, что проблема государственной службы и необходимости ее изменений — это не только российская проблема. Сейчас во всем мире происходят определенные, достаточно серьезные изменения в этом направлении, и госслужба переживает не лучшие времена. И последние 20-30 лет происходит существенный пересмотр классической модели бюрократии, которая идет от небезызвестного Макса Вебера. Конечно, основные вещи, в общем-то, остаются, но очень многое модернизируется. Более того, даже идут разговоры о том, что произошла или происходит административная революция, или постбюрократическая революция. За этим стоит очень много риторических преувеличений, но, тем не менее, реальные изменения происходят.
Причины, с моей точки зрения, две. Это, во-первых, объективно новые требования, которые предъявляет жизнь и которым бюрократия, как она сложилась в 20-30-е годы прошлого века, уже не отвечает. И вторая причина — это необходимость восстановить доверие к государству, которое падает не только в России, а и в большинстве стран очень серьезно. Например, такая милая страна, как Франция — этатистская, традиционная, а уровень доверия к государству, по ряду социологических опросов, падает до 10%. К тому же этому падению сопутствует череда коррупционных скандалов.
Но так или иначе, изменения достаточно серьезные. Происходит поиск новых моделей. Он не всегда и не во всем удачен, но, тем не менее, очень активная работа в этом направлении ведется.
К чему сводятся вот эти самые новые направления перемен?
Например, в кадровом отношении можно отметить возможность расширения кадровой ротации между госслужбой и другими сферами жизни, в частности бизнесом, т.е. возможность взаимообмена кадрами.
Отсюда вытекает другой момент, а именно, ограничение роли традиционной лестницы чинов, нашей пресловутой табели о рангах. В свое время она была очень прогрессивной вещью, возможно, но то, что позитивный потенциал табели о рангах был исчерпан где-то в начале XIX века, проявлялось хотя бы в том, что каждый новый царь, который приходил в России, создавал комиссию по ликвидации табели о рангах, по реформе госслужбы. Каждый, начиная с Николая I и заканчивая Николаем II. И первое, что сделала демократическая Россия, — это ее восстановила!
Далее. Частичный пересмотр концепции аполитичной демократии, поиск нового соотношения политических и профессиональных начал в администрации. Естественно, сокращение и удешевление администрации, поскольку изменилось отношение к государству, и вопрос о том, достаточно ли мы получаем в обмен на те налоги, которые платим, стал из риторического одним из самых актуальных во время любой избирательной кампании на Западе. Далее, так называемый новый менеджеризм. Это развитие сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов. И, может быть, самое главное, как мне представляется, — это настойчивое и, естественно, встречающее сопротивление стремление сделать госслужбу более прозрачной, более открытой и более отзывчивой нуждам граждан, т.е. повернуть ее от государства к нуждам граждан. Это главная тенденция современности — тенденция развития институтов общественного контроля.
Началось все это, как ни странно, с дальнего уголка британской империи, бывшего и нынешнего содружества с Новой Зеландией, и все это быстро перешло в Англию и в Штаты. В разных формах все это существует, в разной степени удачности. Много риторики вокруг этого, несомненно, даже словесной демагогии, но тенденция несомненна. Там же, где с этим задержались, например, во Франции, последовала, как я уже говорил, во второй половине 90-х годов череда коррупционных скандалов, и в 2000 г. они ввели закон об открытости госслужбы, а в 2002-м внесли туда дополнительные исправления и уточнения.
Открытость проявляется во многих вещах. Например, в Швеции она проявляется в том, что, если чиновник вовремя не отвечает на ваш запрос, а они там классифицированы примерно по трем-четырем видам, в соответствии с количеством дней, следующих за днем X, с него просто вычитают деньги.
На секунду отвлечемся от политики, от чиновничества и перейдем к более высокому уровню политики. Российская Государственная Дума — почти что единственное учреждение в мире, где нет галереи для зрителей. Т.е. простой налогоплательщик не может придти туда и посмотреть на своего депутата. То же самое есть еще и в Андорре, поскольку они там все вместе сидят, 25 человек, и почти то же — в Венгрии. Но там это сделано не так грубо как у нас. Т.е. там есть галерея для публики, и туда может придти человек, но по приглашению своего депутата.
Возвращаясь к аппарату, приведу примере: в Англии Сити Кансел, то есть городской совет, — в любое время, пожалуйста, открыта дверь, любой человек может придти. Висит расписание заседаний разных комиссий и комитетов, и вы туда идете, сидите и слушаете. Это не значит, что вы можете там выступать. Любая комиссия может там заседать, которая, к примеру, занимается решением дорожных проблем, инфраструктуры, канализации, в общем, чего угодно. А в Англии городские советы решают очень много, т.к. Англия почти на четверть страна социалистическая, по крайней мере, даже по нашим стандартам. И любой человек может придти и слушать.
