Доклад: Централизация и децентрализация управления

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ.

Делегирование полномочий является составной частью децентрализации. Главная цель делегирования полномочий — сделать возможной децентрализацию управления организацией. Это необходимо делать, когда масштабы управления слишком велики и сам процесс включает в себя передачу полномочий нижестоящим руководителям на выполнение специальных заданий. Передаются лишь полномочия. Всю ответственность продолжает нести старший руководитель. От масштаба полномочий зависит степень централизации и децентрализации.

Централизация означает концентрацию задач управления, а децентрализация — разделение задач по определенным признакам.

При отсутствии делегирования полномочий управление организацией становится слишком централизованным. Уровень централизации тем ниже, чем больше решений принимается непосредственно на рабочих местах, которые незамедлительно выполняются и носят узкий, специальный характер.

Централизация характеризуется отсутствием передачи полномочий и известными пределами компетентности, что ведет к снижению оперативности в принятии решений. Излишняя централизация ущемляет развитие инициативы представителей низшего звена руководителей.

Факторы, определяющие степень децентрализации управления включает в себя следующее:

· восприимчивость к новым идеям;

· готовность передать решение незначительных вопросов низшему звену управления;

· готовность доверять низшему звену управления;

· стремление осуществлять лишь общий контроль (а не почасовой, ежедневный).

Полномочия в системе управления распределяются не всегда равномерно, они могут быть по тем или иным причинам сосредоточены преимущественно на верхних или на нижних ее «этажах».

Тогда в первом случае имеет место централизация управленческих полномочий, а во втором их децентрализация. При этом нужно иметь в виду, что все полномочия не могут быть централизованы или децентрализованы. Полной централизации препятствует то, что люди располагают лимитированными ресурсами времени, знаний, опыта и могут одновременно решать лишь определенное число проблем, усваивать ограниченный объем информации. Полная децентрализация невозможна из-за того, что организация потеряет управляемость и попадет в состояние хаоса. Это неизбежно приводит к тому, что централизация в одном отношении требует одновременно обратного процесса в другом. Так, излишнее сосредоточение решения тех или иных проблем в вышестоящей управленческой структуре обусловит то, что большинство из них неизбежно будет приниматься на ее нижних этажах, что отнюдь не прибавит им качества, зато снизит оперативность и усилит бюрократизацию управления.

Централизация и децентрализация управления могут развиваться как вширь, так и вглубь. В первом случае речь идет об увеличении числа подконтрольных данному субъекту проблем; во втором — об их более обстоятельной и детализированной проработке, которая в противном случае могла бы осуществляться на нижних этажах управленческой иерархии.

Степень централизации управленческих полномочий определяется следующими обстоятельствами:

— Издержками, связанными с принятием решений. Чем выше цена принятия решений, тем на более высоком уровне они должны рассматриваться.

— Размеры организации. Чем крупнее фирма, тем сложнее координировать деятельность внутри нее, и здесь возникает преимущество горизонтальных связей. В крупных фирмах необходима максимальная децентрализация полномочий и разбиение организации на ряд крупных блоков, руководство которых должно быть максимально приближено к уровню, на котором принимаются решения.

— Особенности исторического развития и традиции;

— Характер и мировоззрение высших руководителей;

— Наличие необходимых кадров;

— Характер деятельности, которая сама по себе ограничивает возможности централизации полномочий;

— Динамику бизнеса — чем она выше, тем выше должна быть децентрализованность;

— Внешние силы в виде государственного регулирования, особенностей налогообложения, действий профсоюзов.

В условиях существования гигантских предприятий с массовым выпуском однородной продукции тенденция к централизации управления была преобладающей, поскольку условия производства создавали для нее наиболее благоприятную почву и давали возможность реализовывать ее преимущества, заключавшиеся в следующем.

Во-первых, в усилении стратегической направленности управленческого процесса и обеспечении при необходимости концентрации ресурсов на ключевых направлениях деятельности организации. Во-вторых, в устранении неоправданного дублирования управленческих функций, приводящем к экономии соответствующих затрат (например, вместо бухгалтерии в каждом подразделении в фирме создается единая бухгалтерия с меньшим штатом сотрудников). В-третьих, в концентрации процесса принятия решений в руках тех, кто лучше знает общую ситуацию, имеет больший кругозор, знания, опыт.

Однако централизация полномочий имеет свою оборотную сторону: затрачивается много времени на передачу информации, в процессе чего значительная часть ее теряется или искажается; важнейшие решения принимаются лицами, оторванными от жизни и плохо представляющими себе конкретную ситуацию, в то же время исполнители, которым ситуация хорошо знакома, от выработки и принятия решений устранены и те навязываются им в принудительном порядке. В результате решения оказываются не достаточно качественными и неэффективно реализуются на практике.

Сегодня в условиях значительного усложнения производственных и информационных процессов, увеличения числа и степени хозяйственной самостоятельности субъектов, входящих в организации, их территориальной разбросанности, быстрого изменения конъюнктуры, роста в геометрической прогрессии числа принимаемых решений и т.п. возникла реальная потребность децентрализации процесса управления.

Она позволяет, во-первых, быстро разрабатывать и принимать решения, в том числе при участии непосредственных исполнителей; во-вторых, более определенно отражать в этих решениях объективную ситуацию; в-третьих, отказаться от детальных инструкций из центра, снизив этим самым его перегрузку второстепенными проблемами и сократив информационные потоки.

Однако децентрализация управления сопровождается рядом негативных последствий, которые необходимо учитывать в практической деятельности. Прежде всего, вследствие обособленности процесса принятия решений и концентрации его на нижних этажах управленческой структуры зачастую слабо учитываются или вовсе игнорируются интересы других подразделений и организации в целом, в результате чего решения часто носят тактический характер, оказываются мелкими, малоэффективными.

Из-за отсутствия общих правил и процедур выработки и принятия решений «утряска» занимает много времени и далеко не всегда оказывается успешной.

Наконец, децентрализация может привести к сепаратизму, наносящему огромный вред организации. Во что сепаратизм выливается в масштабах государства всем хорошо знакомо на примерах СССР, Югославии и ряда других стран.

Поскольку децентрализация не может происходить бесконечно без разрушения самой организации, в какой-то момент она сменяется обратным процессом — централизацией. Таким образом возникают своего рода «маятниковые колебания», придающие системе управления дополнительную гибкость и устойчивость.

Другим способом обуздания излишней самостоятельности подразделений является так называемая выборочная централизация, предполагающая, что, наряду с предоставлением им большей свободы действий, их руководители попадают в жесткое персональное подчинение к первому лицу организации, становясь его заместителями, а следовательно, вынуждены бывают в этом качестве безоговорочно подчиняться указаниям центральной власти.

В таблице 1. перечислены основные преимущества централизации и децентрализации.

Таблица 1. Преимущества централизации и децентрализации.

Недостатки централизации состоят в том, что она закрывает пути получения преимуществ децентрализации, и наоборот.

Факторы, влияющие на соотношение централизации и децентрализации. Среди них можно выделить следующие:

o величина затрат (что может быть выражено в деньгах, престиже или мерах субъективного свойства);

o степень унификации. Желаемый уровень единообразия может быть более эффективно достигнут с помощью укрепления централизации;

o размеры предприятия. На крупных предприятиях решения принимаются большим числом руководителей разного уровня, которые сложно координировать. Там, где полномочия рассредоточены, решения принимаются более оперативно;

o философия менеджмента. Руководители могут предпочитать авторитарную структуру управления, где все решения принимаются высшим руководством, или децентрализованную систему, где руководители всех уровней по своему усмотрению определяют сферу полномочий;

o наличие подходящего руководителя. При отсутствии менеджеров требуемого уровня целесообразно сосредоточить полномочия в высших звеньях управления;

o использование приемов контроля. Чем выше возможности контролирования, тем большей степени децентрализации можно достичь;

o характер деятельности организации. Если осуществляемые коммерческие операции распространяются на большие географические районы, то потребуется и большая степень децентрализации;

o влияние внешней среды. Имеются в виду, например, политика правительства в области ценообразования, доходов или какие-либо ограничения на использование рабочей силы.

Эти причины могут уменьшить степень децентрализации управления организацией, но их четкое формулирование может содействовать решению проблемы.

РАЗРАБОТКА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управление обеспечивает порядочность, целостность, нормальное функционирование и развитие существующей системы. В настоящий момент времени (в условиях мирового экономического кризиса) государственным и муниципальным структурам приходится принимать актуальные и практически приемлемые управленческие решения, направленные на всестороннее разрешение складывающихся проблем в разнообразных сферах экономической и общественной жизни.

Управление, как в широком, так и в узком понимании, является основной составляющей всех форм образования: от государственных до коммерческих структур. Термин «управление» произошел от старорусского слова «управа», т.е. способность с кем-то управляться. В широком смысле под ним понимается деятельность по упорядочиванию процессов, протекающих в природе, технике и обществе, устранению их дезорганизации, неопределенности и приведению в нужное состояние с учетом тенденций их развития и изменения среды.

Иными словами, управление должно обеспечивать упорядоченность соответствующей системы, ее целостность, нормальное функционирование и развитие.

Особенности государственного и муниципального управления как вида деятельности определяется его сущностью. Она может быть раскрыта как система мер целенаправленного воздействия общества в целом и государства как главного субъекта управления на реализацию жизненных сил местных сообществ, рациональное использование имеющихся здесь ресурсов (природно-географических, экономических, хозяйственных, социальных, духовных и др.).