Я отнюдь не призываю к отмене мер безопасности, так как понимаю, что сейчас время в связи с терроризмом достаточно не простое, но зачастую под прикрытием мер безопасности, происходит отчуждение власти от народа.
Далее. За последние 15 лет я насчитал целых 5 этапов попыток реформирования госслужбы. Я не буду вам их перечислять, но хотел бы сказать, что ключевым этапом был, с моей точки зрения, период 1997-1998 гг., когда была сформулирована по существу концепция госслужбы. Я не буду перечислять все, что там было, назову только идеи, которые были озвучены в рамках той концепции.
Первая идея — ключевая идея впервые в России создать публичную государственную службу взамен различных моделей, скажем так, „государевой“. Т.е. госслужба должна быть ориентирована не только и не столько наверх, а должна быть ориентирована к гражданам, на выполнение нужд граждан. Ведь не случайно то, что у нас это называется государственная служба, всюду называется public administration и т.д. Слова имеют определенный смысл, и публичное и государственное — это разные вещи.
Далее, идея повышения социальной эффективности госслужбы, повышения общественного престижа, потому что престиж государственной службы у нас сейчас ниже уровня моря. Есть еще такая прагматическая вещь, как необходимость сделать госаппарат более привлекательным местом для работы молодых людей. Серьезным образом, это проблема денег, но не только. Существует много высокооплачиваемых мест, которые, тем не менее, не являются высокопрестижными. Ну и, конечно же, намечалось сделать ее более экономичной.
Все это воплотилось, как ни странно, в 10 принципах — но не потому, что кто-то думал о 10-ти заповедях, просто так сложилось случайно. Эти принципы реформирования госслужбы были сформулированы и опубликованы, но в реальности никаких реформ не произошло. К сожалению, для этого был и есть целый ряд причин политического характера и других, более мелкого характера, поэтому реформирование происходит медленно, непоследовательно и, по-моему, в ряде случаев с компромиссами. Конечно, любая программа проводится с компромиссами, но тут компромиссы иногда запредельные.
Например, закон о системе государственной службы, который был принят в 2003 г., — он был достаточно содержателен, но в последний момент в президентской администрации, причем чиновником среднего уровня, был сокращен в шесть с половиной раз. И хотя закон о системе государственной службы более или менее нормальный и дает возможность развития, но, тем не менее, там, на мой взгляд, есть много возможностей для торможения, блокирования реальной реформы.
Хотел бы остановиться еще на одном. На Западе сейчас очень модная вещь — этические кодексы поведения. И к этому там очень серьезно всюду относятся. У нас к этому отношение насколько иное по понятным историческим причинам. Я считаю, что это одно из основных направлений работы органов управления госслужбы.
Идея кодексов такая. Во-первых, они не должны спускаться сверху, в форме закона. С моей точки зрения, сверху максимум, что может спускаться, это общая часть, в которую включены принципы и, может быть, отчасти то, что называется „рыба“, а кодекс должен приниматься на обсуждении того коллектива, который должен будет по нему работать. Тогда это имеет, вообще говоря, какой-то смысл. И второе: должна быть инфраструктура, которая следит за их соблюдением.
И закончу я цитатой из одного странного автора. Раньше было необходимо ссылаться на Маркса и Энгельса, а сейчас ссылаются на святых отцов — к месту и не к месту. Я думаю, что я к месту сошлюсь на Блаженного Августина, который сформулировал еще в IV веке мысль, что без благоустроенного правосудия, юстиции (можно по-разному перевести) что есть государство, как не просто большая шайка разбойников? Мне кажется, что это не лишено актуальности применительно к нам.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечисление проблем государственной службы России свидетельствует о том, что в этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения.
Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственной управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.
Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:
·необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;
·обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;
·осуществление правовой реформы;
·проведение экономической и хозяйственной реформы;
·укрепление органов федеральной государственной власти;
·укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
·создание государственного и муниципального аппарата в субъектах РФ;
·необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;
·проведение в проведении организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти;
·кардинальное изменение действующего и создание нового законодательства о государственной службе.
Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определённую роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.