Процесс управления государственным и муниципальным образованием отличается динамичностью. Изменения внешней и внутренней среды заставляют принимать разнообразные управленческие решения.

Понятие «решение» многообразно. Под решением иногда понимают и нахождение определенного варианта действия, и сам процесс деятельности, и ее конечный результат.

Категория «управленческое решение» имеет многоаспектное содержание. В широком смысле управленческое решение можно понимать как концентрированное выражение процесса управления на его заключительной стадии, как подлежащую выполнению команду, поступающую от управляющей системы к управляемой. Управленческое решение имеет социально-экономическую природу. Оно связано с деятельностью человека, руководящего другими людьми и использующего при этом все свои способности, умение, знания и навыки.

Управленческое решение как специфический вид человеческой деятельности в процессе управления можно представить в виде последовательности определенных операций. Это, прежде всего, разработка вариантов действий, выбор варианта, его принятие (утверждение) и осуществление.

Государственно-муниципальное управленческое решение можно определить как фиксированный акт «управленческий акт», выраженный в письменной форме и реализуемый для решения проблемной ситуации; а импульсом управленческого решения является необходимость ликвидации, уменьшения актуальности или решения проблемы, т.е. приближение в будущем действительных параметров объекта (явления) к желаемым, прогнозным.

Поскольку ресурсы для решения проблемы ограничены, следует ранжировать проблемы по их актуальности, масштабности, степени риска.

В целом управленческий цикл может быть условно представлен в виде двух основных этапов: выработка решения и организация его исполнения. В первом случае речь идет о познании, исследовании проблемы и формулирование полеченных решений на основе применения следующих фундаментальных подходов к формированию государственно-муниципального управленческого решения:

1. Маркетинговый подход предусматривает ориентацию управляющей подсистемы системы управления при решении любых задач на потребителя.

2. Функциональный подход предполагает рассмотрение потребности как совокупность функций, которые нужно выполнить для удовлетворения потребности. В настоящее время в системе государственно-муниципального управления применяется предметный подход, при котором совершенствуется существующий объект;

3. Воспроизводственный подход ориентирован на постоянное возобновление производство объекта для удовлетворения потребностей конкретного рынка с меньшими, по сравнению с лучшим аналогичным объектом на данном рынке затратами на единицу полезного эффекта;

4. Нормативный подход;

5. Комплексный подход должен учитывать технические, экологические, организационные, социальные и психологические аспекты государственно-муниципального менеджмента;

6. Интеграционный подход;

7. Процессный подход;

8. Оптимизационный подход;

9. Поведенческий подход.

В теории формирования государственного и муниципального управления существует принцип применения группировки вышеуказанных методов, однако, на практике наблюдается отчуждения некоторых факторов, что в свою очередь приводит к одностороннему рассмотрению возникшей проблемы, и как следствие узко субъективного подхода к формированию управленческого решения.

Этап разработки управленческого решения является административным процессом и выполняет структурообразующую роль в государственно-служебной деятельности, занимает в ней центральное, иерархически главное место, определяет как результативные параметры, так и процессуальное содержание госуправления.

Ниже представлена схема, на которой изображен цикл процесса принятия управленческого решения. Это – адаптация рациональной модели, как она применяется для разрешения проблем в сфере государственного и муниципального управления.

Работа начинается с того, что формулируют задачу или вопрос, которые требуется рассмотреть. На этой стадии надо решить: заняться этой проблемой либо ничего не предпринимать. Так, например, вопросы социальной жизни состоят из многих переменных, и эти обусловлено, что там трудно составить правильное представление о причинно-следственных связях. Поэтому неудивительно, что некоторые проблемы осмысляются и переосмысляются.

Если решается лишь профессиональный круг вопросов, то это позволяет исходить из анализа ведомственной информации.

Однако при принятии политических, политико-административных и внешних решений, учитывается безразличие населения к ведомственным показателям. В центре внимания стоит оценка реального влияния госуправленческого органа на ситуацию, на развитие, изменения в объекте управления.

Основной задачей является структурирование проблем, что в свою очередь позволяет избежать неправильных решений. При определении целей предстоящей деятельности используется совершенный метод – построение древа целей. При этом устанавливаются отправные моменты для разрешения срочных проблем, проводится анализ главной проблемы (информации) и условия для ее реализации.

В процессе выработки вариантов сложных управленческих решений применяется метод моделирования, который дает возможность получить некий идеальный вариант будущего решения без учета имеющихся ограничений, т.е. помогает увидеть все социальные, технологические, ресурсные аспекты решения проблемы. А в целом в процессе принятия управленческого решения необходимо контекстное обоснование альтернатив и выбор лучшего варианта, т.е. лучшего не вообще, а только применительно к данной конкретной ситуации. Выбор имеет, прежде всего, объективное основание: наличие разнообразных состояний внешней и внутренней среды, с которыми сталкивается система, т.е. совокупности свойств, отношений и связей, с которыми система вступает во взаимосвязь.

Рациональным элементом в системе согласования политических решений на самом высоком уровне государственного управления является институт контрасигнатуры, предусматривающий подписание премьер-министром или уполномоченными министрами нормативных актов главы государства или парламента как обязательное условие, придающее этим актам юридическую силу.

Основой оценки разработанных государственно-муниципальных управленческих решений является масштабность работы, которую предстоит выполнить, а также связанные с нею расходы, затраты. Бюджет государственного органа, как правило, представляет собой полную картину того, что организация надеется, в конце концов, осуществить своими силами и средствами. При этом в бюджете необходимо предусмотреть: фактические удельные затраты по объему предполагаемой деятельности, расходы на контроль, на проверку эффективности расходования средств, на проверку отчетов об объеме выполненных работ, на убеждение общественности в том, что управленцы работают честно и эффективно. Главным критерием всегда должно быть реальное достижение социально значимых результатов, наибольшее соответствие принятого решения задаче охраны законных прав и интересов граждан.

Наука и практика административного управления говорит, что проведение в жизнь «политики» по тому или иному вопросу, воплощение в действие принятых решений редко проходит безукоризненно, в связи с чем необходимо каждый раз рассматривать практические последствия «политики». Для этого нужно получить информацию с помощью «обратной связи» и дать аналитическую оценку.

Управленческое решение как результат деятельности есть в то же время источник дальнейших социальных и организационно-административных действий. Принятое управленческое решение передается исполнителям для его дальнейшей реализации.

Исполнение управленческого решения – это процесс перманентного решения типичных, повторяющихся задач и новых, поддающихся регулированию принятыми нормами.

Прежде всего, осуществляется расстановка исполнителей. Когда осмыслены общие задачи, средства и способы исполнения решения, формулируются конкретные задания. Затем происходит подбор и определяется расстановка исполнителей, проводится их инструктаж. В процессе подбора и расстановки исполнителей используется преимущественно методы убеждения, стимулирующие ответственность, сознательность и дисциплину. Работа в указанном направлении должна иметь инструкции, рекомендации, памятки и т.д.

Далее происходит оценка хода исполнения управленческого решения. Здесь играют важную роль мониторинг, контроль и регулирование системы управления. Мониторинг позволяет выявить соответствие тех или иных процессов первоначальным замыслам, предположениям, желаемым результатам и своевременно вносить коррекцию в управленческие технологии, предупредить срыв выполнения решения, обеспечить его большую эффективность.

На завершающей стадии организации исполнения решения осуществляется учет и оценка достигнутых результатов. Здесь используется схема административного управления: команда – исполнение – контроль – отчет – оценка. Постоянный нажим «сверху» обеспечивает стремление исполнителей получить результат, соответствующий команде, любой ценой, а если это не получается – приукрасить успехи или скрыть недостатки.

В целом, необходимо отметить. На всех стадиях принятия управленческого решения (получение задачи; оценка ситуации; разработка альтернативных решений; выбор альтернатив; принятие решения) целесообразно выделить три вида управленческой деятельности. Аналитическая позволяет на основе многофакторного анализа исследовать сложившуюся ситуацию. Политическая предусматривает рассмотрение субъектом принятия решения с учетом информации по проблеме и подготовленные проекты с установкой социально-политических приоритетов. А организационно-административная задействует управленческий потенциал, формируя группы, коллективы, организовывая их работу по выработке и принятию решения.

К задачам исполнения управленческого решения можно в целом отнести, прежде всего, сопоставление норм решения и запланированных результатов с тактическими параметрами; выявление очевидных отклонений от нормативного акты; установление причин допущенных отклонений; формулирование рекомендаций и мер по устранению обозначенных отклонений; внесение предложений по изменению, дополнению управленческого решения.

В государственных органах, особенно областного, республиканского, федерального уровней, принимается ежегодно несколько тысяч управленческих решений. Должностные лица отводят исключительно много времени разработке и реализации управленческих решений. Им приходится постоянно обосновывать различные варианты, изыскивать оптимальные альтернативы ресурсного обеспечения, «состыковывать», согласовывать различные решения между собой, активно анализировать ход выполнения одних решений и учитывать его результаты при подготовке других, подводить итоги реализации решений и снимать их с контроля, заниматься многими вопросами в этой объемной и ответственной сфере управленческой деятельности. Естественно, что нужна научно обоснованная технология подготовки и реализации управленческих решений. Причем подобная технология представляется общей, типовой, гарантированной от «местного» творчества и «самостоятельности» тех или иных руководителей.