СПИСОК литературы
1. Конституция Российской Федерации
2. Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ 1995 г. № 31 ст.2990
3. Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г., в редакции от 15 июня 1996 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991 г., № 16 ст.503
4. Закон РСФСР «О прокуратуре» от 17 января 1992 г., в редакции от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ 1995 г., № 47 ст. 4472
5. Закон РФ «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. // РГ 1993 г., 9 февраля
6. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении положения о федеральной государственной службе»
7. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. №33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» // СЗ РФ 1995 г., № 3 ст. 174
8. Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г., № 353 «Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» // СЗ РФ 1996 г., № 11 ст.1036
9. Указ Президента РФ от 22 апреля 1996 г., № 578 «Об утверждении Положения о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим» // СЗ РФ 1996 г., № 17 ст.1936
10. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г., № 604 «Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности Федеральной государственной службы» //СЗ РФ 1996 г., № 18 ст. 2115
11. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г., № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // СЗ РФ 1996 г., № 24 ст.2868
12. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации / М., 1996 г.
13. Бахрах Д.Н. Административное право / М., 1993 г.
14. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации / Екатеринбург: Издательство Государственной юридической академии, 1995 г.
15. Лазарев Б.М. Государственная служба / М., 1993 г.
16. Манохин В.Н. Советская государственная служба / М, 1966 г.
17. Манохин В.Н., Адушкин В.С., Багишаев З.А. Российское административное право / М., 1996 г.
18. Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ / Воронеж 1996 г.
25 сентября 1997 года
[1] Бахрах Д.Н. «Административное право» / М., 1993 г., стр.97
[2] Лазарев Б.М. «Государственная служба» / М, 1993г., стр.5-6
[3] ст. 2 закона РСФСР «О милиции»
[4] ст. 2 закона РСФСР «О милиции»
[5] ст. 12 закона РСФСР «О милиции»
[6] Старилов Ю.Н. «Государственная служба в РФ» / Воронеж 1996 г., стр. 78
[7] Манохин В.М. «Советская государственная служба» / М., 1966г., стр. 72
[8] Алёхин А.А., Козлов Ю.М. «Административное право РФ / М., 1996г.
[9] СЗ РФ. 2002. №47. Ст. 4664.
[10] См., например: Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал Российского права. 2003. №5. С. 4.
[11] СЗ РФ. 2001. №34. Ст. 3502.
[12] См.: Иванов В.П. Указ. соч., с. 4.
[13] См., например: Материалы к семинару-совещанию полномочных представителей Президента Российской Федерации в Уральском регионе. Екатеринбург, УрАГС, 1999 г.; Каким быть закону о государственной службе? Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации „О практике применения Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации» и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации". 16 ноября 2001 г. Екатеринбург, УрАГС: Библиотечка журнала «ЧиновникЪ», 2001; и др.
[14] См., например: Иванов В.П. Указ. соч.; Доровских Ю.М. Правовые и организационные основы системы государственной службы России (О Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» // Трудовое право. Ежемесячный практический журнал. №2(48). 2004. С. 55.
[15] См., например: Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. РАГС, УрАГС, Екатеринбург, 1998; Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Автореферат диссертации… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; и др.
[16] 31.05.2003 г. Примечание: он был дополнен статьей 18 «Военная служба в Российской Федерации иностранных граждан» Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. №141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
[17] СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990 (с изм. и доп.).
[18] Примечание: настоящий пункт отменен ФЗ от 27.05.2003 г.
[19] См., например: Сборник материалов научно-практической конференции «Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной службы Тюменской области». Тюмень, 1999.
[20] См., например: Региональное управление и кадровая политика: проблемы совершенствования государственной и муниципальной службы. Тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999.
[21] См. например: Правовое регулирование труда государственных служащих в России и во Франции. Материалы международных семинаров: российско-французского, 22-26 сентября 1997 г., Россия, Екатеринбург, УрАГС, 1997 г.; французско-российского, Франция, Метц, 1-5 декабря 1997 г., Россия, Екатеринбург, УрАГС, 1998 г.; Реформирование государственной службы в России: проблемы и пути их решения. Материалы международной научно-практической конференции в Уральской академии государственной службы. Екатеринбург, УрАГС, 2002
[22] См. например: Иванова С.А. Трудовой договор с государственным служащим. Выступление на парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации «О практике применения Федерального закона „Об основах государственной службы Российской Федерации“ и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации», 16 ноября 2001 г.
[23] Примечание: наиболее типичные отступления от конституционных принципов реформирования государственной службы в актах субъектов РФ см., например: Иванов В.П. Указ. соч. С. 6.
[24] Иванов В.П. Указ. соч. С. 5.
[25] Примечание: подробнее по этой проблеме см., например: Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Учебное и научно-практическое пособие. Екатеринбург, УрАГС, 2002. С. 26.
[26] Примечание: представляется, что этот признак должен быть указан и при формулировании термина «федеральный государственный служащий».